近些年來，隨著經(jīng)濟水平的提高，工業(yè)化的不斷發(fā)展，相伴而來的生態(tài)環(huán)境問題也越來越嚴重，各種各樣的破壞、污染環(huán)境的事件不斷上演，使得人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，不僅威脅著自然資源，同時也威脅著人類的健康發(fā)展。然而，一系列重大環(huán)境事件卻很少看到司法的介入。究其原因，主要是中國環(huán)境保護的司法保障體系尚未完全建立，環(huán)境司法制度本身也存在一些阻礙因素，形成內(nèi)在的制約。筆者旨從我國環(huán)境污染現(xiàn)狀入手，分析應(yīng)當如何完善我國環(huán)境司法制度，借鑒國外的先進經(jīng)驗，更好的保護我國的生態(tài)環(huán)境?！　?span lang="EN-US">

一、我國環(huán)境司法的現(xiàn)狀

法律是保護環(huán)境的重要手段之一，目前，我國對環(huán)境保護方面的相關(guān)法律法規(guī)有《中華人民共和國民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《中華人民共和國行政法》、《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國水法》等，這些法律在治理污染，保護環(huán)境方面發(fā)揮了重要作用，但僅靠現(xiàn)有的這些相關(guān)規(guī)定來保護環(huán)境是不夠的。這些相關(guān)法律在防治污染方面發(fā)揮重要作用的同時，也存在著各自的局限性。

雖然我國環(huán)境司法工作從上世紀80年代起就已經(jīng)展開。1 979年《環(huán)境保護法（試行）》中就有涉及環(huán)境司法的內(nèi)容。環(huán)境司法開展以來的三十多年，對于保護環(huán)境、懲治污染行為、維護人民的生存環(huán)境，發(fā)揮了積極的作用。但是，總體而言，司法機關(guān)立案審理的環(huán)境案件數(shù)量偏少，不能滿足人民群眾對環(huán)境正義的訴求。同時，環(huán)境案件重刑事，輕民事，重處罰，輕救濟，不利于對受害者的保護。而且傳統(tǒng)的訴訟模式難以實現(xiàn)對環(huán)境本身的保護。這些情況都使得環(huán)境司法的作用沒有得到充分發(fā)揮。而由于環(huán)境司法救濟不利，導(dǎo)致了人們產(chǎn)生了厭訴的心理，人們在遇到環(huán)境侵害后，很少選擇訴訟的方法。導(dǎo)致環(huán)境違法行為屢禁不止，環(huán)境破壞越來越來往嚴重。

二、司法制度對我國環(huán)境的影響

（一）基本情況

“違法成本低、守法成本高”是環(huán)境違法行為屢禁不止的制度性原因。隨著環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展矛盾日益突出，環(huán)保監(jiān)管壓力不斷增加，環(huán)境法制建設(shè)存在的矛盾和問題十分突出：一是不斷完善的市場經(jīng)濟體制與缺乏有效法制手段、經(jīng)濟手段管理環(huán)境的矛盾日益顯現(xiàn)；二是建設(shè)法治政府、法治社會的要求與環(huán)境法制建設(shè)粗放發(fā)展的矛盾日益突出；三是群眾環(huán)境維權(quán)意識增強、跨界損害事件增多與民事賠償、調(diào)處能力滯后的矛盾日益凸現(xiàn)；四是環(huán)境違法現(xiàn)象普遍、環(huán)境糾紛群體性事件增多與環(huán)保法律法規(guī)操作性不強、執(zhí)法不力的矛盾日益加??；五是群眾環(huán)境信訪案件走向復(fù)議、復(fù)議案件走向訴訟的快速變化趨勢與有關(guān)部門對行政復(fù)議工作的認識不高、司法訴訟渠道不暢通的矛盾日益明顯；六是國家對環(huán)境法制的更高要求與相關(guān)的基礎(chǔ)性研究、機構(gòu)設(shè)置以及執(zhí)法能力不強、執(zhí)法不到位等問題不相適應(yīng)的矛盾日益加大。

