摘要：

作為我國行政審批制度改革的重要舉措之一，并聯(lián)審批制度對于實現(xiàn)政府職能轉變和行政體制改革，促進政務公開，進一步提高政府辦事效率，降低行政成本，保護公民、法人和其他組織的合法權益，深化行政審批制度改革，進一步轉變政府職能，改革行政管理方式等都具有重要的意義。但就目前來看，并聯(lián)審批制度還有一些問題亟待解決，例如并聯(lián)審批制度的組織架構、部門間協(xié)調以及對其監(jiān)督管理等問題。

關鍵詞：行政審批制度改革  政務服務中心  并聯(lián)審批  多階段行政行為

一、并聯(lián)審批制度的基本理論

（一）并聯(lián)審批產(chǎn)生的背景

1.行政審批制度改革

行政審批制度是包括行政審批的設定權限、設定范圍、實施機關、實施程序、監(jiān)督和審批責任等內容的一個有機整體。 行政審批制度是我國改革行政管理體制的重要組成部分，是實現(xiàn)行政管理的科學化、民主化和現(xiàn)代化的必然要求。它對于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，從根本上治理腐敗，促進政府職能的轉變以及改善黨和政府與人民群眾的關系，都具有極其重要的戰(zhàn)略意義。行政審批制度改革，是指既要減少不必要的審批項目，還應調整行政審批的權限，減少環(huán)節(jié)、規(guī)范程序、提高效率、強化服務、加強監(jiān)管、明確責任，建立結構合理、管理科學、程序嚴密、制約有效的與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的行政審批制度。

我國行政審批制度改革開始于上世紀八十年代初期，通過改革政府審批權逐漸由中央分散到地方。不過，這個時期的改革是不徹底的，只是一種行政權力框架內的調適，僅僅局限于政府系統(tǒng)內部。進入二十一世紀，行政審批制度改革進入快速發(fā)展時期。2001年以來，國務院加大推進行政審批制度改革的力度，成立行政審批制度改革工作領導小組，并發(fā)布《關于行政審批制度改革工作的實施意見》，對在全國范圍內推行這項改革作了統(tǒng)一的部署，為我國行政審批制度改革提供了組織保障。 2002年至今，國務院共進行了六次行政審批項目的改革，共計取消和調整了2232項行政審批事項，占原有比重61.96%， 地方政府更是將原有行政審批事項的半數(shù)進行了取消和調整。

  2.《行政許可法》的頒布

    2003年8月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過了《中華人民共和國行政許可法》。作為中國的第一部行政許可法，它是在進一步推進我國行政審批制度改革的背景下出臺的，也是世界上以單行法形式頒布的第一部行政許可法，其頒布和實施引起了全社會的廣泛關注。它的通過標志著中國行政許可制度建設取得了實質性進展，也是我國行政法治建設歷程中具有里程碑意義的一件大事。它對于鞏固行政審批制度改革和政府機構改革的成果，規(guī)范行政許可的設定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護公共利益和社會秩序，保障和監(jiān)督行政機關有效實施行政管理，具有重要的現(xiàn)實意義。

《行政許可法》對行政許可的設定、實施主體、程序、監(jiān)督檢查、法律責任等各方面從制度上予以規(guī)范和創(chuàng)新，抓住了行政許可制度的瓶頸所在，使得行政許可制度改革步入一個全新的階段，也為進一步推進行政審批制度改革提供了指導思想和法律依據(jù)。同時《行政許可法》對政府與市場、社會的關系進行了明確界定，第12條從肯定的角度規(guī)定了有限資源的開發(fā)利用、公共資源配置和公共服務的提供等可以設定行政許可的事項，第13條則從否定的角度規(guī)定了"公民法人等其他組織能夠自主決定、市場競爭機制能夠有效調節(jié)、行業(yè)組織或中介機構能夠自律管理、行政機關采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決"的可以不設行政許可的事項，從而確立了行政許可在設立方面的個人自治優(yōu)先原則、市場調節(jié)優(yōu)先原則、行業(yè)自律優(yōu)先原則、事后監(jiān)管優(yōu)先原則。這四大原則不僅為公民個人、法人和社會自治組織和中介組織留了足夠空間，而且為公民個人自由、社會自治、市場競爭提供了充分的法律基礎，還為政府的行政許可權力設定了法律的邊界，使政府的行政權力進入了有限政府的境界。這種情況下，政府就可以從行政審批的"泥潭"中脫身，集中精力行使好經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務的職能，促使政府從全能政府向有限政府轉化。

