土地問題是中國農(nóng)村最核心的問題，它不僅關系著我們國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展，更是影響現(xiàn)階段社會穩(wěn)定的一個重要因素近期我院在審理農(nóng)村土地糾紛案件中，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體土地流轉行為不規(guī)范，侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的現(xiàn)象時有發(fā)生。當前，土地流轉通常是以土地轉包或轉租以收取承包費或租金的形式進行承包經(jīng)營。由于這種土地流轉處于初級階段，尚不完善，在流轉過程中暴露出了一些問題，應引起重視。

一、農(nóng)村承包土地流轉行為不規(guī)范引發(fā)的問題

當前農(nóng)村一般是通過將土地轉包或轉租以收取承包費和租金的形式進行承包經(jīng)營，這種土地流轉形式衍生出許多問題，應引起重視。

1、租金收取難度大。

農(nóng)業(yè)面臨著自然災害和市場的兩大風險。農(nóng)業(yè)屬于弱勢產(chǎn)業(yè)，對自然條件的依賴程度高，而各級政府部門對農(nóng)業(yè)的投入有限，導致農(nóng)田基礎設施不到位，抵抗自然災害的能力弱；市場機制下，農(nóng)產(chǎn)品價格呈無規(guī)則波動，而農(nóng)民信息不靈通，難以進行有效的微觀決策以適應變化莫測的市場。兩種風險的相互交織作用，加上農(nóng)業(yè)缺乏完善的風險防范機制，導致農(nóng)民很難獲得社會平均利潤，有時甚至連成本也難以收回，因此，農(nóng)業(yè)面臨巨大的風險。而承包戶幾乎都是以糧食收成作為主要收入來源，一旦糧食欠收，土地流轉的租金就很難及時繳納，由此很容易引發(fā)糾紛。

2、土地流轉過程中自發(fā)性和強制性并存。

農(nóng)村土地流轉市場體系不健全，缺乏相關服務機制，土地流轉信息閉塞，信息供求和反饋機制尚未建立，轉出與轉入之間缺乏聯(lián)系。一方面，有的村組織工作不到位，宣傳指導乏力，對農(nóng)民土地流轉采取聽之任之的態(tài)度，由于信息輻射面狹小，散戶將土地轉租給他人的信息匱乏，大多是土地自發(fā)性流轉，無法使土地大規(guī)模、高效率地聚集，影響了土地流轉的規(guī)模、速度和效益，而農(nóng)民土地流轉獲得的收益不高，削弱了繼續(xù)進行土地流轉的積極性。

另一方面，有的村組織熱衷于將土地流轉收益作為增加村集體收入的手段和突出地方政績的形象工程，不尊重農(nóng)民意愿，越俎代庖，運用行政手段隨意收回農(nóng)民的承包地，強行進行重新發(fā)包或出租。對于土地租金的流向，村組織并未向村民公開，農(nóng)民也無法切實感受到土地流轉帶來的益處。有的村組織甚至將外出務工農(nóng)民棄耕的承包地、五保戶的承包地、或集體未分配的土地反租倒包或對外發(fā)包給其他人，有的甚至與承租者串通蒙騙群眾，違反了土地流轉的自愿原則。還有的村組織為了化解歷史原因造成的大量村級債務，以土地流轉為噱頭，一談發(fā)展就在土地上做文章，依靠土地作交易，暗箱操作的事情時有發(fā)生。這些情況既使農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權成為虛設，損害了農(nóng)民利益，打擊了農(nóng)民土地流轉的積極性，又造成了干群關系緊張，人為制造了不安定因素。

3、土地流轉協(xié)議不規(guī)范。

根據(jù)國家相關法律的規(guī)定，土地流轉超過一年的，必須簽訂書面合同。實踐中，散戶一般是私下流轉土地，有的僅僅是口頭約定，并未訂立書面協(xié)議，出現(xiàn)糾紛時，有關部門在解決糾紛時缺乏證據(jù)，最終損害的還是當事人雙方的利益。即便是訂立的書面協(xié)議，也大多是雙方自行草擬，合同條款不具體、不完整，對租金的繳納方式及期限等語焉不詳，對雙方權利義務約定不明，為日后糾紛的產(chǎn)生埋下了隱患，影響了土地經(jīng)營權的穩(wěn)定有序流轉。

