訴調對接工作在徹底解決糾紛、維護當事人之間社會關系、減輕法院審判壓力等方面具有不可替代的作用。因此訴調對接工作一直都被各級法院尤其是基層法院所重視。但是在訴調對接工作不斷推進的過程當中，一些問題漸次凸顯。在有些案件中，訴調對接工作不但沒有給訴訟工作帶來便利，而且還加大了案件審理的難度，產生了“副作用”。本文希望采取實證分析的方法，總結分析目前訴調對接工作中的問題，查找原因，并在此基礎上尋求問題解決的途徑，促進訴前調解工作良性運轉。

一、訴前調解的“副作用”

本文所指的訴調對接工作的“副作用”，是指因訴前調解沒有成功的案件，在進入訴訟審理過程存在的特有問題。主要表現在以下幾個方面：

（一）送達難度加強

表現為當事人不愿意接收法律文書、躲藏起來或者收到傳票后拒不出庭。在經過訴前調解程序后，一些當事人明確了對方的觀點、知道對方掌握的證據或者了解相關的法律規定后，對法院的傳票不予理睬，或者采取其他措施人為地給訴訟工作帶來阻礙。例如，在一起農村建設工程施工合同糾紛中，經過訴前調解，被告方得知原告方目前掌握的證據尚不充分，在當事人雙方沒能達成調解協議的情況下，立案后被告采取了不合作的態度，拒不接收法律文書；還有人躲避起來，致使訴訟程序無法開展[1]。

（二）審理難度加大

在訴前調解過程中，如果法官把握時機不當，或者處理稍有不慎，可能導致當事人之間的矛盾激化，引起情緒上的反彈，致使有的當事人對案件裁判結果采取無所謂的態度，拒不讓步，也拒不接受法官的調解工作，并表示無論判決結果如何，自己都將上訴，將官司進行到底，案件審理難度加大。例如，一起勞動爭議案件中，在訴前調解之初，原、被告方均表示可以調解，但是在調解金額上存在分歧，法官沒有充分把握調解時機致使調解失敗。為此，被告方堅持立案解決，立案后原告則表示不愿意再作出任何讓步，但憑法院依法判決。

（三）法律釋明難度增強

很多人民調解員參與的訴前調解案件，由于缺乏專業的法律知識，在調解過程中僅僅適用當地風俗習慣進行調解，或者因為對法條的解讀存在偏差，而這種誤讀傳遞給當事人，導致當事人對法律理解存在錯誤。在立案后，法官的依法裁判將使得很多當事人認為法官與人民調解員的說法不一，或者認為法官是枉法裁判，從而增加了法官法律釋明的難度。

二、原因分析

（一）理解上的偏差

根據2009年9月江蘇省高級人民法院印發的《關于深入推進訴調對接工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）第四條規定，訴調對接工作主要包括訴前調解、訴中委托和協助調解兩個階段。訴前調解是指人民法院立案部門（包括人民法庭，下同）在收到起訴狀或口頭起訴之后、正式立案之前，暫緩立案，先行登記后，依職權或者經當事人申請，將案件移送附設在基層人民法院和人民法庭的調解工作室以及其他調解組織、調解人進行調解。訴中委托和協助調解是指人民法院在案件立案受理后、審理案件過程中，經雙方當事人同意可以將案件委托給調解工作室或其他調解組織、調解人進行調解或者邀請調解工作室、其他調解組織和調解人協助人民法院開展調解工作。司法實踐中，很多人將訴調對接工作片面理解為訴前調解工作，而案件在立案后就與人民調解組織無關，從而使得案件在立案后缺乏與訴前調解組織的聯系，影響案件的審理效果。

（二）調解記錄不完備

由于缺乏明確細致的規范，很多案件在訴前調解過程中沒有記錄或者記錄不完備，對于已經承認的事實、已經發表的觀點在立案后很多當事人堅決予以否認，給法院開庭審理案件帶來難度。如果承辦法官需要了解相關情況，必須付出一定的時間和精力，辦案成本因此增加。

