一、問題引出

2011年1月21日，國務(wù)院公布實(shí)施了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（簡稱"征收補(bǔ)償條例"），取代了長期以來備受詬病的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，迄今已兩年多。

征收補(bǔ)償條例理順了與拆遷有關(guān)的法律關(guān)系，然而，補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)在實(shí)踐中卻引發(fā)了爭議。條例第25條規(guī)定，房屋征收部門與被征收人就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)或者周轉(zhuǎn)用房等事項(xiàng)訂立補(bǔ)償協(xié)議。一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。

征收補(bǔ)償條例中"可以依法提起訴訟"的模糊概念，無論是在理論界還是在實(shí)務(wù)界，都引起了廣泛爭論。但條例沒有寫明提起的訴訟是行政訴訟還是民事訴訟，實(shí)踐中就產(chǎn)生了一些爭議，有的地方作為行政案件受理，有的地方作為民事案件受理。條例的規(guī)定究竟應(yīng)該如何理解？補(bǔ)償協(xié)議引發(fā)的糾紛，應(yīng)該適用于哪類訴訟？對此有必要進(jìn)行深入探討。

二、征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛訴訟模式分歧

（一）民事訴訟

《國征收補(bǔ)償條例》實(shí)施前，拆遷人與被拆遷人訂立的拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議屬于民事合同性質(zhì)，發(fā)生糾紛可依法向法院提起民事訴訟。在我國目前，行政合同的訴訟救濟(jì)主要是按民事合同糾紛由民事審判庭依民事訴訟規(guī)則處理。  

（二）行政訴訟

從徹底解決糾紛的角度來看，征收補(bǔ)償協(xié)議其實(shí)是以合同形式體現(xiàn)的行政決定，所以從協(xié)議有爭議一開始就納入行政訴訟，有利于徹底解決糾紛。馬懷德教授認(rèn)為，不應(yīng)單獨(dú)看征收補(bǔ)償條例的規(guī)定，還要往后看，從徹底解決糾紛的角度來看。 "這個(gè)補(bǔ)償協(xié)議，其實(shí)是以合同形式體現(xiàn)的行政決定。"馬懷德說："所以從協(xié)議有爭議一開始就納入行政訴訟，有利于徹底解決糾紛。"

（三）民事、行政自由選擇

  對此，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川建議，可以由起訴方來自行選擇使用何種訴訟。"我的意見是，優(yōu)先行政訴訟，不排除民事訴訟。為什么？民事訴訟在補(bǔ)償?shù)葐栴}上更充分一點(diǎn)，而行政訴訟的好處是舉證有利于某一方。我們要把更多的選擇權(quán)留給訴訟參與人，假設(shè)我們通過司法解釋做出規(guī)范化選擇的話，應(yīng)該考慮到有利于被征收人這樣一種傾向性來加以規(guī)定，同時(shí)也還要留下一定的空間。"莫于川說。

（四）民事、行政混合適應(yīng)

建立民事、行政混合的審判庭，這個(gè)法庭既可審理民事案件，又可以審理行政案件，尤其是有交叉的案件都交給這個(gè)庭來審。 中國政法大學(xué)終身教授、中國行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長應(yīng)松年還提出了一個(gè)解決路徑：建立民事、行政混合的審判庭，這個(gè)法庭既可辦民事案件，又可以辦行政案件，尤其是有交叉的案件都交給這個(gè)庭來審。認(rèn)為"不能因?yàn)榉ㄔ簝?nèi)部的分工問題而讓老百姓受累。既然內(nèi)部有爭議，干脆就劃到一起去。因?yàn)槊裢ズ托姓ミ@兩個(gè)庭是有區(qū)別的，行政庭的法官更多地是替老百姓考慮，讓行政機(jī)關(guān)承擔(dān)更多的義務(wù)，而民庭的法官主張平等主體，因此，讓民庭的人來審，可能老百姓會(huì)更吃虧一點(diǎn)。"