4、土地流轉缺乏科學規(guī)劃。

土地流轉期限短，一般是三到五年。村組織及各級政府只圖眼前的政績，對當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展缺乏長遠的統(tǒng)一規(guī)劃，土地經(jīng)營者也只圖眼前利益，往往進行掠奪式經(jīng)營，既不利于地力的提升，又阻礙了當?shù)剞r(nóng)業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展。

流轉的土地用途單一。由于當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展水平不高，流轉的土地一般仍是傳統(tǒng)種植業(yè)唱主角，又缺乏科學完善的農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念和制度創(chuàng)新，農(nóng)民因土地流轉帶來的收益不能較大幅度增長，原有的收益增長預期不能得到滿足，土地流轉難以持續(xù)發(fā)展。

5、土地流轉收益分配不合理。

土地使用權轉讓一般都是有償?shù)模@個價格要能夠準確反映土地使用的市場價值。然而，實踐中在確定土地流轉價格時，不是由雙方協(xié)商約定，而是由村組織或政府人為決定，農(nóng)民始終處于劣勢和被動地位，只能單向接受，喪失了參與定價的權利。土地流轉價格的確定既缺乏國家的統(tǒng)一標準和規(guī)定，又缺乏市場機制，現(xiàn)在的土地流轉大都由縣鄉(xiāng)村三級組織來承擔，由于政府不是利益主體和市場主體，在市場交易過程中，不可能與農(nóng)民承擔相同的權利和義務。一些村組織不重視集體利益，漠視農(nóng)民利益，或對預期土地增值認識不足，低價發(fā)包，損害村集體和農(nóng)民利益，他們普遍”沒有計算農(nóng)田基礎設施破壞恢復的成本、地力破壞恢復的成本、農(nóng)民失地后創(chuàng)業(yè)的機會成本”[1]，也未考慮到土地增值問題，沒有對土地價值進行科學評估，缺乏長遠眼光，有的甚至簡單地將租金與農(nóng)民現(xiàn)存的種糧效益相比較，認為高于現(xiàn)在的糧價就劃算，對農(nóng)民收入增長的預期空間及企業(yè)可能出現(xiàn)的支付危機估計不足。對于土地租金，村組織和承包者拿大頭，農(nóng)民拿小頭，這都嚴重影響了農(nóng)民土地流轉的積極性。

二、農(nóng)村承包土地流轉行為不規(guī)范的原因

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門為了追求政績，不惜違反國家農(nóng)村相關政策及土地法律相關規(guī)定，違法占用農(nóng)田，建設工業(yè)集中區(qū)。更有是利益驅動，名義上是建設農(nóng)民集中區(qū)，實際上是進行土地開發(fā)，貼補財政不足。

2、村委會管理混亂，部分村組干部文化素質不高，存在權大于法的官本位思想，一切個人說了算，違反民主原則，導致發(fā)包程序不合法。

3、政府及其相關部門指導、監(jiān)督、管理力度不夠，糾紛發(fā)生后，各部門、單位不能有機的進行協(xié)調統(tǒng)一，把矛盾消滅在萌芽或初始階段，進而導致矛盾升級惡化。

三、規(guī)范農(nóng)村承包土地流轉行為建議

以戶為單位的小規(guī)模、粗放型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式效益低，難以適應產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營的需要。”土地流轉是農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平的內在要求，也是農(nóng)村生產(chǎn)關系的深刻變革。當農(nóng)業(yè)結構戰(zhàn)略性調整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營發(fā)展到了一定階段，分散經(jīng)營就會阻礙農(nóng)業(yè)結構調整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的進一步展開，只有通過土地流轉，才能解決土地、資金、勞動力、農(nóng)業(yè)科技的推廣應用等一系列問題。”2 ”通過土地流轉，重新配置我國十分有限的農(nóng)業(yè)土地資源，可以很好地克服原有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)個體經(jīng)營的種種不足，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中和規(guī)模化經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化、市場化，提高其科技含量和市場競爭力；同時還將十分有利于農(nóng)村剩余勞動力的轉移和重新配置，為逐步建立農(nóng)村社會保障制度和進行戶籍制度改革創(chuàng)造有利條件。”3 ”大力推進土地流轉，使土地集中，向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營者轉移，可使農(nóng)業(yè)經(jīng)營者不再拘泥于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)結構，而是根據(jù)市場的需求來調整農(nóng)業(yè)結構。這有利于資本、技術等生產(chǎn)要素進入農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟效益，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理配置，真正實現(xiàn)農(nóng)民收入的增加。”4推動農(nóng)村土地使用權有償流轉，可以實現(xiàn)土地的保值增值，使土地承包權和使用權的價值得以充分體現(xiàn)，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟帶來新的增長點，促使農(nóng)民不斷向第二、三產(chǎn)業(yè)轉移。

