一、調(diào)查的背景、對(duì)象及方法

近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)明顯增多。農(nóng)民非農(nóng)收入的增加和對(duì)土地依賴性的減弱改變了農(nóng)民基本依靠土地的種植或養(yǎng)殖收益來(lái)維系生活的狀況，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得到了充分的行使。但同時(shí)因此引發(fā)的糾紛也逐漸增多。人民法院所受理的涉土地類糾紛案件中，存在著大量的因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)引起的矛盾糾紛。在這類糾紛案件的審理過(guò)程中的經(jīng)常出現(xiàn)舉證難、執(zhí)行難的問(wèn)題，很多法律層面沒(méi)有問(wèn)題的案件在社會(huì)效果上卻達(dá)不到群眾滿意，造成部分案件當(dāng)事人上訪、申訴，不僅降低了法院的公信力，同時(shí)也影響了農(nóng)村穩(wěn)定。

本文選擇農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛作為調(diào)查對(duì)象，形成初步成果，以期對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛案件審理的理論和實(shí)務(wù)有所啟迪。

土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，是指當(dāng)事人之間因承包土地的使用、收益、流轉(zhuǎn)、收回以及承包合同的履行等事項(xiàng)發(fā)生的爭(zhēng)議。這種爭(zhēng)議既包括侵權(quán)糾紛，也包括履行土地承包合同過(guò)程中的違約糾紛。本次調(diào)查研究著重對(duì)當(dāng)前基層法院受案較多的關(guān)于因?qū)彝ネ恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的矛盾糾紛進(jìn)行分析。家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是指通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式的流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)是土地收益權(quán)的自然延伸。只有確保流轉(zhuǎn)權(quán)的充分行使，才能使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人獲得最大的收益。本文將結(jié)合大豐市人民法院所轄區(qū)域的相關(guān)數(shù)據(jù)，以問(wèn)題類型化分析方法，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛進(jìn)行調(diào)查分析。

二、問(wèn)題的類型化分析

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛,是流轉(zhuǎn)當(dāng)事人之間基于流轉(zhuǎn)合同的履行或解除而產(chǎn)生的關(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬或相關(guān)費(fèi)用等方面的糾紛,屬于合同類糾紛。此類糾紛呈快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，以本院2007年至2009年6月該類案件的各項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示：大豐市人民法院2007年受立此類案件89起，結(jié)案75起，調(diào)解25起，撤訴31起，判決19起；2008年受案129起，結(jié)案134起，調(diào)解32起，撤訴47起，判決55起；2009年截至6月份，受案52起，結(jié)案49起，調(diào)解15起，撤訴8起，判決26起。各項(xiàng)數(shù)據(jù)均成逐年增長(zhǎng)，居高不下。

1、從糾紛主體來(lái)看，當(dāng)事人主要涉及流轉(zhuǎn)戶與受流轉(zhuǎn)戶之間，一部分涉及流轉(zhuǎn)戶與土地征用方（集體、企事業(yè)單位、政府等）之間。由于缺少具有管理實(shí)效的組織機(jī)構(gòu)，作為直接管理層的村委會(huì)也只能在農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)中起到微小的作用。大多數(shù)流轉(zhuǎn)糾紛存在于流轉(zhuǎn)戶與受流轉(zhuǎn)戶之間，約占總流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)的80%。如果在流轉(zhuǎn)時(shí)村委會(huì)有參與行為的，就會(huì)形成三方糾紛。這類糾紛占總數(shù)的不到10%，并且大多數(shù)是由于村組干部存在直接過(guò)錯(cuò)而引發(fā)糾紛。

2、從糾紛的起因來(lái)看，糾紛的產(chǎn)生的原因復(fù)雜多樣。大致可分為因雙方的口頭協(xié)定、無(wú)效合同等非正式流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛；從二輪承包起就未曾明確經(jīng)營(yíng)權(quán)的公用地、拋荒地的代種、轉(zhuǎn)讓所引發(fā)的糾紛；因女兒出嫁、離婚、法定繼承和遺囑繼承等未及時(shí)變更引發(fā)的糾紛；以及近年來(lái)逐漸增多的因土地征用補(bǔ)償、基礎(chǔ)建設(shè)拆遷等引發(fā)的糾紛等等。