3.政務服務中心的建設

政務服務中心，指的是在服務型政府理念的指導下，政府職能部門通過集中辦公的組織方式，采用高效和先進的服務手段，為公民或社會組織提供一體化服務的新型服務機構。政務服務中心作為政府為公民、法人和其他組織提供集中受理、辦理行政許可等政務服務的行政機構，是地方政府政務公開、有效監(jiān)管、廉潔勤政的重要載體。

除了解決審批過程中出現(xiàn)的問題之外，政務服務中心也在政府和群眾之間起了一個緩沖地帶的作用，在政府職能不斷調整和完善的過程中，使群眾與政府或涉及行政審批的部門之間不直接發(fā)生沖突，對社會的和諧穩(wěn)定有著巨大的作用。行政審批制度改革的重要載體就是行政服務中心：一方面，行政審批制度改革取得的成果向政務服務中心提供動力支撐，比如大批行政審批事項的削減、清理和整合，為中心公開相關信息提供了便利；網(wǎng)上審批的推廣，為中心推動電子政務提供了借鑒經(jīng)驗。另一方面，政務服務中心建設又為行政審批制度改革提供了新思路、新方法，比如集中辦理、并聯(lián)審批制度等被應用于行政審批制度的改革中。

（二）并聯(lián)審批的涵義

1.行政審批的概念界定

目前，人們對行政審批的概念尚沒有統(tǒng)一的認識，這主要是由于行政審批的范圍繁雜且不明晰以及行政審批與行政許可兩者之間的關系存在爭議造成的。根據(jù)國務院發(fā)布的《關于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》中對行政審批的定義，行政審批是指行政審批機關（包括有行政審批權的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動、認可其資格資質、確認特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力的行為。這一定義采用了實質認定的方式，把握住了"必須經(jīng)過行政審批機關同意"這一實質，較全面的概括了行政審批主體、相對人及行政審批項目的范圍，在實踐上比較可行。

《行政許可法》第2條規(guī)定："本法所稱行政許可，是指行政機關根據(jù)公民、法人或其它組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。"這與國務院《關于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》中對行政審批的定義實質上是相符的，本文即是從這一意義上使用行政審批概念的，即將行政審批視為與行政許可相同的概念。

通過對行政審批定義的理解，我們可以看出其具有以下四個特點：第一，行政審批的主體是依據(jù)法定授權、有相關管理權限的政府行政機關。在具體實施中，行政機關還可以委托其他行政機關實施行政許可；除行政機關以外，一些具有管理公共事務職能的組織也承擔實施行政許可的職能。這些組織一部分是法律、法規(guī)授權的，具有合法性，另一部分是行政機關下屬的具有業(yè)務連帶關系的事業(yè)單位或其他法人組織。第二，行政審批是準予特定的相對人享有某種權利或具有某種資格、能力的一種授益性具體行政行為。第三，行政審批一般以法律的禁止為前提，法律如果對相對人所從事的活動沒有禁止性的規(guī)定，行政審批即無存在的余地。第四，行政審批對行政主體既有職權性，又具有職責性，是職權與職責相重疊的一種具體行政行為。

（三）并聯(lián)審批制度的意義

1.實現(xiàn)政務公開、促進職能轉變

中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關于深化政務公開加強政務服務的意見》指出"深化政務公開、加強政務服務，對于推進行政體制改革、加強對行政權力監(jiān)督制約、從源頭上防治腐敗和提供高效便民服務，都具有重要意義。" 并聯(lián)審批制度規(guī)定各審批部門需將行政審批事項的法律法規(guī)依據(jù)、需具備的法定條件、需提交的申請材料、承諾辦理時限、收費標準及收費依據(jù)等行政審批有關的詳細信息，通過印制辦事指南，在網(wǎng)上、政務中心大廳公布等方式發(fā)布給社會公眾，使申請人通過便捷的方式獲取信息。上述做法正是政務公開基本精神的體現(xiàn)，也符合行政審批制度改革的基本要求。

