"現實生活中，很多行政爭議不是因為行政行為是否合法引起，而是由于行政行為是否合理導致。……只有對行政行為是否合理、適當進行審查，才能搞清申請人申請行政復議真正要解決的問題，從而徹底化解行政爭議，案結事了。"（1）我國行政救濟法律中，僅行政復議法中規定了行政行為合理性審查原則，行政訴訟法中尚未規定合理性審查作為其基本原則。面對現實中行政救濟出現的"大信訪，中訴訟，小復議"格局，作為社會正義的最后一道防線，如能在行政訴訟中對行政相對人的上述司法需求進行有效的滿足、救濟，對于維護當事人的合法合理權益，減少上訪、信訪大軍數量及當事人的訴累，緩解官民矛盾，提升行政機關公信力，樹立司法權威，乃至推進建設法治國家進程等等都大有益處。

一、合理性司法審查相關概念及現狀分析

行政合理性原則是行政法中對行政自由裁量行為的原則要求，行政合理性審查原則是行政復議中對行政自由裁量行為的審查原則之一，在行政訴訟中尚不是基本原則。在理論探討之前有必要明確相關概念的具體定義。

（一）相關概念

1.行政合理性原則

行政合理性原則最早起源于普通法系的英國。在我國，學界公認行政合理性原則為行政法的基本原則之一，是20世紀80年代以后的事。（2）行政合理性原則（the Principle of Reasonableness）也稱行政適當性原則，指的是行政法律關系當事人的行為，特別是行政機關的行為，既要合法又要合理，也就是說行政自由裁量行為要做到合情、合理、恰當和適度。（3）

2.合理性司法審查

司法審查來源于英美法的概念，對行政行為的審查在大陸法系稱之為行政訴訟。在我國表現為人民法院通過當事人的請求，對具體行政行為是否合法、合理進行審查，保護當事人的合法權益。

因此，所謂的合理性司法審查，就是在行政訴訟審判中依據當事人的訴訟請求，對行政行為按照行政合理性原則的要求作出是否合理的司法審查判斷。合理性審查原則，是擬完善的行政訴訟法的司法審查原則，是合法性審查原則的有益補充。

3.行政自由裁量

我國行政自由裁量的首次定義由1983年王珉燦先生在《行政法概要》提出，認為"凡是法律沒有詳細規定，行政機關在處理具體事件時，可以依照自己的的判斷采取適當方法的，自由裁量的行政措施"。（4）目前，在我國行政法學界，主流意見認為，"行政自由裁量是法律法規賦予行政機關在行政管理中依據立法目的和公正合理的原則自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自由做出行政決定的權力。"（5）

（二）我國合理性司法審查的現狀分析

1.相關法律規定

作為行政救濟法律，我國《行政訴訟法》實行的是"以合法性審查為原則，以合理性審查為例外"（6） 的制度。對合理性司法審查在以下法律進行了規定：

（1）行政訴訟法第5條規定："人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。"因此，行政訴訟法只是明確了合法性審查原則并未確定合理性審查原則。

（2）《行政訴訟法》第54條規定"行政處罰顯失公正，可以判決變更。"

（3）《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第56條規定："有下列情形之一的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求：……（二）被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的"。

2.現狀分析

（1）法律規定的特點分析。從上述規定看出我國合理性司法審查的現狀表現為，第一，法律賦予了人民法院對具體行政行為的合理性審查權，但是并不是基本原則。第二，合理性審查的范圍過窄，僅僅限定在行政處罰顯失公平。第三，法律規定中缺乏合理性審查的明確標準。此外，行政訴訟只審查具體行政行為，不審查抽象行政行為。