3、從糾紛的形式來(lái)看，由于農(nóng)民所擁有的流轉(zhuǎn)自主權(quán)比較大，隨意性強(qiáng)，因此引發(fā)的矛盾糾紛呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣的特點(diǎn)。有轉(zhuǎn)包糾紛、出租糾紛、互換糾紛、轉(zhuǎn)讓糾紛以及其他方式的流轉(zhuǎn)糾紛。其中以轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓糾紛居多，約占總糾紛數(shù)的90%。并且這類糾紛多以口頭協(xié)定為主，占到這類糾紛數(shù)的70%。

4、從糾紛內(nèi)容看，主要表現(xiàn)為對(duì)流轉(zhuǎn)方式的認(rèn)識(shí)分歧和對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主張。由于當(dāng)事人對(duì)相關(guān)法律法規(guī)知之甚少，合同主要內(nèi)容如履行期限、承包金交納方式、承包面積計(jì)算方法、土地范圍等重要事項(xiàng)均約定不明，導(dǎo)致合同糾紛。

5、從糾紛的解決方式來(lái)看,訴訟中調(diào)解和撤訴結(jié)案的占較大的比例。本類案件通過(guò)訴訟途徑解決的糾紛約占流轉(zhuǎn)糾紛總數(shù)的40%。糾紛當(dāng)事人之間因爭(zhēng)搶土地，搶種搶收，導(dǎo)致毀壞莊稼，甚至打架斗毆，因此產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)損害賠償和人身?yè)p害賠償糾紛訴訟約占該類糾紛案件受理總數(shù)的20%左右。同時(shí)，據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件調(diào)撤率較高，本院自2007年1月至2009年6月共審結(jié)256件，其中調(diào)解72件，撤訴86件，調(diào)撤率高達(dá)61.7%，高于法院受理的其他類型糾紛案件。

6、從糾紛解決的效果來(lái)看，無(wú)法達(dá)到司法效果的最優(yōu)化。該類案件易發(fā)生撤訴后再次起訴的現(xiàn)象，很難真正做到案結(jié)事了，究其根源，是矛盾沒(méi)能從源頭處化解導(dǎo)致。以本院南部轄區(qū)為例，就曾出現(xiàn)當(dāng)事人就同一糾紛兩年內(nèi)起訴達(dá)3次的案例，法院經(jīng)過(guò)反復(fù)調(diào)解，花費(fèi)了大量人力、精力，原告兩次撤訴后，時(shí)隔僅半年，最終第三次遞交了訴狀。這大大增加了訴訟成本，降低了法院的公信力，以致無(wú)法實(shí)現(xiàn)司法效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

三、問(wèn)題的原因分析

1、土地承包法相關(guān)規(guī)定的不足。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的第五節(jié)第三十二條至第四十三條，共十二個(gè)條文規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。對(duì)于各種流轉(zhuǎn)方式應(yīng)當(dāng)履行的程序性要求，缺乏具體詳細(xì)的規(guī)定，無(wú)可操作性。對(duì)不依法履行上述程序性要求的行為，沒(méi)有規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律后果。所以農(nóng)民在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中很隨意，缺少法律約束也就沒(méi)有法律保障。

2、各種政策調(diào)整帶來(lái)的影響。1998年農(nóng)村土地二輪承包之后，國(guó)家三農(nóng)政策不斷變革，關(guān)于農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)土地負(fù)擔(dān)費(fèi)用的政策不斷向農(nóng)民傾斜，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)土地所負(fù)擔(dān)的費(fèi)用日益減輕，收益隨之提高。此時(shí)再繼續(xù)履行政策調(diào)整之前原來(lái)的約定，在當(dāng)事人之間無(wú)疑造成了顯失公平的結(jié)果。另外高速公路、國(guó)道、省道、城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)等國(guó)家土地征用補(bǔ)償，增加了糾紛的發(fā)生。最明顯的影響就是原本那些因?yàn)槌邪?jīng)營(yíng)土地成本高收益低而將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給他人外出打工的農(nóng)民紛紛要求收回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