2.方便公眾辦事、提高辦事效率

并聯(lián)審批系統(tǒng)運用信息通信技術打破行政機關的組織界限，拓展時空的局限，公眾和企業(yè)只需要在單一機關辦事，一次性提交辦事申請，政府機關在一處受理，提供全程服務。公眾和企業(yè)不需要到每一個具體的行政審批部門，并可在指定的地方交接辦理文檔，從而縮短群眾的辦事時間。企業(yè)和公眾可以通過并聯(lián)審批應用平臺獲得全面、準確的辦事要求，免去企業(yè)多次提交資料的麻煩，實現(xiàn)"一站式受理"新辦公模式，而不必多次往返于各個辦事部門之間，減免企業(yè)和公眾的辦事程序。

3.解決信息孤島、整合業(yè)務流程

我國現(xiàn)行的行政審批制度中存在的一大問題是各職能部門缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和建設標準，各部門系統(tǒng)間無法融合，信息資源難以整合，使得行政審批制度資源共享和信息互通困難，無形中造就了諸多的"信息孤島"。CSM 整合論認為，整合是圍繞特定目的，通過將分散的資源集合，使用各不相同的方法，根據(jù)完整性與有序協(xié)調的原則進行整理、調整、組合、配置，以達到最優(yōu)化的效果。換句話說，就是整合政府資源，整合企業(yè)和居民信息資源，使政務資源成為政府和公眾共同擁有的資源財富，增加資源的使用率和使用效益，從而增加政務資源的產(chǎn)出。

并聯(lián)審批系統(tǒng)采用計算機網(wǎng)絡等信息渠道為技術手段，吸納了所有的前置審批部門，不再需要每個部門抽調專人到專用地點進行辦公，節(jié)約了人力和物力，實現(xiàn)了信息資源的充分共享。系統(tǒng)運行過程中所產(chǎn)生的所有信息都實時進入了系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，用戶可以快速、便捷地查詢需要的各類資料，既滿足了機關工作人員的工作需要，也使得政府實現(xiàn)了信息管理。信息資源的充分共享極大地促進了決策的科學性。就政府信息化而言，政務公開和信息共享是關鍵，擴大信息的公開和共享，加快政務信息資源的整合，是當前政府信息化建設面臨的一項重要任務，也是適應政府職能轉變的迫切需要。

二、并聯(lián)審批制度的實踐認識

（一）網(wǎng)上并聯(lián)審批制度分析

1.網(wǎng)上行政審批

網(wǎng)上行政審批是推行電子政務的產(chǎn)物，也是電子政務最重要的內容。我國網(wǎng)上行政審批建設始于2000年，現(xiàn)如今各方面建設呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。中央及各地方政府也非常重視網(wǎng)上行政審批建設，積極推進網(wǎng)上行政審批服務，并取得了一定的成效。網(wǎng)上行政審批改變了傳統(tǒng)意義上公文審批物理時空的局限，提供了高效率、全透明、全天候、全方位的在線交互服務，大大提高了機關企事業(yè)單位行政管理效率，是信息化時代大勢所趨，也是信息化時代的主要烙印之一。

網(wǎng)上行政審批，是指按照行政許可法的要求，結合最新的計算機和網(wǎng)絡技術，采用先進的科學管理理念和方法，以審批文檔電子化為前提，以審批無紙化為基礎，以審批全程網(wǎng)絡化為關鍵，以提高行政審批效率為目的，集居民和企業(yè)網(wǎng)上申報（現(xiàn)場申報）、公務員網(wǎng)上審批、監(jiān)察機關網(wǎng)上監(jiān)察三位于一體的行政審批新模式。網(wǎng)上審批的各環(huán)節(jié)是跨地區(qū)、跨行業(yè)、無紙化快捷地在網(wǎng)上完成的，從而實現(xiàn)了真正意義上的"一網(wǎng)式服務"。如果說辦公自動化系統(tǒng)處理的主要是內部辦公業(yè)務，那么網(wǎng)上審批系統(tǒng)則是面向企業(yè)和個人，是政府職能的外部表現(xiàn)。網(wǎng)上審批系統(tǒng)是電子政務系統(tǒng)的重要組成部分，也是促進政務公開和政府業(yè)務流程改革的重要推動力。