（2）制度缺陷。司法救濟是對公民權利進行救濟的最公正也是最后的途徑，若司法權被限制，則其結果只能是公民權利的虛假、空洞和被任意的踐踏。一方面，不被司法審查的不合理性行政行為，既與限制權力的法治理念不符，又提供了執法隊伍腐敗的溫床。另一方面，當事人的正當權益得不到維護，有權利而無救濟，大量的官民糾紛得不到有效的解決，加劇我國特有的上訪、信訪成風現象，激化官民矛盾，造成社會隱患。同時，法院不能發揮社會正義最后一道防線的作用，影響司法權威的構建。

二、行政訴訟中構建合理性審查原則的必要性

行政合理性原則的確立，源于對行政自由裁量行為的控制。根據憲法規定的司法權與行政權的關系及司法權謙抑原則,司法權最好只對行政案件的合法性進行審查而不審查其合理性。但是,由于法律的滯后性、原則性及行政自由裁量權的擴張性，必然導致不合理的自由裁量行為的大量存在，進而侵害公民、法人或其他組織的合法權益。"只有設立適當的審查機制，妥善解決自由裁量行政行為是否合理的問題，才能保障行政機關不發生濫用權力，隨意侵害公民、法人或者其他組織合法權益的現象。"（7）具體而言，構建和完善合理性司法審查有以下方面必要性：

（一）現有行政訴訟審查制度有缺陷

目前，如上所述，我國行政合理性司法審查制度存在只審查具體行政行為而不審查抽象行政行為、審查范圍過窄，只存在于行政處罰"顯失公正"，且標準過于抽象，在實踐中很難操作等問題，使行政機關的執法在"合法"與"合理"之間游離，在合法的外殼下運用自由裁量權進行"不合理"的行為，導致態意妄行，造成了行政訴訟中行政自由裁量行為合法性審查的落空，又無可操作的合理性審查標準適用，變相剝奪了相對人的訴權，導致執法部門行使自由裁量權常常以合法為名，行不合理之事實，對公民、法人或其他組織的合法權益構成侵害，造成了嚴重的后果。

（二）權力制衡的現實需求

把權力關在籠子里，是現代法治的要求。行政權力有天然的擴張性，在改革開放的大潮中部門、地方乃至行政官員個人的利益驅動下，過于放縱行政機關的自由裁量權勢必造成國家、社會、行政相對人權利損害。事實也證明，改革開放以來，對行政權力的規范和限制不是太大了，而是太小了。所以對行政權力的審查既要堅持合法性審查原則，同時又要堅持合法性原則基礎上的合理性審查原則為補充。適當的合理性審查是制約行政權力、建設有限政府的法治需求。

（三）行政復議的合理性審查客觀不足

我國行政復議法規定，可以對行政行為進行合法性和合理性審查，但是行政機關的內部監督，難免產生即當運動員，又當裁判員的角色沖突，加上個別復議機關執法水平的低下或者部門保護等原因，不可避免地就會出現復議決定的違法或者不當。現實情況看來，其結果往往違背中立及不被信任，且現實中的行政救濟格局卻出現了"大信訪，中訴訟，小復議"的狀態，行政復議的優勢完全不能體現出來。法院運用合理性審查原則來審查行政行為，銜接行政復議和行政訴訟，可以彌補行政訴訟合法性審查的形式法治主義的不足，同時給予了行政相對人對行政復議后的行政行為合理性救濟方式，且可對行政機關的肆意和濫用職權等行為加以調控和矯正。

（四）法院職責及人權保障的必然要求

從法院自身的性質、地位以及司法的性質來看，作為社會正義的最后一道防線，法院有必要給當事人一個公正的說法，適當地適用合理性司法審查原則會促進和保證公正的實現。正如習近平書記提出要讓法院的每一件案件都讓老百姓感覺到公平公正。對行政行為的合理性司法審查，同時使因行政機關濫用自由裁量權而受到侵害的行政相對人得到司法救濟，而不是選擇上訪、信訪乃至鬧訪、纏訪等過激行為，既是法院的職責所在，符合司法最終裁判原則，也是保障人權的必然要求。