（五） 目前審判實(shí)踐中存在的做法

實(shí)際上，在現(xiàn)有審判實(shí)踐中行政和民事兩種訴訟形式都有。被征收人對補(bǔ)償協(xié)議不服的以行政訴訟為主，也就是"民告官"；被征收人不履行協(xié)議約定義務(wù)時(shí)，房屋征收部門多以民事訴訟提起訴訟。  

三、征收補(bǔ)償協(xié)議法律屬性的分析

法律救濟(jì)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)，應(yīng)根據(jù)被救濟(jì)行為的不同特性設(shè)置與其相適應(yīng)的程序和制度。因此，征收補(bǔ)償協(xié)議的定性如何，直接關(guān)系著征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛解決機(jī)制的選擇

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定，房屋征收補(bǔ)償，是指征收人為了公共利益的需要，在符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開的原則，對國有土地上被征收人的房屋依法實(shí)施征收并進(jìn)行公平補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。這里的征收人是指市、縣級(jí)人民政府，具體實(shí)施部門是市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門；被征收人是指房屋的所有權(quán)人。  

可以看出，國有土地上房屋征收補(bǔ)償活動(dòng)的完成需要具備下列四個(gè)條件：（1）房屋征收補(bǔ)償?shù)闹黧w是政府,其本質(zhì)上是基于公共利益的需要。（2）實(shí)施征收的房屋必須位于國有土地上，且必須符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。（3）房屋征收補(bǔ)償須遵守正當(dāng)?shù)某绦颉＃?span lang="EN-US">4）房屋征收應(yīng)對被征收人進(jìn)行公平的補(bǔ)償。

實(shí)踐中，對征收補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)定，主要存在兩種爭議，一是民事合同，一是行政合同。合同法將民事合同界定為平等主體的自然人、法人和其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。   而行政合同至今仍沒有國家層面的立法。通說認(rèn)為行政合同又稱行政契約，是指行政主體為實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目的，而與公民、法人或其他組織經(jīng)過協(xié)商達(dá)成的設(shè)立、變更和廢止行政法律關(guān)系的協(xié)議。   結(jié)合《征收補(bǔ)償條例》的規(guī)定及民事合同與行政合同的判定標(biāo)準(zhǔn)，我們從房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的主體、地位、依據(jù)、目的、內(nèi)容、特權(quán)等角度來分析房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)。

1、協(xié)議的主體。民事合同的主體是具有民事權(quán)利能力和行為能力的自然人、法人和其他組織，而行政合同的主體中一方恒定是行政主體。這是判定行政合同與民事合同的形式標(biāo)準(zhǔn)，但僅有此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)不足以判定具體合同的性質(zhì)，因?yàn)樾姓黧w也可以以民事主體的身份訂立民事合同。   按照《征收補(bǔ)償條例》的規(guī)定，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的主體是房屋征收部門與被征收人，而舊條例中拆遷補(bǔ)償協(xié)議的主體是拆遷人與被拆遷人。通過比較可以發(fā)現(xiàn)行政主體作為房屋征收部門應(yīng)該沒有異議。但僅具有這一特征還不足以判斷征收補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)，因?yàn)樾姓黧w不僅可以作為行政合同一方的身份出現(xiàn)，也可以民事主體的身份簽訂民事合同。

2、協(xié)議主體的地位。民事合同主體間的地位平等，平等地享有法律規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)。行政合同主體間的地位，在一方是行政主體、另一方是行政相對人時(shí)，表現(xiàn)為不平等狀態(tài)。此時(shí)，行政主體作為合同的另一方，并沒有因合同行為而變成民事主體，其仍保持著行政主體的身份，從而保留了其作為行政主體的行政管理權(quán)，從而使其與行政合同的另一方當(dāng)事人--行政相對人在法律地位上不平等。   征收補(bǔ)償協(xié)議的主體是征收部門和被征收人。雖然我們稱所有主體之間在合同簽訂過程中，應(yīng)地位平等、公平公正，平等地享有法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)。但在征收補(bǔ)償協(xié)議中，征收部門實(shí)際上還是居于一種管理者的角色。這種角色在兩個(gè)方面表現(xiàn)得最明顯：首先，征收補(bǔ)償協(xié)議的先前行為--行政征收是一種行政行為，征收補(bǔ)償協(xié)議只是征收行為的后續(xù)行為。在這個(gè)過程中，作為征收方的行政主體角色不可能在行政主體和民事主體之間來回切換。其次，在達(dá)不成征收補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，行政機(jī)關(guān)也可以直接作出征收補(bǔ)償決定。也就是說征收補(bǔ)償協(xié)議的簽訂與否對行政機(jī)關(guān)來說不是必須的。