3、鎮(zhèn)、村的管理服務(wù)的缺失。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，本轄區(qū)大部分政府基層機(jī)構(gòu)沒(méi)有建立實(shí)質(zhì)性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度，相關(guān)管理部門和人員也都是其他部門的人進(jìn)行兼職，不能充分行使相關(guān)職能。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)基本處于一種無(wú)人可管、無(wú)人能管的狀態(tài)。有的地方下發(fā)的相關(guān)文件只是流于形式應(yīng)付臺(tái)帳檢查，毫無(wú)實(shí)際意義。村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的管理處于真空狀態(tài)。在某些法庭管轄區(qū)域里幾乎沒(méi)有一個(gè)村建有完整規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)情況臺(tái)帳，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)發(fā)放不到位。村級(jí)干部法律素質(zhì)較低，大部分村組干部對(duì)農(nóng)戶報(bào)到村里的流轉(zhuǎn)行為沒(méi)有規(guī)范化管理，既不要求農(nóng)戶簽訂書(shū)面協(xié)議，也不按規(guī)定辦理批準(zhǔn)轉(zhuǎn)戶或備案手續(xù)，而是在縣人民政府發(fā)放的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)上任意增、減面積。90%的村干部認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)都是當(dāng)事人自己的自由，沒(méi)有必要建立流轉(zhuǎn)臺(tái)帳。

4、流轉(zhuǎn)行為存在嚴(yán)重不規(guī)范的現(xiàn)象。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛大部分是因?yàn)楫?dāng)事人自行進(jìn)行流轉(zhuǎn)，沒(méi)有履行報(bào)批、報(bào)備案或申請(qǐng)變更登記等法定手續(xù)。流轉(zhuǎn)中往往以口頭約定為主，缺乏書(shū)面記載，這樣的情況占到很大的比例。由于是自主流轉(zhuǎn)，口頭協(xié)議，這樣法律實(shí)務(wù)上所需的責(zé)任條款、協(xié)定內(nèi)容、權(quán)利義務(wù)都無(wú)法明確，給日后的矛盾埋下禍根。

5、農(nóng)民普遍缺乏法律意識(shí)和法律知識(shí)。在整個(gè)調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有95%的農(nóng)民認(rèn)為土地承包權(quán)三十年有效，是否流轉(zhuǎn)是自己的事情，不需要報(bào)村里批準(zhǔn)或備案；近乎所有的農(nóng)民不能說(shuō)出法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式有哪幾種，以及法律后果怎樣；有 80%的農(nóng)民認(rèn)為流轉(zhuǎn)不需簽訂書(shū)面協(xié)議，往往找一個(gè)村組干部做個(gè)見(jiàn)證，甚至只是做個(gè)口頭協(xié)定就明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，沒(méi)有明確的履行期限、承包金交納方式、承包面積計(jì)算方法、土地范圍，糾紛不可避免。

四、問(wèn)題的解決思路

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),涉及面廣,政策性強(qiáng)。能否有效地預(yù)防和處理好流轉(zhuǎn)糾紛,關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)村的改革、發(fā)展和穩(wěn)定。

1、強(qiáng)化政府主管部門的作用。

（1）是強(qiáng)化主管部門的管理職能。政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確專門的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理部門，做到人員、經(jīng)費(fèi)、制度的常態(tài)化保障，而不僅僅是流于形式。對(duì)變更、換、補(bǔ)發(fā)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的申請(qǐng)，應(yīng)依法及時(shí)審查辦理。同時(shí)要規(guī)范承包合同書(shū)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，從物權(quán)上確定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。杜絕發(fā)生承包合同內(nèi)容在填寫(xiě)時(shí)存在不規(guī)范的現(xiàn)象。對(duì)機(jī)構(gòu)中和基層單位中法律意識(shí)和法律知識(shí)較為薄弱的工作人員以及涉及處理土地問(wèn)題的村干部，要及時(shí)組織專門培訓(xùn)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高。