三、明確行政訴訟中合理性審查的標準

所謂合理性審查的標準，是指法院對行政行為進行司法審查時，確定其是否濫用自由裁量權的準則或尺度。以下，本文在借鑒前人學術成果的基礎上，總結我國擬建立的審查標準。

我國的合理性司法審查標準立法上沒有明確的規定，學術觀點紛紜，主要有"違背法定目的說"、"顯失公正說"等，其中江必新教授認為，違背行政合理性原則是個彈性極大的概念，在各個國家以及一國內不同時期有著不同的內涵，至今沒有一個國家對它作出過精確的描述。結合各國慣例和法治原則，可將濫用自由裁量權的內容概括為十種情形（8）:不正當的目的，不善良的動機，不相關的考慮，不應有的疏忽，不正確的認定，不適當的遲延，不尋常的背離，不一致的解釋，不合理的決定，不得體的方式。這是目前學界對行政合理性原則標準最詳細的列舉。

本文認為，行政合理性原則要求在自由裁量權行使中，準確體現法的精神和法的原則，其標準至少做到以下方面：

（一）行政行為符合立法目的

任何法律的制定都是基于一定的社會需要及社會目的，如違背正當的動機及正當的考慮因素，則不符合法律的目的。如行政行為中行政處罰重過輕罰、輕過免罰或協商處罰等；或者以權謀私、惡意報復等不符合法律目的的行政行為。雖然自由裁量權的運用在法律給予的幅度內表面上、形式上不構成違法，但因所實施的行為違反法定的目的，仍然構成了更深層次的"違法"、實質違法。

（二）行政行為符合比例原則

比例原則屬于合理性原則的范疇，源于德國法相關規定（9），是指行政權力的行使除了有法律依據這一前提外，行政主體還必須選擇對相對人侵害最小的方式來進行。比例原則強調行政手段與目的之間的均衡關系，通常認為，比例原則中還包含有三個次級原則：第一，適當性原則。即行政機關采取的措施及方法應有助于行政目的之實現，否則即違反適當性原則。如某公司長期假冒他人專利產品，當地工商部門只定期收取罰款，而不禁止假冒專利產品的行為，工商部門采取的罰款方式實已淪為變相收費，無助于保護知識產權，維護市場秩序目的之實現。第二，必要性原則（亦稱最小損害原則）。意指在有某種同樣可達到行政目標之方法可供選擇時，行政機關應當選擇對相對人權益侵害最小者，不能超出必要的限度，否則即違反必要性原則。如稅務部門有權扣押欠稅者財產，若其在扣押產品與扣押生產設備之間選擇，則一般應選擇前者，因為這對欠稅者的損害相對較小。第三，相當性原則。行政機關采取的方法對相對人權益造成的侵害不得與欲實現之目的顯失均衡，兩者之間應保持相對均衡的關系，否則即違反相當性原則。如警察鳴槍示警的目的在于制服犯人，若警察鳴槍示警后，犯人畏服，則行政目的已達到。此時，若警察仍向犯人射擊致其傷亡，則該侵害與行政目的之間不存在均衡關系，從而違背相當性原則。（10）違反比例原則自由裁量行為，為不合理行政行為。

（三）行政行為符合公正原則

法律設定行政自由裁量權的目的就在于使行政主體、行政行為人根據具體情況、具體對象作出正確公正的選擇和判斷，從而更加準確地貫徹立法原委，而不是讓行政機關在法律留給的空間內隨心所欲。公正公平是在法律面前人人平等的體現，是社會生活的普遍要求，它要求公正地行使權力。行政機關無論在制定法中，還是在沒有法律規定的情形下，行使權力都必須符合公正這一法的一般原則。自由裁量行為的"不公正"、"過分"、"反復"、"恣意"等等，都是不符合合理性原則的要求的。有關學者認為，公正的標準主要包括以下幾方面：（11）（1）同等對等，即對于同樣的情況平等地適用法律，對于同等的合法權益給予同等保護，對于需要給予處罰的同樣行為應給予同等的處罰；（2）責罰相當，即行政機關所作的決定和相對人應受的對待應成比例，例如行政處罰要罰當其過等；（3）前后一致，即在同等情況下，先前所作的行政行為和以后所作的行政行為基本相等，情況未變化就不能朝令夕改；（4）遵守慣例，慣例是經過實踐檢驗為正確的既定做法，通常情況下沒有充分理由行政機關應當遵守。總之，行政自由裁量權的行使必須符合公正理性的要求，而不應發生"任何認真考慮此問題的正常人都不會同意"的情況。

