司法救助制度是對(duì)向人民法院提起民事訴訟，但經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人，人民法院實(shí)行訴訟費(fèi)用的緩交、減交、免交，以保障其正常行使訴訟權(quán)利，維護(hù)合法權(quán)益的法律制度。2006年12月8日國(guó)務(wù)院頒布《訴訟費(fèi)用交納辦法》，結(jié)合近年來(lái)人民法院開(kāi)展司法救助的實(shí)踐，對(duì)司法救助制度作了進(jìn)一步的完善。實(shí)踐證明，現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于司法救助的規(guī)定對(duì)于保障公民的基本人權(quán)，維護(hù)社會(huì)公平正義發(fā)揮了重要作用。但由于這一制度確立的時(shí)間不長(zhǎng)，在司法救助的對(duì)象、程序等方面仍然缺乏明確具體的規(guī)定，在某些方面可操作性不強(qiáng)，影響了司法救助作用的發(fā)揮，筆者試從以下幾個(gè)方面就司法制度的完善作一探究。

一、司法救助對(duì)象的表述應(yīng)全面

從現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于司法救助的規(guī)定來(lái)看，司法救助對(duì)象似乎很明確，簡(jiǎn)言之，就是經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人。具體而言，最高人民法院《關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》規(guī)定了14類當(dāng)事人；國(guó)務(wù)院《訴訟費(fèi)用交納辦法》分別規(guī)定了應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予免交訴訟費(fèi)用的5類當(dāng)事人，減交訴訟費(fèi)用的4類當(dāng)事人，緩交訴訟費(fèi)用的4類當(dāng)事人。這些規(guī)定從當(dāng)事人（自然人）的經(jīng)濟(jì)地位、家庭經(jīng)濟(jì)狀況對(duì)司法救助對(duì)象進(jìn)行了界定，這無(wú)疑是必要和正確的。

然而，在民事、行政訴訟中，當(dāng)事人在不同的程序中有著不同的稱謂。在第一審程序中，有原告和被告之分；在民事訴訟特別程序中，有起訴人、申請(qǐng)人之別；在督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)還債程序中，有申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人的稱謂；在第二審程序中，有上訴人和被上訴人的稱呼；在審判監(jiān)督程序中，有原審原告和原審被告的叫法；在執(zhí)行程序中，則稱申請(qǐng)執(zhí)行人和被申請(qǐng)執(zhí)行人。等等。既然司法救助對(duì)象是經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人，那么，是否包括以上所有類型的當(dāng)事人呢？民事訴訟法第一百零七條的規(guī)定是概括性的，應(yīng)當(dāng)可以這樣理解。問(wèn)題是，國(guó)務(wù)院《訴訟費(fèi)用交納辦法》第四十八條規(guī)定：“當(dāng)事人申請(qǐng)司法救助，應(yīng)當(dāng)在起訴或者上訴時(shí)提交書(shū)面申請(qǐng)、足以證明其確有經(jīng)濟(jì)困難的證明材料以及其他相關(guān)證明材料。”撇開(kāi)特別程序等免交訴訟費(fèi)的情形不說(shuō)，這里起碼告訴我們，當(dāng)事人只有在一審作為原告起訴或?qū)σ粚彶环崞鹕显V時(shí)才有權(quán)申請(qǐng)司法救助，被告或被上訴人是沒(méi)有資格的。在督促程序、審判監(jiān)督程序、執(zhí)行程序等程序中當(dāng)事人是無(wú)權(quán)申請(qǐng)司法救助的，訴前保全的申請(qǐng)人更是與司法救助無(wú)緣了。照此理解，被告在一審時(shí)無(wú)權(quán)申請(qǐng)司法救助，如果不服一審提起上訴時(shí)又能夠申請(qǐng)司法救助了，這不是鼓勵(lì)上訴嗎？

司法救助制度的確立，旨在確保當(dāng)事人依法平等行使訴訟權(quán)利，平等享有國(guó)家司法資源，體現(xiàn)社會(huì)主義司法制度優(yōu)越性，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。不管是原告、被告，申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人，只要他們經(jīng)濟(jì)確有困難，就應(yīng)當(dāng)給予司法救助，平等保護(hù)他們的訴訟權(quán)利。如果厚此薄彼，就會(huì)讓同是弱勢(shì)群體的另一方當(dāng)事人流淚。