（三）缺乏制度規范

雖然訴調對接工作在化解社會矛盾、維護社會和諧穩定方面最直接、最有效、最簡便，但是訴訟與調解究竟如何對接，尚在不斷摸索之中，沒有統一性的規范標準。如在案件受理環節，如何立案、調解人員如何確定；在調處環節，如何進行調解、調解工作有何原則、調解記錄如何完善；在立案階段，調解材料如何對接、調解人員是否可以協助送達等；在審理階段，調解人員是否應協助調解、如何協助等。只有進一步明確這些問題，完善相關制度，才能使得訴調對接工作發揮出最大效應。

（四）人員素質不高

調解人員的素質決定調解工作的成效。同一個矛盾糾紛，經過不同素質的人員處理，其效果是不一樣的。綜合素質高的調解人員，能夠以恰到好處的方式方法，使當事人之間的矛盾冰消雪融，反之，綜合素質不高的調解人員，可能不僅不能消解矛盾，還很可能使得矛盾激化，從而使得人民調解的作用不能夠得以發揮。目前調解人員的任職條件的規定僅見于《人民調解委員會組織條例》。其規定，人民調解員只要具備三個條件：1、為人公正、熱心調解工作；2、有一定法律知識和政策水平；3、是成年公民。《實施意見》第二十六條規定，調解人員應當符合四個條件，即為人正直、作風正派、善于做群眾工作、具備一定的法律知識和調解經驗、有足夠的時間從事調解工作。雖然《實施意見》較《組織條例》有所細化，但是可操作性依然不夠，具體標準是什么，如何把握則沒有明確規定。這意味著人民調解員聘任有很大隨意性。

（五）指導不到位

《實施意見》第八條規定，訴調對接工作的業務指導工作，由審判業務部門負責。審判業務部門根據案件類型明確專人負責指導。一方面，訴調對接工作主要是在基層法院開展，而基層法院審判業務部門普遍面臨較大案件壓力，在此情況下，抽調業務骨干進行訴調對接指導很可能會影響審判工作，由其他人員進行指導則會影響指導的效果。另一方面，審判業務部門如何指導訴調對接工作、如何根據案件類型指導沒有明確的規定，還都是在一個摸索的階段，費時費力，指導效果卻不理想。因此，司法實踐中，對訴調對接工作的指導非常缺乏，一年兩次到三次的人民調解員集中培訓的效果也非常有限。

（六）調解積極性不足

《人民調解委員會組織條例》第11條規定：“人民調解委員會調解民間糾紛不收費。”村、社區的調處中心的經費主要由村民委員會或者居民委員會解決。由于各地經濟發展水平不同，有些地區村民委員會和居民委員自身運轉都很困難，更談不上撥付資金給調解中心了。各地調解中心的基本辦公條件、辦案裝備不一樣，很多調解員的積極性受到影響，訴前調解只是走個形式，沒有發揮實質性的作用。

（七）組織協調力度不夠

目前，很多法院成立了人民調解工作室，案件起訴到法院后在立案前將案件轉交人民調解工作室，由人民調解員先行調解，調解不成再進行立案。較其他民間調解組織而言，人民調解工作室和法院聯系最為緊密，但是雙方在材料上的對接、工作流程上的對接、人員上的對接還有待于進一步加強。而法院和其他民間調解組織的聯系十分松散，很多案件經過委托調解后便石沉大海，沒有任何結果。因此，如何加強法院和訴前調解組織的聯系需要進行精確的制度設計。

三、建議對策

（一）細化訴調對接辦公室的職責

《實施意見》第七條規定，人民法院設立訴調對接工作辦公室，負責訴調對接工作協調、扎口管理、數據統計和與調解工作室、其他調解組織、調解人以及法院相關審判業務部門的日常協調工作。筆者認為，有必要進一步細化訴調對接工作辦公室的職責和職能，以便切實推進訴調對接工作的開展。具體來說可以從以下幾個方面入手：一是負責人民調解員的聘任、管理、指導、培訓等工作；二是負責訴前調解、委托調解、協助調解案件的跟蹤、審查、協調、記錄，做到一案一檔；三是制定訴調對接工作規范性文件，如工作職責、工作程序、崗位目標等，并負責解釋；四是完善訴調對接工作的數據統計、調查分析，編報人民調解員名冊、編發訴調對接工作態勢分析；五是按月向本院黨組和上級法院訴調對接工作辦公室匯報訴調對接工作情況；六是負責參加政府部門、上級法院以及其他部門組織的相關會議，如與司法局的工作例會等，加強與這些組織的溝通協調。