2.網(wǎng)上并聯(lián)審批

《行政許可法》的頒布實施，為各級政府利用網(wǎng)絡提供"一站式"服務，實現(xiàn)網(wǎng)上協(xié)同辦公、并聯(lián)審批構建起一個統(tǒng)一的法律平臺。網(wǎng)上并聯(lián)審批就是網(wǎng)上行政審批的具體表現(xiàn)形式。

    所謂網(wǎng)上并聯(lián)審批，就是由政府牽頭，成立并聯(lián)審批管理組織，對申請人的申請涉及需要政府其他職能部門審批的，由并聯(lián)審批中心通過專用計算機網(wǎng)絡傳輸給相關審批部門同步審批，相關審批部門受到審批中心抄告的事項后，對審批申請的事項進行審查，并在規(guī)定期限內完成審批事項的審批工作，同時將審批的結果通過專用計算機網(wǎng)絡進行傳遞和反饋，相關受理部門按規(guī)定的時限和要求辦結，以"一門受理、抄告相關、并聯(lián)審批、限時反饋、先證后照、效能監(jiān)察、定期回訪"為主要程序，結合相關部門一門式辦理與多部門并聯(lián)審批為一體的審批模式。

（二）并聯(lián)審批制度存在的問題

1.部門層級和組織制度有待完善

并聯(lián)審批單位的范圍較狹窄。一是參加并聯(lián)審批的同級單位范圍有限。從我國實現(xiàn)并聯(lián)審批的發(fā)展情況來看，目前只有部分政府部門實行了并聯(lián)審批。這些部門主要是建委、工商、公安、消防、衛(wèi)生等單位，而在實際的審批事務中，不只涉及到這幾個部門。所以，相較于行政審批的需求而言，并聯(lián)審批單位的范圍還比較窄。為此，需要進一步擴大并聯(lián)審批的政府部門。二是參加并聯(lián)審批的上下級單位范圍有限。我國目前并聯(lián)審批單位范圍較窄的另一個表現(xiàn)就是上下級行政主管部門之間缺乏并聯(lián)審批。開展并聯(lián)審批的部門主要是同級行政主管部門，但是在實際行政審批工作中，下級行政主管部門的審批事項很多是需要上級行政主管部門先進行審批的。所以，如何打破層級限制，開展上下級政府部門之間的并聯(lián)審批，也是目前我國并聯(lián)審批面臨的重要難題。

并聯(lián)審批的組織制度有待健全。現(xiàn)階段來說不僅參與并聯(lián)審批的部門太少，而且并聯(lián)審批制度服務對象僅限于企業(yè)法人，把大量分布廣泛，經(jīng)營分散，最需要加入并聯(lián)審批的個體工商戶排除在外。此外登記機關與審批部門之間缺乏經(jīng)常性的協(xié)調溝通機制，往往各行其政，相互扯皮，影響了審批效率的提高。盡管各地政務服務中心都在探索并聯(lián)審批的方式，但實際情況是只有部分地區(qū)的政務服務中心在企業(yè)注冊登記等涉及前置部門少的許可項目實施并聯(lián)審批，建設項目等涉及前置部門多的項目幾乎都沒有真正實現(xiàn)的并聯(lián)審批。這其中的原因在于：首先，并聯(lián)審批制度涉及部門較多，需要部門之間充分協(xié)作，這使得原本相互獨立的部門之間及工作人員之間難以從心理上真正適應，因此部門之間合作聯(lián)辦意識薄弱，一定程度上阻礙了并聯(lián)審批的有效進行；其次，并聯(lián)審批制度要求審批部門間要進行職能整合，流程再造，而這一要求勢必會削減一些部門的審批權限、審批項目及審批環(huán)節(jié)，這就會減少甚至取消一些部門的既得利益，因此，政務服務中心實行這一運行機制會受到阻力。