四、合理界定合理性司法審查的范圍

合理性審查的范圍是指法院對哪些行政行為的合理性及可以在多大程度上進行審查，反映了司法權對行政權的制約及對行政相對人合法權益保護的范圍、程度。合理性原則的確立并不意味著司法機關對自由裁量行為進行任意的、無限度的司法審查，合理性審查在一定限度內發揮其制約性作用。總的來說，對其審查應當限制在適度的范圍內，既能給行政機關以行政自由裁量權力行使范圍的校正、指引，又不至于取而代之，降低行政效能。具體來說：

（一）擴大具體行政行為的受案及審查范圍

我國《行政訴訟法》的立法宗旨在于，監督行政機關依法行使職權，保護公民、法人和其他組織的合法權益。《行政訴訟法》第2條規定:"公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法提起訴訟。"根據這一規定，只要公民、法人和其他組織"認為"具體行政行為侵犯了其合法權益，即可提起行政訴訟，而不問這種具體行政行為是羈束行為還是行政裁量行為。因此，在未來的立法中，應擴大行政訴訟的受案范圍，須將所有侵犯行政相對人合法權益的行政行為，包括不正當行使行政自由裁量行為、違背行政合理性原則的具體行政行為納入司法審查的范圍，而不限于"行政處罰顯失公平"。其次，根據法治理念中，有權利即有救濟的原則，應將包括內部人事管理行為、部分行政終局行為納入審查。再次，需將不適宜司法審查的行為，如外交行為，軍事行為，政治問題等予以排除。

（二）抽象行政行為納入受案范圍，予以審查

將抽象行政行為作為司法審查的對象是兩大法系主要國家的司法審查實踐做法。我國抽象行政行為存在的各自為政、各謀其利，隨意性，自由裁量權濫用等缺陷，需要司法審查對其進行監督，這也是學術界的共識。在中國現有制度框架下，人民法院在審查抽象行政行為的方式上，適宜于在對自由裁量行為審查的基礎上，采用間接附帶審查方式；在審查范圍上，僅僅審查規范性文件，而將行政法規、行政規章排除在外；

（三）引入實質違法概念

很多行政訴訟行為形式上看來不違反法律規定，屬于合法范疇，但是因為其明顯違背合理性，造成行政相對人的利益不當受損，如行政處罰的中的顯失公平，但不限于行政處罰行為，此時，應視為實質違法行為，行政行為不合法。因此，在樹立合理性司法審查原則的同時，應該夸大對合法性審查中合法的范圍界定，將嚴重不合理行政自由裁量行為視為不合法。

五、合理性審查原則具體應用

所謂合理性審查原則具體應用，是指在行政訴訟中對行政合理性審查后形成何種具有法律約束力的裁判處理結果，也即是行政訴訟裁判的表現形式。

（一）我國目前的法律規定

根據《行政訴訟法》第54條、和最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第56、58條的規定，我國行政訴訟判決類型主要有以下幾種：維持判決、撤銷判決、變更判決、履行判決、確認判決、駁回判決。

（二）應用上存在的問題

1.判決形式不豐富，無法提供全面有效的救濟。現行行政訴訟法規定了四種行政訴訟判決形式，《若干解釋》又增加了兩種，但是六種判決形式仍然無法滿足司法實踐的需要，很多情況下，法院沒有合適的判決形式可適用，而只能盡量才用協調方式，無法盡到維護行政相對人合法權益的職責。