1、推進土地流轉形式進一步多樣化。

“進行土地流轉，一定要根據(jù)農(nóng)村現(xiàn)有生產(chǎn)力的發(fā)展水平，適應當?shù)剞r(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展狀況，因地制宜，形式多樣，逐步推進。要尊重農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神，凡是有利于農(nóng)業(yè)結構調整，有利于效益農(nóng)業(yè)的發(fā)展，有利于提高土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率，有利于增加農(nóng)民收入的，任何形式都應該允許和鼓勵，并在實踐中不斷加以完善，不搞一刀切，更不能搞強迫命令。實際工作中，一要根據(jù)當?shù)氐亩⑷a(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展狀況來掌握推進的力度。二要根據(jù)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況來提出流轉要求。三要根據(jù)農(nóng)村土地結構狀況來確定流轉方式。四要優(yōu)化土地資源的配置，實現(xiàn)生產(chǎn)要素即土地使用權價值形態(tài)的直接流動。” 5 ”遠離城市的農(nóng)村社區(qū)，以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點，以農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收為核心，以土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營為目標，按照’布局區(qū)域化、生產(chǎn)規(guī)模化、經(jīng)營一體化、銷售品牌化’的要求，促進農(nóng)村土地向經(jīng)營大戶、高效農(nóng)牧業(yè)示范戶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)流轉，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和土地等生產(chǎn)要素發(fā)揮最大效益；靠近城區(qū)、工業(yè)區(qū)、交通樞紐等的農(nóng)村社區(qū)，探索具有特色的農(nóng)地流轉模式如土地換社保模式（可將土地交給村組統(tǒng)一開發(fā)，通過收益保底、優(yōu)先就業(yè)、提供養(yǎng)老等社會保障方式保證流轉農(nóng)民利益）、宅基地換住房模式（通過土地開發(fā)整理，推動農(nóng)村院落拆并，引導農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住區(qū)、農(nóng)村新社區(qū)和居民點適度、自愿集中等）。6

2、建立健全土地流轉的市場體系。

中共十七大首次提出要建立農(nóng)民承包經(jīng)營權的流轉市場，為農(nóng)村土地的規(guī)范有序流轉指明了方向。要建立一個政府宏觀調控與微觀市場運作相結合的土地流轉市場，努力形成政府引導示范、市場主導運作的機制，充分發(fā)揮市場在土地流轉中的作用。要暢通土地流轉信息渠道，建立土地流轉中介服務機構，為有條件、有意愿流轉的農(nóng)戶搭建一個公平、公正、公開的流轉平臺。建立覆蓋縣、鄉(xiāng)、村的，組織健全、運作高效、服務周全的流轉網(wǎng)絡與服務體系，使供求雙方建立有效的聯(lián)系，逐步建立按照土地等價交換原則確立的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，培育一支高素質的土地流轉經(jīng)紀人隊伍和高效的土地流轉中介機構，政府部門要積極營造良好、寬松的外部環(huán)境，定期免費為農(nóng)民開展有關土地流轉的信息、法律、政策的培訓和咨詢等，加強土地法、合同法、土地流轉政策的宣傳，增強農(nóng)民的法制意識，引導農(nóng)民履約守法，保證土地流信息的公開、透明。中介機構要做好土地信息的收集、整理和廣告、政策咨詢，并進行及時有效的風險評估，進行土地流轉的規(guī)范化管理。