2.部門間的信息溝通不暢

并聯(lián)審批的參與部門間缺乏業(yè)務協(xié)同和信息共享機制，并聯(lián)審批制度服務的重要功能難以實現(xiàn)。目前我國并聯(lián)審批多是從部門管理、自身業(yè)務的角度出發(fā)，建設的一整套從上到下的垂直管理體系，將原來的行政審批事項簡單的復制進行，體系之間相互封閉，互不相通。從而構成一種以自身職能為出發(fā)點、以垂直行業(yè)管理體系為主導的審批框架，造成了業(yè)務與數(shù)據(jù)的相對自我封閉，以致跨部門、跨地區(qū)間大量信息孤島出現(xiàn)，以致形成新的部門屏障與數(shù)字鴻溝，增加了地方政府管理協(xié)調難度。"信息的壟斷在很大程度上意味著特權和利益。" 因此，不同部門之間為了保證自己部門的利益往往限制信息的交流。舉一個簡單的例子，很多建立并聯(lián)審批業(yè)務的地方每年辦理的審批事項都是數(shù)以萬計，但這些成果分散在各系統(tǒng)中，很少有地方有一個系統(tǒng)能夠集中、全面地反映出來。這不僅不利于并聯(lián)審批的順利進行，也不能從并聯(lián)審批系統(tǒng)中找出有利的信息，很大程度上阻礙了并聯(lián)審批的繼續(xù)改進。

因此，要發(fā)揮信息在并聯(lián)審批制度中的最大效用，就必須突破傳統(tǒng)的政務模式下的信息分割的不利局面，加快信息的整合和共享。同時必須加快開發(fā)和整合企業(yè)發(fā)展所需的信息資源，尤其是應以跨部門、跨區(qū)域資源為重點，通過門戶建設，促進跨部門、跨區(qū)域的并聯(lián)審批應用，切實發(fā)揮"門戶"的功能，為企業(yè)提供"一站式"、"一窗式"的信息和服務。

3.審批結束后的監(jiān)督管理滯后

并聯(lián)審批實施結束之后，相關部門的監(jiān)督管理非常重要，這種完備的監(jiān)督管理也是并聯(lián)審批得以健康發(fā)展的重要保障。但是在我國并聯(lián)審批過程中，卻出現(xiàn)了比較嚴重的登記管理和監(jiān)督管理相互脫節(jié)的現(xiàn)象。如在以工商局為主的的企業(yè)營業(yè)執(zhí)照并聯(lián)審批中，有的企業(yè)領取營業(yè)執(zhí)照后并未領取許可證，有的許可證有效期與營業(yè)執(zhí)照中相關經(jīng)營項目的有效期不一致。對此，工商部門主要依靠年檢時檢查前置許可證來進行監(jiān)督管理，但企業(yè)領照后與年檢時仍有相當長的一段時間，對這段時間內企業(yè)經(jīng)營行為的監(jiān)控缺乏有效的措施。因此，前置審批部門對企業(yè)的監(jiān)管要求標準不能降低，以往的"重審批，輕監(jiān)管"的監(jiān)管模式要徹底的改變。 否則的話，不僅會導致并聯(lián)審批的失敗，而且會導致對企業(yè)經(jīng)營行為缺乏有效監(jiān)管，引發(fā)諸多問題。

缺乏對并聯(lián)審批項目的后期評估。在并聯(lián)審批結束之后，政府績效管理部門沒有一個對并聯(lián)審批項目進行專門的審計監(jiān)督和績效評估的體系。一些審批部門在發(fā)證后，就認為自己的工作已完成，沒有進行后期的評估工作；另一些則認為本部門的內部事務已經(jīng)夠多，審批工作都做不完，沒有人力和時間去進行后續(xù)評估工作，從而造成事實上無人評估。相關部門應該對并聯(lián)審批項目中所涉及到的資金狀況、系統(tǒng)運行狀況以及使用效益情況進行全面系統(tǒng)的評估，為并聯(lián)審批項目的進一步完善提出寶貴意見和建議，以此促進并聯(lián)審批的進一步發(fā)展。