3、協(xié)議的依據(jù)。民事合同主體應(yīng)遵循意思自治原則，也就是說在不違背法律的禁止性規(guī)定的前提下，民事主體在簽訂民事合同時(shí)，可以自由決定合同的內(nèi)容，不需要有特別的法律依據(jù)，其遵循的是"法不禁止即自由"的原則。但在行政合同的簽訂中，行政主體的行為方式遵循著"法無授權(quán)即禁止"的原則。因此，作為合同一方的行政主體都有自己的權(quán)限，行政合同的依據(jù)不能僅僅是雙方的合意。   《征收補(bǔ)償條例》第25條開宗明義地說協(xié)議的簽訂依照本條例的規(guī)定，可見《征收補(bǔ)償條例》的性質(zhì)屬于行政法規(guī)確定無疑。也就是說房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的簽訂雖然由征收部門與被征收人自由協(xié)商，但前提是必須按照《征收補(bǔ)償條例》的規(guī)定簽訂。

4、協(xié)議的目的。民事合同的主體基于自身私益的最大化簽訂合同，合同的目的呈現(xiàn)單一的私益性。由于行政主體的參與，使得行政合同簽訂的目的區(qū)別于單純的私益性而具有了公益性。而在行政合同的行政性與合同性之間，行政性應(yīng)是其基本的屬性，合意性是對傳統(tǒng)行政性的修正，使行政性行為的行使方式更加柔性化。   《征收補(bǔ)償條例》第1條規(guī)定："為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例。"結(jié)合條例的具體內(nèi)容就是指條例制定的目的在于規(guī)范條例中規(guī)定的征收決定、征收補(bǔ)償協(xié)議和征收補(bǔ)償決定，盡管有保障被征收人合法權(quán)益的目的，但是其首要的目的在于維護(hù)公共利益。也就是說，在征收補(bǔ)償過程中，為最大限度地緩和房屋征收中可能引發(fā)的矛盾，就必須通過簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，以便更好地實(shí)現(xiàn)公共利益。

5、協(xié)議的內(nèi)容。征收補(bǔ)償協(xié)議的內(nèi)容可以包括補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項(xiàng)。而作為民事合同的房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移的房屋買賣合同，其內(nèi)容主要包括：雙方當(dāng)事人、房屋的地點(diǎn)和面積、價(jià)格及其付款期限、交房期限、權(quán)利擔(dān)保和違約責(zé)任等。從兩者的對比中不難看出，征收補(bǔ)償協(xié)議內(nèi)容已超出了民事合同的范疇，體現(xiàn)了行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。

6、協(xié)議中主體特權(quán)的體現(xiàn)。在民事合同中，雙方在簽訂、履行、變更和解除的過程中均平等地享有法律上的權(quán)利與義務(wù)，無法律上的特權(quán)，除非合同約定，賦予一方法律不禁止的特權(quán)。但是在行政合同中，行政主體普遍具有一定的特權(quán)。具體表現(xiàn)為：要求對方當(dāng)事人本人履行義務(wù)權(quán)、對合同履行的指揮權(quán)、單方面變更合同標(biāo)的權(quán)、單方解除合同權(quán)、制裁權(quán)。    第一，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的啟動(dòng)取決于行政主體征收部門，協(xié)議的簽訂需要在房屋征收決定之后。第二，房屋征收的目的是為了公共利益的實(shí)現(xiàn)，征收行為經(jīng)常與行政規(guī)劃有著密切的關(guān)系，當(dāng)征收行為因規(guī)劃而起時(shí)，極有可能因規(guī)劃行為的修正而放棄征收。屆時(shí)，征收補(bǔ)償行為作為征收行為的后續(xù)行為自然也法就沒必要。第三，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的簽訂，并不是完成征收補(bǔ)償行為的唯一程序，行政主體可以通過征收補(bǔ)償決定完成征收補(bǔ)償行為。