（2）是強(qiáng)化主管部門的糾紛調(diào)解職能。（市）縣、鎮(zhèn)兩級(jí)人民政府均應(yīng)加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解，發(fā)揮好矛盾糾紛調(diào)解中心的作用，將糾紛遏制在萌芽狀態(tài)。兩級(jí)政府同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的調(diào)查研究,以全面掌握流轉(zhuǎn)情況,并制定有效預(yù)防和處理糾紛的相關(guān)措施。

2、加強(qiáng)開(kāi)展相關(guān)法制宣傳和政策教育，提高農(nóng)民的法律素質(zhì)。通過(guò)宣傳土地流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)糾紛處理方面的法律和法規(guī)規(guī)定，讓農(nóng)民了解農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)、流轉(zhuǎn)的方式及相應(yīng)的法律后果；明確流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同，合同應(yīng)當(dāng)載明流轉(zhuǎn)標(biāo)的、流轉(zhuǎn)用途、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)期限及流轉(zhuǎn)費(fèi)用等內(nèi)容；告知農(nóng)民該報(bào)批準(zhǔn)、備案的要報(bào)批準(zhǔn)、備案,不能自行其事；倡導(dǎo)農(nóng)民多采取轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)，少采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，多進(jìn)行短期流轉(zhuǎn)，少進(jìn)行長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)。在具體實(shí)務(wù)中法院要以“法為前提，理字當(dāng)先”，促使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中自覺(jué)適用法律，促使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、法律化，從而從根源上減少矛盾的發(fā)生。在審理那些合情但不合法的案件，要重說(shuō)理，讓當(dāng)事人知道應(yīng)如何在今后避免此類矛盾的發(fā)生，真正的懂法守法。

3、規(guī)范建設(shè)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)的組織。我國(guó)土地制度變革的方向必須是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化，而規(guī)范建設(shè)中介服務(wù)組織又是市場(chǎng)化的關(guān)鍵。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的供給和需求主體提供合法媒介，并對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。中介服務(wù)應(yīng)依法向農(nóng)戶提供流轉(zhuǎn)狀況的信息、流轉(zhuǎn)知識(shí)的咨詢、流轉(zhuǎn)手續(xù)的辦理、各方關(guān)系的協(xié)調(diào)以及矛盾糾紛的調(diào)處等方面的服務(wù)。這對(duì)促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康運(yùn)行,預(yù)防和減少流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生都有著重要的意義。

4、完善土地解決糾紛機(jī)制，采取仲裁為主、訴訟為輔的多元化糾紛解決機(jī)制。我國(guó)土地承包法第五十一條規(guī)定，當(dāng)事人可以通過(guò)自行協(xié)商、請(qǐng)求調(diào)解、申請(qǐng)仲裁、提起訴訟四種方式解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)中遇到的糾紛。當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的解決模式基本是“調(diào)解-訴訟”途徑解決。協(xié)商、調(diào)解雖然頗有成效，但土地糾紛產(chǎn)生的原因復(fù)雜，當(dāng)事人往往積怨較深，成功率非常低。

目前，政府部門沒(méi)有真正建立起仲裁委員會(huì)，仲裁機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，沒(méi)有發(fā)揮仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)有的職能。政府工作人員沒(méi)有意識(shí)到仲裁的效益在實(shí)際操作上，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他糾紛解決途徑的。仲裁員既可能是對(duì)農(nóng)業(yè)政策熟悉的農(nóng)村干部，也可能是法律方面的人士。這些人對(duì)農(nóng)村的風(fēng)俗習(xí)慣比較了解，對(duì)農(nóng)戶之間的矛盾也了如指掌，不僅可以從法律和政策層面上予以決斷，更可以從人情世故上說(shuō)服當(dāng)事人。這些遠(yuǎn)比通過(guò)訴訟途徑所帶來(lái)的效益要大的多。因此，建立農(nóng)村土地仲裁機(jī)構(gòu)是當(dāng)前解決土地糾紛的當(dāng)務(wù)之急。