3、有關部門要切實履行好監(jiān)督管理職責。

嚴格實行承包戶準入制度，嚴把審查關。對所有土地流轉事項進行詳細的備案、登記。提供指導性合同范本，對農(nóng)民簽訂的土地流轉合同進行規(guī)范，減少流轉的隨意性和主觀性。

謹慎對待承包戶的經(jīng)營能力、信譽、資金實力等。在承包費、租金的繳納方式上，可根據(jù)種植的糧食品種，在收獲季節(jié)繳納，承包人要對租金提供相應的擔保。

對土地流轉進行監(jiān)督，重點審查是否違反”依法自愿有償”原則。堅決杜絕交易過程中的權力尋租和因利益驅動而發(fā)生的短視行為，保障土地合法有序流轉。根據(jù)實際情況，對周期長、利潤預期大的項目，靈活采取通過財政補貼、稅費減免等方式給予一定支持和鼓勵。堅持把土地流轉與提高農(nóng)業(yè)收益相結合，土地流轉與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化將結合，一手抓農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，一手抓以工促農(nóng)全面發(fā)展。

加大對農(nóng)村基礎設施的投入，重點是用水、電力、道路、通信、垃圾處理等，不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為土地流轉提供堅強保障。

4、切實保證農(nóng)民在土地流轉中的主體地位。把土地流轉的決策權交給農(nóng)民。農(nóng)民有權自主選擇流轉的對象，村組織、各級政府不得強行指定流轉對象、數(shù)量、租金。簡化經(jīng)營權流轉的環(huán)節(jié)，減少交易成本，促進土地資源的合理配置。保障農(nóng)民收益，土地流轉價值要根據(jù)土地收益的情況，按質論價，按需論價，農(nóng)民還享有因地價上升而產(chǎn)生的級差地租的權利。

土地流轉的收益要歸農(nóng)民所有。對于村組織代表村民收取的租金，要將租金流向公示，確保資金流向公開、透明，并且收益要用于全體村民的福利。

5、建立健全農(nóng)村社會保障體系，構建社會保障安全網(wǎng)絡，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障，化解因土地流轉暫時失去承包土地的農(nóng)民的生存風險，解決農(nóng)民的后顧之憂。對他們進行貨幣補償或進行就業(yè)培訓、合理安置，提高農(nóng)民綜合素質，使他們順利轉移就業(yè)，逐步弱化農(nóng)村土地的社會保障功能，突出其生產(chǎn)發(fā)展和增收致富功能。

6、建立完善的農(nóng)業(yè)保險體系。

發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的糧食安全保護傘作用。我國現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很大程度上仍是靠天吃飯，風險大，災難損失具有私人成本和社會成本兩種屬性，要在政府、社會和個體農(nóng)民之間進行合理分配。現(xiàn)階段因風險和成本原因，農(nóng)業(yè)保險費率水平較高，單靠農(nóng)民難以獨立負擔，各級政府要與農(nóng)戶分擔，政府加大對農(nóng)業(yè)保險的補貼力度，積極發(fā)展多形式、多渠道的農(nóng)業(yè)保險，健全農(nóng)業(yè)保險制度。建立起確保農(nóng)工業(yè)持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村長期穩(wěn)定的保障機制，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在防范農(nóng)業(yè)災害風險、轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、創(chuàng)新社會管理方面的作用。

[1] 王鋒、杜偉：《蘇北農(nóng)村土地流轉實踐分析與政策建議》，載《徐州師范大學學報（哲學社會科學版）》2010年11月第36卷第6期

2朱方洲：《積極穩(wěn)妥的推進土地流轉》，載《今日浙江》2002年第2期第36頁。

3徐國慶：《村組織在農(nóng)村土地流轉中的角色分析》，載《中共四川省黨校學報》2001年第3期第91頁。

4樊明、寧歡：《中國農(nóng)村土地流轉的幾個問題》，載《西北工業(yè)大學學報（社會科學版）》2010年第30卷第2期。

5朱方洲：《積極穩(wěn)妥的推進土地流轉》，載《今日浙江》2002年第2期第37頁。 

6王鋒、杜偉：《蘇北農(nóng)村土地流轉時間分析與政策建議》，載《徐州師范大學學報（哲學社會科學版）》，2010年11月第36卷第6期。