綜上，筆者認(rèn)為，房屋征收行為是行政法律行為，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議與合同法規(guī)定的民事合同范圍具有不同的特點(diǎn)，其性質(zhì)應(yīng)定性為行政合同，是行政補(bǔ)償協(xié)議，歸屬于行政合同范疇。

四、現(xiàn)行民事訴訟救濟(jì)的不足

我國現(xiàn)行房屋征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛的救濟(jì)是以民事訴訟救濟(jì)為主的行政合同救濟(jì)模式，這種救濟(jì)模式雖然是在特定的社會(huì)歷史環(huán)境下有其一定的合理性,并產(chǎn)生過積極地作用，但隨著我國行政合同理論的發(fā)展與完善以及我國法制環(huán)境的完善,這種方式的弊端日益顯露出來。

（一）法律適用上的困難

在民事訴訟中,人民法院對一般民事合同和經(jīng)濟(jì)合同的審查,主要是從主體是否有權(quán)、是否違反法律法規(guī)、意思表示是否真實(shí),以及是否侵犯第三者的利益等方面進(jìn)行審查，。也就是說主要考慮是否符合民事法律行為的條件。因此，民法確定當(dāng)事人行為的合法性也較容易, 法院判決適用的法律比較簡單。但是對行政合同的訂立,執(zhí)行、變更、解除是否合法的判斷,就較為復(fù)雜。    人民法院審理行政合同案件,不但要適用民法而且要適用行政法,既要判斷行政機(jī)關(guān)及相對方的行為的合法,又要考慮是否符合國家利益及社會(huì)公共利益。"有的行政合同按民法的規(guī)定判斷是合法有效的,但違反了行政法的規(guī)范后者損害了國家的利益或者算害了社會(huì)公共利益,這樣的行政合同是不能判決維持的"。而作為民事案件的審理程序、實(shí)體判決,在適用法律上都有其局限性。

（二）審查的局限

征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛作為民事案件的審理,會(huì)限制人民法院對案件的全面審查。例如從舉證責(zé)任的分配而言，行政訴訟法規(guī)定被告負(fù)舉證責(zé)任，而民事訴訟法規(guī)定誰主張誰舉證。根據(jù)法律、法規(guī)以及規(guī)章規(guī)定行政機(jī)關(guān)有關(guān)的行政合同事項(xiàng)的職權(quán)、程序等規(guī)定, 征收補(bǔ)償協(xié)議相對方一般是不了解的,這要求作為原告的行政相對方舉證一般是困難的,如果原告對此不舉證,則可能影響法院對行政機(jī)關(guān)行為合法性的全面審查,給原告帶來不利的后果。例如對某項(xiàng)事業(yè)或某類產(chǎn)業(yè)、某種商品的國家政策、國家計(jì)劃以發(fā)展趨勢等情況, 作為征收補(bǔ)償協(xié)議一方的行政機(jī)關(guān)具有獨(dú)占或先占的優(yōu)越性,即雙方當(dāng)事人信息不對稱。    又如,行政訴訟法規(guī)定了違反法律程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán),作為撤銷具體行政行為的情形,而民事訴訟法對法院審查民事行為的合法有效問題,則沒有這樣的規(guī)定。"違反法律程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)都會(huì)造成訂立行政合同以及執(zhí)行行政合同的違法或不當(dāng),都應(yīng)當(dāng)予以撤銷。而以民事訴訟法規(guī)定對此類案件的審理及判決,將是無力的"。    另外,行政訴訟法規(guī)定對應(yīng)當(dāng)撤銷或部分撤銷的具體行政行為,可以判決被告重新作出行政行為。"這一規(guī)定在審判行政合同案件中也是十分必要的。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)以行政合同處理的事項(xiàng),有的雖然違法或不當(dāng),應(yīng)被撤銷,但如果法院僅判決撤銷而沒有同時(shí)對判決行政機(jī)關(guān)重新訂立和執(zhí)行行政合同,行政機(jī)關(guān)則有可能放棄該項(xiàng)職責(zé),或者放棄行政合同是手段實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)職責(zé)的合理方式,這對行政管理都是不利的,此類案件如果僅依據(jù)民法和民事訴訟法,都是難以做出恰當(dāng)?shù)呐袥Q的"。    作為具有行政合同性質(zhì)的征收補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)遵循行政法規(guī)的相關(guān)原則，以實(shí)現(xiàn)審查的目的。

