農(nóng)村信用社開展小額貸款業(yè)務(wù)，為農(nóng)戶自主創(chuàng)業(yè)，發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)提供資金保障，解決了部分農(nóng)民“貸款難”問題，在支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)戶個(gè)體業(yè)主經(jīng)營發(fā)展方面發(fā)揮了重大作用。但是，由于各種主客觀因素的影響，一部分農(nóng)戶和個(gè)體業(yè)主未能按約還貸，給信用社信貸資金的流轉(zhuǎn)造成很大的困難。近年來，涉及農(nóng)戶、個(gè)體業(yè)主與相關(guān)擔(dān)保人之間的小額貸款糾紛案件不斷起訴到法院，在案件審理和執(zhí)行中折射出一些不容忽視的問題。筆者試分析農(nóng)村信用社小額貸款回收過程中造成“訴訟難”、“執(zhí)行難”的原因及對策。

一、試析原因

（一）、客觀因素形成的風(fēng)險(xiǎn)

首先，農(nóng)戶小額信用貸款是基于農(nóng)戶信用發(fā)放的貸款，貸款本身從借款人方面就潛在著“信用風(fēng)險(xiǎn)”，一個(gè)人誠信度的高低與其道德修養(yǎng)是密切相關(guān)的，而道德標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)無形的東西不能對其準(zhǔn)確的實(shí)行量化，所以信貸員要準(zhǔn)確的把握成千上萬農(nóng)戶的誠信度就是一項(xiàng)異常艱巨的工作；其次，農(nóng)戶貸款的用途主要是用于種植、養(yǎng)殖業(yè)和家庭手工作坊產(chǎn)業(yè)的投入以及消費(fèi)性貸款，而種養(yǎng)業(yè)又是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，存在著較大的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)戶個(gè)體業(yè)主及小型企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品科技附加值低，管理機(jī)制不健全、相互間競爭無序，受市場波動(dòng)影響較大，存在較大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)將直接轉(zhuǎn)化為信貸風(fēng)險(xiǎn)。

（二）、信用社自身制度因素

　　1、貸前調(diào)查流于形式

　　信用社信貸人力有限，有的網(wǎng)點(diǎn)甚至主任兼信貸員，要對轄區(qū)內(nèi)成百上千農(nóng)戶做詳盡了解，工作難度可想而知。因此，對農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)檔案的建立（年審）、信用等級的評定，這些涉及面廣、工作量大、時(shí)間要求相對集中的專項(xiàng)工作，一些信貸員就不得不求助于村、組干部，甚至是不太了解轄內(nèi)農(nóng)戶的內(nèi)勤人員。由于村、組干部及內(nèi)勤人員的參與，個(gè)人主觀主義、形式主義、人情因素、有的甚至憑空猜想等情形大量存在，這就造成了信用等級評定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，給農(nóng)戶小額信用貸款貸款額度核定帶來了不準(zhǔn)確性。此外，農(nóng)戶信用等級評定方法本身也缺乏系統(tǒng)性、連續(xù)性，存在“一評定終身”、“一定永益”的現(xiàn)象，動(dòng)態(tài)管理、時(shí)時(shí)監(jiān)測缺位，信用評定手段、方式也不盡科學(xué)。

　　2、貸款審查存在漏洞

　　由于農(nóng)戶小額信用貸款實(shí)行“憑證發(fā)放、隨用隨貸、額度控制、周轉(zhuǎn)使用”的辦法，其發(fā)放大多由臨柜人員辦理，在辦理貸款時(shí)嚴(yán)格堅(jiān)持“兩證”、“三見面”的原則，而臨柜人員對其貸款用途的真實(shí)性是無法加以嚴(yán)格的考查的，這就造成有些農(nóng)戶亂報(bào)貸款用途，而貸款后轉(zhuǎn)借他人，形成頂名貸款；另一些借款人貸款根本沒用于其正常的家庭生產(chǎn)、生活等，而是用于個(gè)人的不正常消費(fèi)支出（比如賭博等），造成貸款到期不能按時(shí)歸還，最終形成貸款風(fēng)險(xiǎn)。