三、完善并聯(lián)審批制度的對策

（一）加強部門協(xié)調，規(guī)范審批流程

1.建立審批部門之間協(xié)調機制

并聯(lián)審批的良好運行依賴于各級政府的強力推進和協(xié)調部門的積極協(xié)調。政府支持不力或審批部門之間缺乏溝通，并聯(lián)審批制度就會形同虛設。為此，必須建立一個強有力的協(xié)調機構。在并聯(lián)審批中，申請人、直接受理部門、非直接受理部門、協(xié)調部門之間的相互關系可基本分為外部申請和審批關系與內部行政關系：申請人只同直接受理部門發(fā)生申請與審批的外部關系，同非直接受理部門之間的申請與審批關系由直接受理部門和非直接受理部門之間內部處理；直接受理部門、非直接受理部門和協(xié)調部門之間為內部行政關系，直接受理部門和非直接受理部門之間存在知情關系并由協(xié)調部門加以協(xié)調。

西安市在"聯(lián)動式"并聯(lián)審批制度的基礎上尋求建立"立體式"并聯(lián)審批制度，盡量爭取最大程度的的部門協(xié)調力度。"立體式"并聯(lián)審批制度既包括市級部門與市級部門之間的橫向并聯(lián)，也包括市級部門與區(qū)（縣）、開發(fā)區(qū)部門之間的縱向并聯(lián)，它突破了部門與部門之間、區(qū)縣與區(qū)縣之間，開發(fā)區(qū)與開發(fā)區(qū)之間以及相互之間的制約和藩籬，可以實現(xiàn)任何部門之間并聯(lián)。

首先，建立市級部門之間的"聯(lián)動式"并聯(lián)審批制度，突破部門之間的限制。傳統(tǒng)審批中，各部門都是各自為政，對前置條件未滿足的事項不予受理，前置條件滿足后，才機械性的進行對接，這種串聯(lián)式審批鏈條，客觀上造成程序復雜、效率低下。"聯(lián)動式"并聯(lián)審批即假定各部門審批前置條件全部成立，各部門窗口同時受理、同步審批，提前辦完的部門等待前置，最后統(tǒng)一發(fā)放審批結果。整個事項辦理時限就是辦理過程中用時最長的單個審批事項的時限。其次，建立市區(qū)兩級中心"聯(lián)動式"并聯(lián)審批制度，突破區(qū)域的限制。西安市近年來板塊經(jīng)濟發(fā)展迅猛、帶動力強，全市的重點建設項目大都集中在各開發(fā)區(qū)和區(qū)縣。由于建設項目審批涉及的部門非常多，即使是開發(fā)區(qū)也還是有許多審批涉及到市級部門，這就造成了這些建設項目既要在開發(fā)區(qū)、區(qū)縣辦理，又要跑市級相關部門，非常不方便。市區(qū)兩級政務中心"聯(lián)動式"并聯(lián)審批制度，形成上下聯(lián)動的審批格局，即由市區(qū)兩級政務中心牽頭組織，項目單位就近選擇在市中心或者區(qū)中心提出申請，建設項目所有涉及到的審批部門同時參與，項目受理后，所有部門同步辦理，最大程度的方便申請人。

2.規(guī)范和優(yōu)化并聯(lián)審批流程

規(guī)范和優(yōu)化審批流程是并聯(lián)審批的基礎。 推行并聯(lián)審批制度，首先要梳理和規(guī)范并聯(lián)審批的業(yè)務流程。目前，全國各地對同一并聯(lián)審批事項的審批流程并不相同，這對于推行并聯(lián)審批有一定的阻礙作用：一是各地同一審批項目名稱不一，前置條件不一，審批時間不一；二是并聯(lián)審批審批的流程不統(tǒng)一，隨意性太強，有的流程是人為增設，有的是單位違規(guī)操作，不便于規(guī)范和使用。其次是優(yōu)化并聯(lián)審批流程。各個行政審批事項，為了縮短審批時間，應當精簡審批環(huán)節(jié)，非重大問題、非原則問題盡量授權給負責并聯(lián)審批事項的專門人員，讓具體辦事人員有職有權，能夠迅速辦理相關審批事項，提高辦事效率。