（三）實(shí)體處理的限制

征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛作為民事案件審理,會(huì)限制人民法院對案件的實(shí)體處理。行政審判首先從行政法的角度審查行政機(jī)關(guān)的行為,用行政法判斷行政機(jī)關(guān)訂立和執(zhí)行征收補(bǔ)償協(xié)議的行為是否超越權(quán)限以及濫用職權(quán)是否有事實(shí)根據(jù),程序是否合法,是否侵犯相對方的合法權(quán)益,是否損害國家利益,是否損害社會(huì)公共利益等,從事行政審判法官一般具有行政法的專門訓(xùn)練,精于解決行政案件。但是民事審判法官對征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛爭議作為民事案件審理,則更容易偏重把合同雙方當(dāng)事人作為平等的民事主體對待,側(cè)重于用民事法律規(guī)范以及民法理論分析判斷,這往往會(huì)忽視行政合同是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的這一大前提,必將造成適用法律的不全面。

（四）造成執(zhí)行的困難

"行政合同一般涉及到財(cái)產(chǎn)利益,特別是科研合同,國家訂貨合同,企業(yè)承包合同,出售中小企業(yè)合同,公共工程建筑合同等,一般標(biāo)的都很大"。    征收補(bǔ)償協(xié)議爭議,如果經(jīng)法院判決,多數(shù)須由法院來執(zhí)行,如果作為征收部門的行政機(jī)關(guān)勝訴,法院強(qiáng)制作為行政相對方的公民,法人及其他組織的財(cái)產(chǎn),在法律上一般都沒有困難。但是,如果征收部門敗訴,法院對行政機(jī)關(guān)財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行措施就要受到限制"法院不能對國家采取強(qiáng)制措施,包括不能對國家財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制措施,這是一般國家的通例"。    這是由于國家的主權(quán)是統(tǒng)一的,法院也是國家權(quán)力機(jī)關(guān)之一。我國的國家財(cái)產(chǎn),除依法授予給企業(yè)事業(yè)單位經(jīng)營管理及有條件處分的,除劃撥給行政機(jī)關(guān)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)外,國家各級(jí)財(cái)政部門,國有財(cái)產(chǎn)管理部門管理的國有財(cái)產(chǎn), 到目前為止還沒有明確規(guī)定法院可以采取扣押,劃撥,拍賣等的。如果征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛案件法院依據(jù)民事訴訟作為民事案件審理,判決征收部門拒不履行判決中的給付義務(wù),法院又不能強(qiáng)制執(zhí)行國家財(cái)產(chǎn),在民事訴訟法上有沒有其他的特別方法,那么該判決就無能為力，則成一紙空文

五、征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛救濟(jì)途徑的架構(gòu)

制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)仔細(xì)考慮精心設(shè)計(jì)以避免立法失誤。不但要建立在扎實(shí)深入的理論研究基礎(chǔ)之上，更要建立在深刻的司法實(shí)踐積累之上，具有本土特色的理論積淀。