　　3、貸后檢查監(jiān)督機(jī)制不健全

　　貸后檢查是貸款“三查”制度的重要環(huán)節(jié)，為降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，提高資金的流動(dòng)性、安全性、效益性，信用社應(yīng)加強(qiáng)貸后檢查工作。但“重發(fā)放，輕管理”的經(jīng)營理念已在大部分信貸員腦中烙下了深刻的印記。一方面，農(nóng)戶小額信用貸款對象廣、額度小、分布散、行業(yè)雜、所以工作量相對較大，而信用社信貸工作人員有限，這就削弱了對農(nóng)戶小額貸款的監(jiān)管。另一方面，一些信貸員有“重企業(yè)，輕農(nóng)戶”的思想意識(shí)，認(rèn)為貸后管理只適應(yīng)于大額貸款，對小額農(nóng)貸不適用。有的信貸員甚至認(rèn)為農(nóng)戶貸款金額小，形成貸款風(fēng)險(xiǎn)每戶不過幾萬余元。再加上有些農(nóng)戶貸款后外出經(jīng)營（有的甚至舉家外出），多年不歸，下落不明，這是造成農(nóng)戶小額信用貸款風(fēng)險(xiǎn)的一大重要原因。

　　4、部分信貸人員素質(zhì)低，人為形成信貸風(fēng)險(xiǎn)

　　由于農(nóng)戶小額信用貸款從建檔、評級、授信、發(fā)證、到最后放款都是人為操作，加之有些信用社人員相對不足，所以有些信貸人員利用人手不足、審查不嚴(yán)、操作上不規(guī)范等漏洞，搞人情貸款，自批自用貸款，假冒貸款，有的甚至給客戶出主意化整為零，一戶多證或一戶多貸，形成實(shí)質(zhì)上的“壘大戶”，最終誘發(fā)貸款風(fēng)險(xiǎn)。

?。ㄈ?、法院在執(zhí)行小額貸款糾紛案件中反映出來的問題

　　1、借舊還新增加還款風(fēng)險(xiǎn)。信用社為完成新增貸款回收任務(wù)，要求借款的農(nóng)戶將原欠貸款本息合計(jì)，重立新借據(jù)，這種做法不僅虛增賬面利潤，掩蓋信貸管理風(fēng)險(xiǎn)，助長了逃債、賴債現(xiàn)象的出現(xiàn)，更增加了案件執(zhí)行難度，進(jìn)一步惡化了農(nóng)村信用環(huán)境。

　　2、部分農(nóng)戶違反貸款用途。有的農(nóng)戶忽視貸款性質(zhì)，認(rèn)為“不借白不借，借了是白借”，以生產(chǎn)為由借款，卻用于建房、婚嫁等消費(fèi)方面，甚至個(gè)別農(nóng)戶在貸款后直接用于賭博，還有的轉(zhuǎn)借給他人無法按期收還或投資非農(nóng)的高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)經(jīng)營虧損，致使無法還貸現(xiàn)象大量存在。法院在執(zhí)行此類案件時(shí)，被執(zhí)行的貸款人要么長期出逃在外，要么連其基本最低生活也難以保障。

　　3、部分信貸員欲蓋彌彰，以合法形式掩蓋非法目的。有的信貸員素質(zhì)較低，在“人情”、“關(guān)系”、“金錢”面前，存在貸款手續(xù)不完備或違規(guī)放貸的現(xiàn)象，如：有的借款農(nóng)戶或擔(dān)保農(nóng)戶并未到場簽字，有的簽了字沒拿到錢，有的農(nóng)戶在貸款時(shí)請信貸員吃飯、送禮等。訴訟中借款農(nóng)戶、擔(dān)保農(nóng)戶不承認(rèn)簽字的真實(shí)性，調(diào)解時(shí)甚至要求從貸款本息中扣除其送的錢物，與信貸員對立情緒嚴(yán)重。案件判決進(jìn)入執(zhí)行程序后，使用借款的農(nóng)戶已無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，而擔(dān)保農(nóng)戶卻與執(zhí)行人員有明顯的對抗情緒，為避免矛盾的激化，法院只能先中止執(zhí)行。

　　值得注意，村級集體組織為了發(fā)展當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營，村民委或集體組織負(fù)責(zé)人直接為農(nóng)戶提供擔(dān)保向信用社借貸。農(nóng)戶在經(jīng)營中發(fā)生虧損后無力還貸一走了之。在這類擔(dān)保借貸案件執(zhí)行中，往往村集體組織認(rèn)為提供擔(dān)保僅是一種形式或信貸員要求形式擔(dān)保所造成。貸款債務(wù)涉及面廣，村級集體經(jīng)濟(jì)又較為薄弱，有些當(dāng)初擔(dān)保的村干部也已經(jīng)卸任，其本身也無擔(dān)保履行能力，最終造成信貸案件無法執(zhí)行到位。