并聯(lián)審批的實施，是一個非常復雜的系統(tǒng)工程，僅僅依靠某個政府部門的努力是無法實現(xiàn)的。從國外發(fā)達國家的成功經(jīng)驗來看，并聯(lián)審批的實施必須要加強統(tǒng)一領導和規(guī)劃。為了確保我國并聯(lián)審批制度的健康發(fā)展，就必須加強并聯(lián)審批的組織領導，各級政府及政府部門的領導必須轉變思想，樹立大局觀念，而不應該僅僅著眼于本部門的利益。各級政府部門也要建立相應的負責并聯(lián)審批的機構，為并聯(lián)審批的實施提供組織保障，加大并聯(lián)審批開展的力度。另外，還需要進一步明確各行政審批部門的事權劃分。通過明確事權劃分，明確各個行政審批部門的具體職責，避免職責交叉而導致的交叉審批，以有利于進一步開展并聯(lián)審批。同時，由于不同類型和規(guī)模的企業(yè)審批的條件、程序都不一樣，我國政府需要針對不同類型和規(guī)模的企業(yè)進一步完善和細化并聯(lián)審批標準，切實為企業(yè)行政審批提供方便。

（二）利用信息技術，健全審批網(wǎng)絡

1.建立集中的網(wǎng)上并聯(lián)審批平臺

近年來，網(wǎng)絡信息技術日趨成熟并在政務服務工作中得到了廣泛的應用。2005年4月，《電子簽名法》正式實施，這些都為實現(xiàn)網(wǎng)上并聯(lián)審批制度創(chuàng)造了便利的條件。同時，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關于深化政務公開加強政務服務的意見》中也明確提出，"要加強服務中心信息化建設、充分利用現(xiàn)有電子政務資源，逐步實現(xiàn)網(wǎng)上辦理審批、繳費、咨詢、辦證、監(jiān)督以及聯(lián)網(wǎng)核查等事項。規(guī)范技術標準，推動不同層級服務中心之間實現(xiàn)網(wǎng)絡互聯(lián)互通、信息共享和業(yè)務協(xié)同"。

建立集中的網(wǎng)上并聯(lián)審批平臺，即多部門多事項的網(wǎng)上審批在一個網(wǎng)上平臺進行，擁有共同的前臺入口和后臺資料庫，能夠共享審批資源，其主要功能包括受理(互聯(lián)網(wǎng)預審)、承辦、審核、批準、辦結以及補交告之，補交受理和特別程序等網(wǎng)上流轉處理功能。系統(tǒng)提供多業(yè)務流的流程定制及表單定制功能，同時系統(tǒng)還可和制證系統(tǒng)、顯示系統(tǒng)、短信息系統(tǒng)以及其他部門內辦公系統(tǒng)相互聯(lián)接，具有功能強、數(shù)據(jù)集中、設備集中、投資節(jié)省、管理方便等優(yōu)點。

2.建設基礎信息庫和資料共享中心

    建設基礎信息庫和資料共享中心，實現(xiàn)政務信息資源共享，是推行網(wǎng)上并聯(lián)審批最基本的保障。在全國范圍內建立若干數(shù)據(jù)庫，如企業(yè)法人數(shù)據(jù)庫和居民信息資料庫。各個職能部門在進行網(wǎng)上并聯(lián)審批時，首先必須在網(wǎng)上錄入或掃描企業(yè)和居民的基本信息，并在辦結時把相關證照也掃打描上網(wǎng)歸庫，而且審批時把資料錄入資料庫存作為網(wǎng)上并聯(lián)審批的前提。如此這樣，日積月累，各級政府的行政審批業(yè)務的數(shù)據(jù)庫會逐漸豐富和齊全，為各部門網(wǎng)上并聯(lián)審批提供基本保障。各地政務服務中心大多建立了掃描中心和資料中心，這個中心先將辦事企業(yè)和居民的資料先進行掃描，然后再根據(jù)各個部門審批所需資料進行分門別類，統(tǒng)一資料名稱，統(tǒng)一使用權限。一個部門能夠共享和利用其他部門數(shù)據(jù)庫的資料，同時一個部門的后來審批者能夠共享和利用本部門前審批者所用的資料，使資料庫能夠跨越時間和部門的界限，真正做到資源共享。