（一）主體資格的認(rèn)定

由于受行政行為公定力原則的影響,在傳統(tǒng)的行政訴訟中,行政機(jī)關(guān)不存在借助法院推行行政意志的需求, 因此確立的是原告、被告恒定的訴訟規(guī)則。也就是說行使公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)永遠(yuǎn)只能充當(dāng)被告, 而相對人也只能成為原告。但是仔細(xì)審視征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛可以發(fā)現(xiàn), 作為征收部門的行政機(jī)關(guān)行使合同中的特權(quán)或主導(dǎo)性權(quán)利時(shí), 其意志才可能像具體行政行為那樣可以不需要借助法院而直接得到貫徹。除此之外, 行政機(jī)關(guān)不具有特別的權(quán)威和行政法制度保障, 也有要求法院干預(yù)的需求,也可能成為原告。可見傳統(tǒng)的行政訴訟制度與行政合同的這種訴求不相契合, 這種正當(dāng)訴求在傳統(tǒng)行政訴訟結(jié)構(gòu)中得不到有效回應(yīng)。    因此有必要打破傳統(tǒng)的行政訴訟原告、被告恒定的規(guī)則, 在允許征收補(bǔ)償協(xié)議的向?qū)Ψ揭栽娴馁Y格起訴外，還應(yīng)允許作為征收部門的行政機(jī)關(guān)以原告身份就協(xié)議糾紛問題提起行政訴訟。

（二）舉證責(zé)任的分擔(dān)

舉證責(zé)任是指訴訟當(dāng)事人負(fù)有對自己提出的主張，提交證據(jù)以證明其主張真實(shí)的法律責(zé)任。在行政訴訟中，適用的是舉證責(zé)任倒置的原則，即由被告行政主體承擔(dān)證明其行政行為合法的責(zé)任，相對方僅在特殊的情況下承擔(dān)舉證責(zé)任。征收補(bǔ)償協(xié)議具有合同性，合同雙方享有平等的權(quán)利和義務(wù)，完全實(shí)行舉證責(zé)任倒置，有失公平。因此，有必要在區(qū)分具體情況的基礎(chǔ)上，合理地分擔(dān)雙方當(dāng)事人的舉證責(zé)任。

具體而言, 征收部門必須對涉及行政權(quán)行使的行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任, 包括征收部門訂立征收補(bǔ)償協(xié)議的行為、 履行征收補(bǔ)償協(xié)議的行為、行使行政優(yōu)益權(quán)的行為，以及其他涉及行政權(quán)的行使的行為。而對于其他事項(xiàng), 例如有關(guān)違約的事項(xiàng), 應(yīng)當(dāng)適用民訴法上"誰主張,誰舉證"的規(guī)則, 由主張者承擔(dān)舉證責(zé)任。

（三）裁判依據(jù)的確立

現(xiàn)行訴訟法中的司法審查制度，對被訴具體行政行為的確立了"合法性原則"這一基本的行政審判原則，被訴具體行政行為的合法性（除行政處罰外）是人民法院做出行政判決的標(biāo)準(zhǔn)。    對于傳統(tǒng)的單方具體行政行為而言，這無可厚非。但征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛是不同于傳統(tǒng)單方行政行為的新的行政行為方式，它的出現(xiàn)是政府管理職能和管理手段多樣化的內(nèi)在需求，因此，傳統(tǒng)的司法審查原則已無法適應(yīng)征收補(bǔ)償協(xié)議的訴訟救濟(jì)情形。

征收補(bǔ)償協(xié)議是基于雙方當(dāng)事人自愿合意的結(jié)果，在征收補(bǔ)償協(xié)議中，征收部門享有某些特定的行政特權(quán)，這些特權(quán)的享有，往往導(dǎo)致征收部門在相對人違約時(shí)，采取某些強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和制裁權(quán)，這些特權(quán)的行使不是依行政法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，而是基于征收補(bǔ)償協(xié)議中的約定，故僅僅依靠合法性審查原則難免導(dǎo)致征收部門依照合同約定的行為被判違法。    同時(shí)，如果行政訴訟結(jié)構(gòu)成為雙向性訴訟結(jié)構(gòu)，作為征收部門的行政機(jī)關(guān)成為原告，征收補(bǔ)償協(xié)議中被告的行為也不能再適用合法性標(biāo)準(zhǔn)。總之，征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛的司法審查應(yīng)采用合法性、合約性雙重審查但以合法性審查為主的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）判決形式的健全

除了行政訴訟法規(guī)定的確認(rèn)判決、履行判決、撤銷判決、變更判決和維持判決外，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全有關(guān)行政合同糾紛案件的判決形式，以便適應(yīng)征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛的訴訟需求。如，可以根據(jù)征收補(bǔ)償協(xié)議的合同性，對于征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛適用民事程序中的給付判決、賠償損失等。