2.適用范圍不明確，操作性不強。"為保證司法公正，法律必須明確、具體，具備較強的操作性。"但現行行政訴訟判決形式的相關規定條文太少，過于簡單。《行政訴訟法》規定的行政判決形式的條文只有一條，加上標點符號也僅215個字。且涉及概念多，概括、抽象、原則性較強，可操作性不強。

3.設置不科學，導致資源浪費。在變更判決中，只有行政處罰顯失公正的，才可以判決變更，但是從司法實踐來看，僅僅把變更判決局限于行政處罰案件中是不妥當的。因為這會使法院對行政處罰以外的案子，無法作出直接變更，只能作出撤銷判決，而行政機關很大可能上會作出與原行政行為大同小異的行政行為，行政相對人不得不再次求助于司法，法院也只能再次作出撤銷判決。這就造成了司法和行政等資源的浪費。

（三）合理性司法審查結果應用的完善建議

1.取消維持判決，代之以駁回訴訟請求判決。法院的判決應該針對原告的訴訟請求作出。如果原告的訴訟請求具有事實和法律依據，能夠成立的，則判決支持其訴訟請求；反之，則判決駁回其訴訟請求。世界各國的行政立法和司法判例中，也少見維持判決的形式。另外，由于維持判決一旦作出，對于行政機關來說，即使發現被訴的具體行政行為有錯誤，也不能輕易變更。這顯然不利于對相對人權利的救濟，也不利于行政機關的自我糾正。

2.賦予法院適度的司法變更權。根據《行政訴訟法》規定，現行的變更判決只限于行政處罰顯失公正一種情形，客觀上嚴重限制了法院的司法審查權，影響了司法的權威性。因而，賦予法院適度的司法變更權：對凡是涉及公民基本人權的行政裁量結果顯失公正的，包括行政處罰、行政許可、行政強制以及行政征收、行政確認、行政裁決等其他具體行政行為，均可適用變更判決；對行政行為因明顯計算錯誤而導致失當的，人民法院基于當事人權利及時救濟的需要以及訴訟效益的考慮，也可以直接予以變更，無須再作出撤銷判決；對行政裁量適用法律、法規明顯錯誤的，人民法院可以變更判決予以糾正；對行政自由裁量行為依據的抽象行政行為顯示公平等不合理情形的，予以變更判決。

3.完善撤銷判決。針對行政機關面對法院撤銷判決作出相關或相類似行政行為的現象，人民法院判決撤銷行政行為時，應在文書中明示行政機關是否應當重新作出行政行為、何時以及以何種方式作出怎樣的行政行為提出原則性的意見。

4.建立督促糾錯啟動機制。建議構建因行政合理性問題而受到法院判決駁回訴訟請求的案件，必然啟動行政機關的自我糾錯程序，可由法院報送判決書及司法建議書交由做出行政行為或做出行政復議決定的上一級機關進行督促糾錯，或由當事人直接憑判決書申請啟動督促糾錯，其上一級機關收到申請或建議書時啟動糾錯機制，督促糾錯。

結語

現有的89年行政訴訟法沒有將合理性審查原則納入審查基本原則或許更多的是基于當時法治、社會環境下行政行為運作需求及司法謙抑性原則的考量。而隨著改革開放的深入，市場經濟的建立發展，大量的行政自由裁量行為濫用，迫切需要司法審查的制衡和指引。這既是當今世界法治發達國家的可借鑒做法，也是現實法治構建的需要。尋找行政權與司法權的制衡點不可能一蹴而就，就構建適度的合理性司法審查制度來說，需要結合我國特有的法治、社會環境逐步探索，同時需要一系列法治機制的保障，如陽光執法，司法獨立，法官隊伍的素質過硬等。