西安市政務服務中心通過充分調研，擬建立一個基于互聯(lián)網(wǎng)的全市統(tǒng)一的行政審批網(wǎng)絡平臺，將各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)、市政務服務中心已進駐部門以及部分未進駐部門的審批事項全部納入。統(tǒng)一平臺建成后，通過相應的模塊和端口，將市政務服務中心與各區(qū)縣（開發(fā)區(qū)）中心、街道辦便民中心等所有中心之間全部聯(lián)通，將進駐部門與未進駐部門之間全部聯(lián)通，未進駐事項和進駐事項全部納入。這個平臺，為立體式并聯(lián)審批提供了技術保證，為信息公開、實現(xiàn)信息共享提供了暢通的渠道，為實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)察提供了平臺。

（三）加強內外監(jiān)督，促進精細管理

1.設置并聯(lián)審批協(xié)調督察機構

并聯(lián)審批制度建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及面很廣，因此，要想實現(xiàn)建設的順利實施，很大程度上并不是取決于技術，而是取決于有效的統(tǒng)籌管理，特別是部門之間審批業(yè)務的配合、利益的平衡以及人際關系的協(xié)調。但是，隨著并聯(lián)審批制度建設的深入，必將要改造和優(yōu)化現(xiàn)有的組織職能和結構以及改變傳統(tǒng)辦事觀念和原有的工作模式。這將涉及到部門之間和個人之間的利益的重新分配，給既得利益者帶來不利，所以推行起來難度很大。因此，并聯(lián)審批制度建設的管理部門必須是具有較高層次的綜合部門，必須有相當?shù)男姓嗔Γ卸喾N的手段和工具來保證其協(xié)調督察職能的實施，特別是協(xié)調各部門的利益沖突。很顯然，原有的管理部門不能夠勝任這一職責。

基于以上原因，政府應當建立起強有力的并聯(lián)審批制度的協(xié)調督察機構，用來統(tǒng)籌當?shù)夭⒙?lián)審批審批建設工作，調動和協(xié)調各方面的力量來整體推進制度建設進程。這就要求政府內較高地位的領導擔任并聯(lián)審批制度的主管領導，并以其為核心設置并聯(lián)審批制度建設的協(xié)調督察機構。該機構統(tǒng)一協(xié)調各部門的利益矛盾，制定建設工作的各項基本制度，研究決定有關重大事項，領導和督察各部門履行職責等。

2.創(chuàng)新審批環(huán)節(jié)電子監(jiān)察手段

根據(jù)《行政監(jiān)察法》及相關法律法規(guī)，為加強行政審批監(jiān)管，提高行政效能，大部分城市的監(jiān)察機關都建立了行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)，對行政審批服務事項實施監(jiān)控、監(jiān)督，較好地發(fā)揮了行政監(jiān)察的職能作用，有效促進行政審批領域的廉政建設。

    電子監(jiān)察系統(tǒng)的功能是多方面的，最基本的主要功能有：實時監(jiān)控、預警糾錯、績效評估、信息服務。電子監(jiān)察系統(tǒng)可以發(fā)揮現(xiàn)場監(jiān)控功能，即系統(tǒng)自動、實時采集每一行政審批事項辦理過程的詳細信息，對辦事大廳或窗口的現(xiàn)場辦公情況進行視頻監(jiān)控；實時監(jiān)察功能，即辦理時段分別自動生成并發(fā)出黃、紅牌等進行警示；績效評估功能，即系統(tǒng)根據(jù)預先設定標準對各機關的行政效能自動進行打分和考核；信息服務功能，即系統(tǒng)可通過互聯(lián)網(wǎng)，向企業(yè)和群眾提供行政審批的有關法律和具體辦理要求等信息；決策輔助功能，即系統(tǒng)對各部門工作進行統(tǒng)計分析，為領導的決策提供服務。（張振業(yè)）

通聯(lián)：江蘇省泗洪縣人民法院 張振業(yè)

參考文獻:

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