二、司法救助范圍應(yīng)拓寬

《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》第一章規(guī)定訴訟費(fèi)用的收費(fèi)范圍包括民事、經(jīng)濟(jì)、海事和行政訴訟案件受理費(fèi)；采取訴訟保全措施的申請(qǐng)費(fèi)和實(shí)際支出的費(fèi)用；申請(qǐng)執(zhí)行費(fèi)和執(zhí)行中所實(shí)際支出的費(fèi)用；勘驗(yàn)、鑒定、公告、翻譯（當(dāng)?shù)赝ㄓ玫拿褡逭Z(yǔ)言、文字除外）費(fèi)；證人、鑒定人、翻譯人員在人民法院決定日期出庭的交通費(fèi)、住宿費(fèi)、生活費(fèi)和誤工補(bǔ)貼費(fèi)；人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人負(fù)擔(dān)的其他訴訟費(fèi)用。國(guó)務(wù)院《訴訟費(fèi)用交納辦法》第六條規(guī)定：“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)向人民法院交納的訴訟費(fèi)用包括：（一）案件受理費(fèi)；（二）申請(qǐng)費(fèi)；（三）證人、鑒定人、翻譯人員、理算人員在人民法院指定日期出庭發(fā)生的交通費(fèi)、住宿費(fèi)、生活費(fèi)和誤工補(bǔ)貼。”可見(jiàn)， 當(dāng)事人申請(qǐng)緩、減、免交訴訟費(fèi)的范圍不僅應(yīng)當(dāng)包括案件受理費(fèi)，還應(yīng)當(dāng)包括申請(qǐng)費(fèi)，證人、鑒定人、翻譯人員、理算人員在人民法院指定日期出庭發(fā)生的交通費(fèi)、住宿費(fèi)、生活費(fèi)和誤工補(bǔ)貼。

《訴訟費(fèi)用交納辦法》的有關(guān)規(guī)定前后是不一致的。《訴訟費(fèi)用交納辦法》第二十二條規(guī)定：“原告自接到人民法院交納訴訟費(fèi)用通知次日起7日內(nèi)交納案件受理費(fèi)；反訴案件由提起反訴的當(dāng)事人自提起反訴次日起7日內(nèi)交納案件受理費(fèi)。上訴案件的案件受理費(fèi)由上訴人向人民法院提交上訴狀時(shí)預(yù)交。雙方當(dāng)事人都提起上訴的，分別預(yù)交。上訴人在上訴期內(nèi)未預(yù)交訴訟費(fèi)用的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知其在7日內(nèi)預(yù)交。申請(qǐng)費(fèi)由申請(qǐng)人在提出申請(qǐng)時(shí)或者在人民法院指定的期限內(nèi)預(yù)交。當(dāng)事人逾期不交納訴訟費(fèi)用又未提出司法救助申請(qǐng)，或者申請(qǐng)司法救助未獲批準(zhǔn)，在人民法院指定期限內(nèi)仍未交納訴訟費(fèi)用的，由人民法院依照有關(guān)規(guī)定處理。”該條共四款，前三款分別對(duì)一審案件受理費(fèi)、上訴案件的案件受理費(fèi)、申請(qǐng)費(fèi)的交納作出規(guī)定，第四款的訴訟費(fèi)則是對(duì)前三款受理費(fèi)和申請(qǐng)費(fèi)的概括。根據(jù)該條規(guī)定，申請(qǐng)人因經(jīng)濟(jì)困難不能交納申請(qǐng)費(fèi)是可以申請(qǐng)司法救助的，但對(duì)證人、鑒定人、翻譯人員、理算人員在人民法院指定日期出庭發(fā)生的交通費(fèi)、住宿費(fèi)、生活費(fèi)和誤工補(bǔ)貼沒(méi)有規(guī)定是否可以申請(qǐng)司法救助。第二十三條對(duì)需要交納案件受理費(fèi)的再審案件當(dāng)事人是否可以申請(qǐng)司法救助也未作規(guī)定。第四十八條 “當(dāng)事人申請(qǐng)司法救助，應(yīng)當(dāng)在起訴或者上訴時(shí)提交書(shū)面申請(qǐng)、足以證明其確有經(jīng)濟(jì)困難的證明材料以及其他相關(guān)證明材料”的規(guī)定，則將申請(qǐng)費(fèi)排除在司法救助之外。

民事訴訟法關(guān)于司法救助的規(guī)定，涵蓋了對(duì)全部訴訟費(fèi)用的緩、減、免交。《訴訟費(fèi)用交納辦法》沿襲了最高法院有關(guān)司法救助的規(guī)定，背離了民事訴訟法的立法原意，擅自縮小了司法救助的范圍，不利于對(duì)當(dāng)事人的全面、平等保護(hù)。

三、司法救助決定應(yīng)明確

根據(jù)《訴訟費(fèi)用交納辦法》第二十二條的規(guī)定，申請(qǐng)司法救助，原告應(yīng)當(dāng)在法院通知其交納案件受理費(fèi)的期限內(nèi)，上訴人應(yīng)當(dāng)在向人民法院提交上訴狀時(shí)或在法院通知其交納案件受理費(fèi)的期限內(nèi)，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)在提出申請(qǐng)時(shí)或者在人民法院指定的期限內(nèi)。第四十八條規(guī)定，當(dāng)事人申請(qǐng)司法救助應(yīng)當(dāng)在起訴或者上訴時(shí)提交書(shū)面申請(qǐng)。