（二）環(huán)境法制突出問題的表現(xiàn)

違法成本低的問題長期沒有得到解決是環(huán)境法制最突出的問題。這既有立法不足的問題，也有行政執(zhí)法、司法不到位的問題。

一是行政處罰普遍偏輕。環(huán)境影響評價法規(guī)定，違反環(huán)評規(guī)定擅自開工建設(shè)的，要求限期補辦環(huán)評手續(xù)，逾期不辦的才能給予20萬元以下的罰款。由于處罰太輕，一些企業(yè)為了搶進度，采取邊開工建設(shè)、邊做環(huán)評報告，甚至一些企業(yè)以交罰款代替環(huán)評。大氣污染防治法對超標排污的罰款上限是10萬元，造成重大污染事故的罰款是50萬元；水污染防治法對超標排污的罰款為其應(yīng)繳納排污費數(shù)額二倍以上五倍以下，造成重大污染事故的罰款僅是污染直接損失的30%以下。2011年6月，哈藥集團被披露多種環(huán)境違法問題：惡臭氣體排放大大超過國家標準，硫化氫氣體超標近千倍，氨氣超標20倍；污水排放超過國家標準，氨氮超標2倍多，COD超標近10倍。哈藥集團2010年營業(yè)收入達125.35億元，利潤13.14億元，雖然被依法罰款123萬元，也僅為企業(yè)年收入的萬分之一。2010年7月紫金礦業(yè)造成汀江重大水污染事故，被法院判處罰金3000萬元，其中還包括了行政罰款956.313萬元。盡管這是我國幾十年來開出的最大一筆環(huán)保罰款，但卻不足企業(yè)凈利潤的千分之三。環(huán)保罰單開出后，資本市場看到“紫金污染門”責(zé)任追究收尾，利空出盡，紫金礦業(yè)的股票立即漲停，當日成交額高達14.52億元之多。

二是行政執(zhí)行缺乏強制手段?，F(xiàn)行法律規(guī)定的行政強制手段主要有“停止建設(shè)”、“停止生產(chǎn)使用”、“責(zé)令限期恢復(fù)使用治污設(shè)施”、“責(zé)令停業(yè)關(guān)閉”等，但在基層卻難以有效執(zhí)行。當前，環(huán)境案件的執(zhí)行絕大部分都要申請法院執(zhí)行，法院執(zhí)行除受司法體制、地方保護主義影響外，還存在著執(zhí)行期限較長、力度不大等問題。案件處理后要等待復(fù)議訴訟期滿，還要通過法院的立案、審查、聽證、裁定等程序，時間跨度長，而法院系統(tǒng)也很少為環(huán)境案件運用先予執(zhí)行等強硬手段，致使違法污染行為得不到及時糾正。

三是環(huán)境民事賠償法律制度不健全。追究環(huán)境民事賠償責(zé)任對于制裁環(huán)境違法行為，保護國家和公眾的環(huán)境權(quán)益具有重要作用。然而，由于我國環(huán)境民事賠償相關(guān)法律及配套制度不健全，環(huán)境民事案件立案難、舉證難、審判難、執(zhí)行難的問題日益突顯。重大環(huán)境事件的責(zé)任追究，多以行政處罰和行政調(diào)解結(jié)案，通過司法途徑追究法律責(zé)任的很少。

四是環(huán)保官司難打。我國的環(huán)境資源案件數(shù)量較多，而且呈逐年上升趨勢，但環(huán)境民事案件數(shù)量卻很少，許多重大環(huán)境污染糾紛未能進入訴訟程序。據(jù)調(diào)查，真正通過司法訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛不足1%。一方面群眾遇到環(huán)境糾紛，寧愿選擇信訪或舉報投訴等途徑解決，而不選擇司法途徑；另一方面司法部門也不愿意受理環(huán)境糾紛案件。“十一五”期間，我國環(huán)保系統(tǒng)受理環(huán)境信訪30多萬件，行政復(fù)議2614件，而相比之下，行政訴訟只有980件，刑事訴訟只有30件。2003年至2008年，全國各級法院審結(jié)環(huán)境資源案件中民事案件12278件，僅占同期審結(jié)民事案件總數(shù)的0.04%。在環(huán)境污染損害糾紛的處理中，由于缺乏具體可操作的環(huán)境污染損害鑒定評估技術(shù)規(guī)范和管理機制，致使經(jīng)濟損失和人身傷害難以量化、污染損害因果關(guān)系難以判斷、環(huán)境損害賠償標準難以認定。許多污染案件久拖不決，歷時數(shù)年，當事人的訴訟成本高昂，污染受害人也往往得不到損害賠償。