　　4、信貸員違法違紀(jì)致使聯(lián)保貸款無法收回。部分鎮(zhèn)村干部引導(dǎo)個(gè)別信用不良業(yè)主使用農(nóng)戶的小額貸款證進(jìn)行聯(lián)保貸款，并將貸款用于償還賭債等違法活動(dòng)，信貸員明知違規(guī)而放貸，導(dǎo)致聯(lián)保貸款無法收回。法院在審理聯(lián)保貸款案件中，聯(lián)保農(nóng)戶對法院所送達(dá)的法律文書不夠重視，或覺得自已未向信用社借過款無所謂，往住不出庭應(yīng)訴。執(zhí)行法院在對聯(lián)保農(nóng)戶采取強(qiáng)制措施時(shí)，聯(lián)保農(nóng)戶才提出借款合同中簽名的真實(shí)性問題（或在借款合同中被誘騙簽名），導(dǎo)致法院重新審查案件。

　　5、有的信貸員甚至與借款戶勾結(jié)騙貸。個(gè)別信用社信貸員利用職務(wù)便利、違反信貸規(guī)定，采取“私營業(yè)主+農(nóng)戶”形式，擅自收集農(nóng)戶的身份證復(fù)印件，利用信用農(nóng)戶的小額貸款證，讓其他人冒充農(nóng)戶簽名進(jìn)行聯(lián)保貸款，用以私營業(yè)主投資盈利。一旦私營業(yè)主投資經(jīng)營項(xiàng)目虧損，就無法歸還信用社貸款本息，給法院的審理和執(zhí)行帶來很大的難度。

　　6、信貸員對借款戶生產(chǎn)及經(jīng)營狀況了解不夠，特別是農(nóng)村私營業(yè)主的流動(dòng)強(qiáng)，所經(jīng)營的項(xiàng)目變化多，信貸員對其監(jiān)控力度差。雖然貸款手續(xù)合法，表面形式上符合信用社規(guī)定的貸款制度，但很可能其在實(shí)際經(jīng)營中已嚴(yán)重虧損而信用社仍未察覺，此時(shí)的私營業(yè)主一走了之，造成眾多債權(quán)人的債權(quán)得不到保障。涉及私營業(yè)主對外債務(wù)的執(zhí)行，特別是在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)私營業(yè)主還拖欠大量職工工資款時(shí)，法院對依法拍賣被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)取得的價(jià)款，在支付工人工資后，再由債權(quán)人按比例受償，信用社既使是有抵押財(cái)產(chǎn)的貸款也可能造成債權(quán)的損失。

　　7、債務(wù)人轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，逃避債務(wù)。債務(wù)人轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)一般通過以下方式：一是通過不正當(dāng)交易和虛假交易將企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到關(guān)聯(lián)企業(yè)或股東個(gè)人名下，造成企業(yè)經(jīng)營困難、資不抵債，通過倒閉或破產(chǎn)，最終達(dá)到逃避債務(wù)的目的。二是通過低價(jià)變賣財(cái)產(chǎn)，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到與債務(wù)人串通好的其他單位或個(gè)人手中。三是對大量到期債權(quán)不及時(shí)主張權(quán)利，導(dǎo)致債務(wù)人到期債權(quán)超過訴訟時(shí)效。四是債務(wù)人與貸款信用社工作人員內(nèi)外串通。貸款信用社工作人員一方面不及時(shí)發(fā)送貸款到期催收通知單，導(dǎo)致訴訟時(shí)效結(jié)束，使貸款信用社喪失勝訴權(quán)；另一方面，貸款信用社在法律文書生效后不在法定期間內(nèi)申請執(zhí)行，導(dǎo)致執(zhí)行時(shí)效結(jié)束。同時(shí)，貸款信用社很難搜集有關(guān)債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)線索及提供債務(wù)人逃債的證據(jù)，法院也很難執(zhí)行。

　　二、破解之道

　　1、建立貸款農(nóng)戶申報(bào)財(cái)產(chǎn)預(yù)登記制度和 誠信調(diào)查制度。農(nóng)村土地承包經(jīng)營和私營業(yè)主一般采取是家庭共同承包經(jīng)營的模式，家庭人員中各自都具有一定的財(cái)產(chǎn)，如房產(chǎn)（包括租用集體土地的建房）、有價(jià)值生產(chǎn)工具和固定生產(chǎn)資料（農(nóng)用耕作用具和大棚等）、農(nóng)村土地、魚塘、山林等承包經(jīng)營權(quán)。這些財(cái)產(chǎn)因其無法辦理抵押登記手續(xù)而得不到更好的融資方式，信用社對農(nóng)戶貸款前可以采取由農(nóng)戶自行申報(bào)，協(xié)調(diào)好村級組織進(jìn)行預(yù)登記制度，一方面，可以充分發(fā)揮村級組織對預(yù)登記財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)確認(rèn)和起監(jiān)督作用，另一方面，欠貸農(nóng)戶一旦因發(fā)生訴訟和執(zhí)行，可以使執(zhí)行法院正確掌握欠貸農(nóng)戶和私營業(yè)主的可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)，及時(shí)采取執(zhí)行措施，避免財(cái)產(chǎn)所有權(quán)權(quán)屬的爭議。