《訴訟費(fèi)用交納辦法》第四十九條規(guī)定：“當(dāng)事人申請(qǐng)緩交訴訟費(fèi)用經(jīng)審查符合本辦法第四十七條規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)在決定立案之前作出準(zhǔn)予緩交的決定。”這是對(duì)申請(qǐng)緩交作出的規(guī)定，易于理解和操作。對(duì)于申請(qǐng)減交、免交的，法院應(yīng)當(dāng)在什么時(shí)候作出決定呢？《訴訟費(fèi)用交納辦法》只在第五十條對(duì)減交、免交訴訟費(fèi)的原則作了規(guī)定，至于法院在何時(shí)，由何人作出決定，很不明確。

上述規(guī)定是不全面的，還必須就被告、被上訴人、被申請(qǐng)人等當(dāng)事人申請(qǐng)司法救助的時(shí)間做出規(guī)定。除原告、上訴人、申請(qǐng)人外，應(yīng)當(dāng)允許其他當(dāng)事人在人民法院作出裁判或決定前提出司法救助申請(qǐng)。原告、上訴人、申請(qǐng)人在起訴、上訴或申請(qǐng)時(shí)交納訴訟費(fèi)屬于預(yù)交，申請(qǐng)司法救助可直接申請(qǐng)緩交、減交或免交；其他當(dāng)事人則只能申請(qǐng)減交或免交，不存在緩交的問(wèn)題。人民法院在作出裁判前，官司輸贏、訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)還處于不確定狀態(tài)。因此，立案時(shí)，無(wú)論當(dāng)事人是申請(qǐng)哪一類型的司法救助，法院對(duì)符合條件的都只能先做出準(zhǔn)予緩交的決定。比如原告申請(qǐng)免交訴訟費(fèi)用，如果符合條件，先準(zhǔn)予其緩交訴訟費(fèi)；如果原告勝訴，不負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用，就不存在免交的問(wèn)題；如果原告部分勝訴或敗訴，要負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用，這時(shí)才由審理案件的獨(dú)任審判員或合議庭再作出免交訴訟費(fèi)用的決定。

四、司法救助制度應(yīng)修改

最高人民法院《關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》已于2005年進(jìn)行過(guò)一次修改，應(yīng)結(jié)合《訴訟費(fèi)用交納辦法》的施行，從司法救助的對(duì)象、范圍、程序等方面進(jìn)一步修改完善，形成一整套科學(xué)可行、惠及全體經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人的司法救助制度。據(jù)媒體透露，最高人民法院將于近期對(duì)《關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》進(jìn)行修訂，筆者建議在修訂時(shí)增加或修改以下內(nèi)容：

（一）當(dāng)事人申請(qǐng)緩交訴訟費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)在起訴、上訴或申請(qǐng)時(shí)提出。申請(qǐng)減交、免交訴訟費(fèi)，應(yīng)當(dāng)在人民法院作出裁判或決定前提出。當(dāng)事人申請(qǐng)司法救助，應(yīng)當(dāng)提交書(shū)面申請(qǐng)、足以證明其確有經(jīng)濟(jì)困難的證明材料以及其他相關(guān)證明材料。因生活困難或者追索基本生活費(fèi)用申請(qǐng)免交、減交訴訟費(fèi)用的，還應(yīng)當(dāng)提供本人及其家庭經(jīng)濟(jì)狀況符合當(dāng)?shù)孛裾趧?dòng)保障等部門規(guī)定的公民經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的證明。人民法院對(duì)當(dāng)事人的司法救助申請(qǐng)不予批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人書(shū)面說(shuō)明理由。

（二）在起訴、上訴或申請(qǐng)時(shí)，當(dāng)事人申請(qǐng)緩交訴訟費(fèi)用經(jīng)審查符合條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)在決定立案之前作出準(zhǔn)予緩交的決定；準(zhǔn)予緩交的期限為案件裁判之前。當(dāng)事人提出減交、免交訴訟費(fèi)用申請(qǐng)，經(jīng)審查符合減交、免交條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)在決定立案之前先行作出準(zhǔn)予緩交的決定。是否減免，應(yīng)當(dāng)由辦理該案的獨(dú)任審判員或合議庭在裁判時(shí)作出決定。對(duì)方當(dāng)事人在裁判前提出減交、免交訴訟費(fèi)用申請(qǐng)的，人民法院應(yīng)當(dāng)在裁判時(shí)作出是否減免的決定。

（三）對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)緩交訴訟費(fèi)用的，由負(fù)責(zé)立案的獨(dú)任審判員或合議庭提出意見(jiàn)，經(jīng)庭長(zhǎng)審核同意后，報(bào)院長(zhǎng)審批；對(duì)當(dāng)事人請(qǐng)求減交、免交訴訟費(fèi)用的，由審理案件的獨(dú)任審判員或合議庭提出意見(jiàn)，經(jīng)庭長(zhǎng)審核同意后，報(bào)院長(zhǎng)審批。