五是生態(tài)環(huán)境損害難獲賠償。環(huán)境公共利益損失的索賠缺乏明確法律支撐，生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失以及應(yīng)急和修復(fù)等相關(guān)費用尚未納入賠償范圍。2010年英國石油公司（BP）在墨西哥灣發(fā)生漏油污染事件，由于擔(dān)心受到法律的嚴厲制裁，設(shè)立了200億美元的賠償基金用于賠償污染受害者和海洋生態(tài)環(huán)境損失。而我國近年來發(fā)生了一系列重大環(huán)境污染事故，2005-2012年先后發(fā)生的松花江污染事故、大連海岸油污染事故、福建汀江污染事件、廣西龍江鎘污染事件等，至今均未被追究環(huán)境公共利益的損失賠償。

三、完善環(huán)境司法制度的對策建議

面對環(huán)境保護司法實踐難的問題，筆者認為，應(yīng)當在健全我國環(huán)境法律制度，規(guī)范政府環(huán)境行為的前提下，從上到下建立一套完整的環(huán)境司法保護體制，走環(huán)境司法專業(yè)化的道路，加強環(huán)境公益訴訟制度的建設(shè)，才能日益在環(huán)境保護工作中取得良好成績，也同時可以推動環(huán)境保護法體系的完善和發(fā)展。

（一）強化政府責(zé)任，健全約束和規(guī)范政府環(huán)境行為的法律制度

環(huán)境問題是隨著經(jīng)濟發(fā)展而產(chǎn)生，又隨著經(jīng)濟發(fā)展而逐步解決，但環(huán)境問題不會自行解決。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，通過環(huán)境立法來明確政府的環(huán)保責(zé)任，規(guī)范政府行為，是協(xié)調(diào)經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護關(guān)系、根治環(huán)境問題的關(guān)鍵措施。很多發(fā)達國家都是在經(jīng)濟快速發(fā)展與環(huán)境保護矛盾最尖銳、最突出的時期，制定了專門約束政府行為的環(huán)保法律法規(guī)，以協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系。比如美國和歐盟的《國家環(huán)境政策法》、日本的《環(huán)境基本法》、加拿大的《環(huán)境保護法》、韓國的《環(huán)境政策法》、英國的《環(huán)境法》等，都為協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，發(fā)揮了非常重要的作用。

為此，建議以修改環(huán)境保護法為契機，緊緊圍繞落實“政府對環(huán)境質(zhì)量負總責(zé)”的要求，重點解決一些地方政府環(huán)境保護不作為、亂作為、干擾環(huán)境執(zhí)法等的突出問題，創(chuàng)建或強化一批制度與機制，主要包括五大類和若干個具體的制度與機制：一是科學(xué)決策類，如戰(zhàn)略與規(guī)劃環(huán)境影響評價、環(huán)保規(guī)劃、主體功能及環(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境標準、區(qū)域限批與行業(yè)限批等。二是實施執(zhí)行類，如環(huán)保目標責(zé)任制、強制淘汰重污染企業(yè)補償機制、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制度、跨界環(huán)境問題協(xié)調(diào)解決機制、區(qū)域生態(tài)補償制度、環(huán)境應(yīng)急管理及信息通報制度等。三是保障措施類，如環(huán)境經(jīng)濟政策、跨行政區(qū)的環(huán)境監(jiān)督制度、環(huán)境法律救濟制度、多部門聯(lián)合執(zhí)法機制、環(huán)保能力建設(shè)、環(huán)境教育等。四是監(jiān)督機制類，如人大監(jiān)督政府、政協(xié)民主監(jiān)督政府、政府內(nèi)部的層級監(jiān)督與同級監(jiān)督、信息公開和公眾參與、司法監(jiān)督、媒體監(jiān)督等。五是責(zé)任追究類。通過一批法律制度的建立與實施，將政府的環(huán)境保護責(zé)任真正落到實處。