    誠信調(diào)查對避免貸款風(fēng)險(xiǎn)起很大作用，信貸員在對農(nóng)戶發(fā)放貸款前，可以著手從農(nóng)戶按時(shí)繳納水費(fèi)、電費(fèi)、電話費(fèi)和農(nóng)村上交款方面進(jìn)行基本誠信度的調(diào)查，從中發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶有否不良信用記錄，對收集和掌握到農(nóng)戶從事經(jīng)營活動(dòng)情況、收入情況、還款記錄等信息資料，應(yīng)建立完整的農(nóng)戶個(gè)人檔案。并依靠村、鎮(zhèn)連掛干部和村級基層組織及貸款農(nóng)戶鄰近村民反映的情況正確作出誠信判斷。建立農(nóng)村私營業(yè)主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和使用資金流向的定期分析制度，信用社還可以與法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)溝通被執(zhí)行人名錄，形成一種長效的貸款農(nóng)戶誠信體制管理機(jī)制。從源頭上減少欠貸農(nóng)戶的訴訟案件。

　　2、建議參照中國人民銀行下發(fā)的《封閉貸款管理暫行辦法》和新出臺(tái)的《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)政府農(nóng)經(jīng)部門，根據(jù)國家扶持農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)品政策向特定農(nóng)戶或農(nóng)村私營業(yè)主發(fā)放具有本地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展或企業(yè)加工用途的專項(xiàng)封閉貸款，采取設(shè)立專項(xiàng)扶持資金結(jié)算專戶的封閉貸款管理方式，并由政府農(nóng)經(jīng)管理部門對農(nóng)戶種植的農(nóng)產(chǎn)品、養(yǎng)殖業(yè)動(dòng)禽畜和加工企業(yè)農(nóng)副產(chǎn)品設(shè)立動(dòng)產(chǎn)抵押制度，使信用社貸款依法享有優(yōu)先受償權(quán)，有效防止農(nóng)戶小額貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

　　3、建立法院與金融部門的聯(lián)席會(huì)議制度。由人民銀行牽頭，各專業(yè)銀行、信用社和法院執(zhí)行局定期在每季度召開一次聯(lián)席會(huì)議。執(zhí)行法官要針對審判、執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的金融機(jī)構(gòu)信貸管理方面的疏漏，通過司法建議的形式予以反饋，以健全金融機(jī)構(gòu)的信貸制度，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，還要建議金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對信貸員法律知識(shí)的培訓(xùn)，規(guī)范信貸員的行為，以降低訴訟中的對立情緒。信用社對欠貸農(nóng)戶和農(nóng)村私營業(yè)主的名冊進(jìn)行通報(bào)，人民銀行負(fù)責(zé)做好賬戶的查詢工作和建立開戶“黑名單”在金融系統(tǒng)內(nèi)部爆光，協(xié)調(diào)專業(yè)銀行利用所掌握的信息資源履行好舉證的義務(wù)。在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成一種的聯(lián)防機(jī)制，使信用差的農(nóng)戶和農(nóng)村私營業(yè)主無立足之地。

　　4、以案件審理為抓手，減少申請執(zhí)行率。法院司法工作要緊緊抓住為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)這一要旨，小額貸款糾紛案件必須從審理開始為抓手，提高審判案件承辦法官責(zé)任心，不能就案審案，減少案件審理的缺席判決率，注重案件的實(shí)效解決，以點(diǎn)帶面做好農(nóng)戶的宣傳工作。加大案件調(diào)解力度，在案件審理中兼顧執(zhí)行，提高欠貸農(nóng)戶的自覺履行率，以使此類糾紛得到切實(shí)有效的解決，促進(jìn)農(nóng)村信貸環(huán)境進(jìn)一步好轉(zhuǎn)。