（二）加強組織培訓，提升人民調解員素質

一是壯大專職隊伍。聘請一些德高望重且懂法律、懂政策、熱愛調解工作的人員充實專職人民調解員隊伍。如聘請老干部、老公安、老黨員、老教師、老法官、老檢察官等人充實到人民調解員隊伍中。二是主次分明，加強培訓指導。首先，由法院聘請高水平、高層次的教師或先進個人加強對骨干隊伍的培訓。對一定時期以來調解工作出色的人民調解員進行集中培訓，以充分發揮模范先進作用，推動訴調對接工作發展力度。其次，以鎮級人民調解委員會為主導，加強鎮級人民調解員的培訓。再次，以舉辦村級調解員培訓班為基礎，切實提高村級人民調解員化解矛盾的能力。三是注重培訓方法，落實培訓效果。對人民調解員進行培訓應當堅持”實際、實用、實效”的原則，采取理論和案例相結合的方式，提高培訓的實效性，努力打造一支法律素質高、業務能力強、群眾威望高的人民調解員隊伍。

（三）制定工作流程，實現訴調工作的無縫對接

一是在案件受理環節，只要屬于人民調解受理范圍內的矛盾糾紛，當事人起訴到法院，立案庭應當主動宣傳“人民調解工作室”的優點，并將相關材料移送“人民調解工作室”。交接材料清單應當詳盡、交接手續應當完備。二是在調處環節，無論人民調解工作室采取什么樣的調解方式，都應當將調解過程、調解情況詳細記錄，并將記錄副本隨案移送到立案庭或者訴調對接工作室。針對當事人雙方矛盾較為尖銳的案件，人民調解工作室可以邀請法官協助調解，以便把握案件最佳調解時機。三是在立案環節，當事人雙方是否到場調解、有無不符合立案條件等情況，人民調解工作室應當出具相關材料予以說明或提出相關建議，以便立案庭依法立案。四是案件審理環節，經過訴前調解的案件，法官可以隨時與人民調解員聯系，了解相關情況，必要時可以邀請人民調解員參與案件的調解，人民調解員應當予以配合。

（四）加大經費保障，強化人民調解組織的重要性

首先，為了充分發揮人民調解組織的優勢，提高人民調解員的調解積極性，各級人民政府應當在調查研究的基礎上，確定政府對人民調解組織的資金扶助額度，確定人民調解員參與調解的誤工補貼標準及發放時間，并將之列入財政支出預算，建立起政府對人民調解組織的財政資助的長效機制。其次，加大宣傳，強調人民調解組織的優勢。目前，各地調解組織的知名度還很低，很多群眾遭遇糾紛首先想到的是法院，人民調解組織的優勢還沒有充分表現出來。因此，應當通過廣播、電視、報紙、宣傳欄、黑板報等形式，讓群眾了解到人民調解組織的作用。只有人民調解組織的優越性得到普遍認可，各項工作才有可能日益完善，才能使人民調解組織真正成為新形勢下解決民間糾紛的堅實可靠的”第一道防線”。

（五）科學考核，確保實效

上級法院應當定期對下級法院訴調對接工作的開展情況進行統計、分析和通報，具體包括人民調解員的培訓情況、訴前調解情況、委托調解和協助調解的案件情況、調解成功率、調解協議履行情況等指標進行考核。另外，將“訴調對接”納入到社會治安綜合治理和平安創建考核體系，充分調動司法行政部門參與訴調對接工作的積極性。如在地方黨委、政府的支持下，徐州鼓樓法院對訴調對接工作建立了一票否決制度，由法院對人民調解委員會及其他調解機構的工作進行監督、考核，定期向地方黨委、政府匯報，對訴調工作不到位的，實行一票否決，年底取消評先資格。尤其需要指出的是，當前由于存在攀比心理，上報的訴前調解成功數存在虛高的情況，已經嚴重影響到了下一步的工作計劃。因此，在確立考核機制的時候，應當切實保證相關數據的真實性。

[1]由于缺席判決的案件容易存在較多漏洞，基層法院的發回重審、改判案件中很大一部分是缺席判決的案件。因此，目前基層法院對缺席判決案件采取嚴格、謹慎的態度。如果當事人故意躲避，法院將陷入被動。