（二）嚴格追究污染者的環(huán)境責(zé)任，切實解決長期困擾環(huán)境保護的違法成本低的問題

“違法成本低，守法成本高”是影響環(huán)保法制建設(shè)健康發(fā)展的重大障礙。“違法成本低”必然降低法律的威嚴和效率，導(dǎo)致違法排污屢禁不絕；“守法成本高”勢必淡薄人們的法律意識，視法律為可有可無。提高違法成本和守法自覺性是完善環(huán)境法制建設(shè)的首要問題。強化環(huán)境損害賠償，健全環(huán)境民事責(zé)任，既是保護公民環(huán)境權(quán)益、維護社會公平和正義的重要措施；又是解決“違法成本低”問題的根本出路。

首先，以制定環(huán)境損害賠償法為重點，完善環(huán)境損害救濟的法律制度。應(yīng)在現(xiàn)行侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定的基礎(chǔ)上，通過制定單行的環(huán)境損害賠償法，明確環(huán)境損害責(zé)任承擔(dān)主體、賠償責(zé)任范圍、責(zé)任承擔(dān)方式、救濟途徑等基本制度。將環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的公益損害與公民的私益損害，列入賠償范圍。建立環(huán)境損害鑒定評估機制，為落實環(huán)境責(zé)任提供強有力的技術(shù)支撐。

其次，建立環(huán)境責(zé)任終身追究制度，讓污染者為其違法行為付出高昂代價。1980年，美國國會針對歷史遺留的大量的污染土地的嚴重問題，專門通過了超級基金法。該法:一是嚴格明確了污染者必須承擔(dān)污染治理全部費用的責(zé)任；二是企業(yè)經(jīng)營者及產(chǎn)權(quán)擁有者的環(huán)境責(zé)任將是一種終身責(zé)任；三是要求在污染企業(yè)發(fā)展中的所有曾經(jīng)獲益者，都必須承擔(dān)共同的連帶責(zé)任。事實上，這是一種無限責(zé)任，即如果污染責(zé)任方無力負擔(dān)其依法應(yīng)償付的污染清理費用和損害賠償費用時，有關(guān)控股或參股的組織和個人，向其貸款、借款及銷售過保險的組織和個人，均有可能成為被追究責(zé)任的對象。美國超級基金法實施后，不僅有一批污染企業(yè)倒閉破產(chǎn)，而且還有一批銀行、保險公司因環(huán)境損害賠償而倒閉破產(chǎn)，從而大大強化了法律制度的權(quán)威，提高了人們的環(huán)境責(zé)任意識。

我國應(yīng)借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，加大對污染企業(yè)的行政處罰、行政強制、民事賠償和刑事處罰力度，建立健全行政裁決、公益訴訟等環(huán)境損害救濟途徑，切實落實企業(yè)環(huán)境責(zé)任。

（三）強化環(huán)境執(zhí)法，充分發(fā)揮司法體系的保障作用

司法作為社會秩序與穩(wěn)定的基石，是解決社會糾紛的重要防線，也是解決環(huán)境問題的重要手段。發(fā)達國家解決環(huán)境問題的成功經(jīng)驗之一，就是建立了嚴格、完善的環(huán)境法律體系以及完整、有效的司法模式，采用以行政調(diào)解和司法裁決相結(jié)合的法律手段，懲處環(huán)境違法行為，解決環(huán)境糾紛。