　　 充分運(yùn)用法院速裁審案程序，化解糾紛，減少爭議。小額農(nóng)戶擔(dān)保貸款糾紛案件標(biāo)的小、雙方爭議不大，速裁審案程序可以快捷、有效采取訴訟保全措施，及時(shí)的找到欠貸農(nóng)戶就地審案和調(diào)解。通過現(xiàn)場速裁審理，對賴帳農(nóng)戶起到威懾作用，促使部分農(nóng)戶主動(dòng)還貸；耐心做調(diào)解工作，讓農(nóng)戶分清利弊，努力達(dá)成和解；利用巡回速裁審理，提高農(nóng)戶的出庭率，并積極邀請鎮(zhèn)村干部和群眾旁聽案件，使其了解農(nóng)村金融政策，強(qiáng)化信用觀念；對一些“釘子戶”、“賴債戶”，邀請鎮(zhèn)村干部一起上門做工作，對拒不執(zhí)行的嚴(yán)格依法處理，維持信貸安全及良好的信貸秩序。

　　5、加大執(zhí)行力度、創(chuàng)新執(zhí)行方式，全力破解小額農(nóng)戶擔(dān)保貸款糾紛案件“執(zhí)行難”。通過建立縣、鎮(zhèn)、村三級執(zhí)行協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的作用，發(fā)揮綜合治理執(zhí)行難聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，通報(bào)信息反饋，加強(qiáng)協(xié)調(diào)、溝通各聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制部門的聯(lián)系，調(diào)動(dòng)村級執(zhí)行協(xié)作員的積極性，動(dòng)員全社會(huì)的力量參與和協(xié)助人民法院的執(zhí)行工作，提高執(zhí)行效率。對欠貸農(nóng)戶就地村、社區(qū)和打工單位開展公告曝光活動(dòng)，征求執(zhí)行線索，也可適當(dāng)向社會(huì)有償征求執(zhí)行線索懸賞執(zhí)行。在社會(huì)上營造了濃厚的輿論氛圍。針對小額貸款被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)難查實(shí)、人難找的特點(diǎn)，在執(zhí)行立案時(shí)公開執(zhí)行干警的手機(jī)號(hào)碼和家庭電話。并充分利用執(zhí)行協(xié)助網(wǎng)絡(luò)制作通信錄向協(xié)作員提供執(zhí)行干警號(hào)碼，在接到信息后快速出擊并有效及時(shí)的采取執(zhí)行措施。對標(biāo)的雖小、人難找、財(cái)產(chǎn)尋的案件可以起到了四兩撥千斤的功效。查實(shí)有履行能力但拒不履行的被執(zhí)行人，選擇典型案件加大執(zhí)行力度，在法律規(guī)定范圍內(nèi)用足、用好，堅(jiān)決采取強(qiáng)制措施。讓不履行債務(wù)的被執(zhí)行人因拒不履行、不講誠信而付出更大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，更高的拒執(zhí)成本。

　　6、推行交叉執(zhí)行制度和建議設(shè)立強(qiáng)制取證據(jù)制度。交叉執(zhí)行制度是指申請人在受理執(zhí)行案件的人民法院在合理的期限內(nèi)不能滿足申請人的請求，申請人民法院將執(zhí)行案件移送上一級人民法院，由上一級人民法院將執(zhí)行案件指定給其他人民法院執(zhí)行的一種法律制度。交叉執(zhí)行制度有利于排除地方行政干預(yù)，減少執(zhí)行法院壓力，加大執(zhí)行力度，有利于農(nóng)村信用社依法清收不良貸款。

　　強(qiáng)制取證是指偵查機(jī)關(guān)根據(jù)申請人的請求，以強(qiáng)制手段對有關(guān)當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查取證，作為人民法院進(jìn)行財(cái)產(chǎn)保全和強(qiáng)制執(zhí)行的證據(jù)。根據(jù)我國現(xiàn)行有關(guān)法律的規(guī)定，民事訴訟實(shí)行誰主張誰舉證的原則，執(zhí)行程序也不例外，被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)線索主要依靠申請人自行提供，人民法院不能采用偵查手段調(diào)查搜集證據(jù)，因此，申請人由于無法取得被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)證據(jù)，而法院依職權(quán)主動(dòng)調(diào)查又未發(fā)現(xiàn)。即使被執(zhí)行人有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，但由于被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移、隱匿財(cái)產(chǎn)，申請人和人民法院無法搜集到相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)證據(jù)，對被執(zhí)行人無法強(qiáng)制執(zhí)行。為了解決申請人和人民法院搜集財(cái)產(chǎn)證據(jù)難的現(xiàn)狀，建議立法機(jī)關(guān)設(shè)立強(qiáng)制取證制度。這對加大人民法院執(zhí)行力度，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。