強化司法救濟途徑，倡導(dǎo)更多使用司法途徑解決環(huán)境糾紛，是環(huán)境法制建設(shè)的重要任務(wù)。司法部門應(yīng)當以更加積極的姿態(tài)推動司法力量介入環(huán)境保護，逐步改變目前在環(huán)境糾紛處理中司法救濟不力和比例偏低的問題。

首先，應(yīng)當建立專門的環(huán)境保護制度，設(shè)立專門的環(huán)境保護法庭，實現(xiàn)環(huán)境司法專業(yè)化。在環(huán)境保護行政職能受阻、行政效率不高的情況下，必須借助司法救濟，加強司法保障；環(huán)境案件本身的專業(yè)性和特殊要求，決定了必須走專業(yè)化的發(fā)展道路，建立專門的環(huán)保法庭，將分散的環(huán)境司法權(quán)收歸獨立的環(huán)保法庭統(tǒng)一行使，打造環(huán)境司法“三合一”審判模式。環(huán)境司法“三合一”審判模式絕不是簡單地將傳統(tǒng)三大訴訟體制中涉及環(huán)境保護的案件進行糅合，而是基于現(xiàn)實環(huán)境發(fā)展的考量，有一定的環(huán)境案件數(shù)量為基礎(chǔ)，它有助于解決環(huán)境訴訟案件司法標準不統(tǒng)一的問題，有助于克服因涉及的受害人較多、環(huán)境專業(yè)知識要求高、受害人無法舉證等原因引起的訴訟困難，有助于提高全社會環(huán)保意識。同時，環(huán)境保護法庭有助于打造一支專業(yè)化綜合型的環(huán)境保護法官群體；

其次，在審理涉環(huán)境案件時，要及時妥善處理環(huán)境損害賠償糾紛，正確適用環(huán)境侵權(quán)案件舉證責(zé)任分配規(guī)則，準確認定環(huán)境污染與損害后果之間的因果關(guān)系，確保環(huán)境侵權(quán)受害人得到及時全面的賠償；加大對環(huán)境刑事責(zé)任的追究力度，確保構(gòu)成犯罪的違法行為得到應(yīng)有的制裁；

再次，充分發(fā)揮行政訴訟的功能，通過行政訴訟等渠道，監(jiān)督政府依法履責(zé)，規(guī)范政府行為，推動法治政府建設(shè)；

最后，建立健全環(huán)境公益訴訟制度，借鑒外國的經(jīng)驗結(jié)合我國國情建立一套適合我國國情的環(huán)境公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟，即任何人基于行為人的不法行為致使公共環(huán)境權(quán)利受到侵害或有侵害之虞時依法提起的訴訟。美國密執(zhí)安州《1970年環(huán)境保護法》是美國首次確認公民對構(gòu)成公益防害的污染行為可以個人身份提起訴訟資格的法律。國外環(huán)境公益訴訟制度的建立，使得很多生態(tài)環(huán)境問題得到司法保護，更有效的保護了環(huán)境。近年來，中國在環(huán)境污染治理問題上也一直在探索環(huán)境公益訴訟制度。但我國目前的環(huán)境公益制度還存在很大的局限性，如，環(huán)境公益訴訟受理不及時，環(huán)境公益訴訟的主體問題，舉證責(zé)任問題等都制約著我國環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展。目前我國對環(huán)境公益訴訟的原告沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定，各地做法不一。筆者認為，我國在明確行政機關(guān)、社會團體可以做為公益訴訟原告的同時，還應(yīng)當擴大公益訴訟原告的范圍，鼓勵公民參與環(huán)保公益訴訟。同是為了避免惡意訴訟，濫用公益訴訟的情況發(fā)生，還可以適當?shù)男薷沫h(huán)境公益訴訟的舉證責(zé)任，對于環(huán)境違法事實也應(yīng)當由原告承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。

總之，環(huán)境保護和治理工作任重而道遠，司法機關(guān)作為環(huán)境保護的最后一道防線，承擔(dān)著解決環(huán)境問題的重要任務(wù)。環(huán)境司法的現(xiàn)狀要求我們不斷的探索一條適合我國國情的環(huán)境司法保障體系。