近幾年來，我國發(fā)生多起環(huán)境公共事件，如濰坊地下水污染事件、三鹿奶粉等危害公共利益的食品安全事件，不斷刺痛著公眾的神經(jīng)。公眾期望能有人或組織站出來，基于公益而提起訴訟，但是由于缺少立法的支持，此類訴訟往往不被法院受理，這就是最近幾年很熱的一個(gè)社會(huì)問題：公益訴訟。公益訴訟從古羅馬法時(shí)代發(fā)展至今已經(jīng)被世界絕大多數(shù)法治多家所認(rèn)可，但長久以來我國在公益訴訟的有關(guān)立法方面做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，2012年新民事訴訟法的修改將公益訴訟以程序法的形式列入了法典，正式賦予公益訴訟以合法的地位，我國新民事訴訟法第55條規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。新民事訴訟法將公益訴訟引入法律是一種進(jìn)步，為公益訴訟敞開了大門。但是新民事訴訟法有關(guān)公益訴訟的規(guī)定僅此一條，缺少其他的發(fā)條、司法解釋予以支持，同時(shí)關(guān)于提起公益訴訟的受理范圍、主體資格還有待明確，尤其是提起主體的資格問題，因?yàn)橹黧w的明確直接涉及到案件能不能被法院受理同時(shí)涉及到后續(xù)利益的分配問題，因此我們有必要在學(xué)術(shù)上對主體問題進(jìn)行深入的討論。

一、公益訴訟的概念

公益訴訟是指為了維護(hù)社會(huì)公共利益而進(jìn)行的訴訟。公益訴訟涉及到公共利益的界定，這個(gè)地方的公共利益既不是公民個(gè)體的利益，也不是社會(huì)成員個(gè)人利益的簡單相加，它是一定區(qū)域內(nèi)的全體社會(huì)成員的利益綜合體。[①]公共利益根據(jù)不同的情形有不同的表述：我國現(xiàn)有的法律中除”公共利益”外，同時(shí)還有”社會(huì)利益”，”國家整體利益”等意思基本相同的概念。公共利益在我國的立法中有多處體現(xiàn)，例如，《憲法》第51條規(guī)定公民在行使自由與權(quán)利時(shí)，不得損害”國家的，社會(huì)的，集體的利益和其它公民合法的自由和權(quán)利”，《著作權(quán)法》第4條規(guī)定著作權(quán)人行使著作權(quán)時(shí)”不得損害公共利益”除此之外，民法通則、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法等部門法對于公共利益都做了規(guī)定。

二、現(xiàn)有主要公益訴訟主體資格的缺失

根據(jù)新民訴訟法的規(guī)定（對于環(huán)境污染案件和侵犯眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等案件可以提起公益訴訟）和理論界的有關(guān)學(xué)說我國的公益訴訟主要分為以下幾類：環(huán)境污染、經(jīng)濟(jì)壟斷、侵害消費(fèi)者權(quán)益。

（一）  環(huán)境公益訴訟主體資格的尷尬

環(huán)境問題一直以來困擾著社會(huì)，它不僅危害經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更危害了公民的健康。有些小的環(huán)境污染導(dǎo)致少數(shù)公民利益受損，當(dāng)事人可以直接基于侵權(quán)責(zé)任法提起相應(yīng)的民事訴訟，以此來保護(hù)自己的權(quán)利。但是對于影響重大的環(huán)境案件，由于直接受害群體不確定，導(dǎo)致普通公民無法提起一般的民事訴訟，雖然新民事訴訟法的出現(xiàn)為解決此類環(huán)境污染問題提供了法律的保障，但是從現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐來看由于法律對于主體的確定缺少明確的規(guī)定等因素導(dǎo)致很多案件無法進(jìn)入審判。例如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴濰坊水污染企業(yè)案件使新民事訴訟法的實(shí)施陷入了尷尬。被學(xué)界認(rèn)為，最適合擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟主體的環(huán)保部下屬機(jī)構(gòu)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)于2013年3月6日向?yàn)H坊市中院提起公益訴訟，但是濰坊中院卻在超過7天受理期限的情況下不予答復(fù)是否立案。在此之后，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)又針對山西省原平市住建局環(huán)境侵權(quán)案向山西忻州中院提起環(huán)境公益訴訟；針對重慶市雙慶硫酸鋇有限公司環(huán)境污染案向重慶市第4法院提起環(huán)境公益訴訟，但是，兩起案件均未被法院受理。[②]除了法律缺少明確規(guī)定外，案件不被受理與地方政府干預(yù)司法，維護(hù)地方利益有關(guān)。但是主要的問題依然在于，僅僅一個(gè)發(fā)條無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，因此我國立法機(jī)關(guān)還應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的司法解釋才能夠使得環(huán)境類公益訴訟真正進(jìn)入正軌。

（二）、企業(yè)壟斷損害消費(fèi)者利益

我國的壟斷企業(yè)大多和體制有關(guān)，帶有行政主義色彩。壟斷性企業(yè)往往受到地方政府的保護(hù)，雖然給地方政府帶來了財(cái)政收入，但是嚴(yán)重?fù)p害了公民利益和市場經(jīng)濟(jì)的公平性，因此由于壟斷企業(yè)導(dǎo)致的侵害消費(fèi)者、其他企業(yè)利益的事件一般很難通過司法途徑予以解決。可以這么說，在我國企業(yè)壟斷的產(chǎn)生是行政權(quán)擴(kuò)張的結(jié)果。[③]針對這種情況的公益訴訟如何提起，成為一個(gè)嚴(yán)峻的問題。雖然新民事訴訟法出臺(tái)后有關(guān)機(jī)關(guān)可以對此提起公益訴訟，但是這個(gè)有關(guān)機(jī)關(guān)的是否可以包括行政機(jī)關(guān)呢，法律并沒有予以明確的規(guī)定，同時(shí)什么機(jī)關(guān)可以提起這類訴訟法律也沒有規(guī)定。這就是此類公益訴訟主體的缺失。

三、公益訴訟主體資格解析

（一）、法律規(guī)定的機(jī)關(guān)

對于新民事訴訟法中：法律規(guī)定的機(jī)關(guān)，理論界異議較大，從我國憲法的規(guī)定來看，有關(guān)機(jī)關(guān)指的是：立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)。但是從法理的角度來看只有行政機(jī)關(guān)和檢察院可以具有訴權(quán)。對于檢察院具有訴訟理論界沒有爭議，對于其他行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)該具有訴權(quán)，爭議較大。

1、1行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)該具有訴權(quán)

筆者認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)不應(yīng)該具有訴權(quán)，理由有三。首先，根據(jù)司法實(shí)踐來看很多的公益訴訟事件的產(chǎn)生都和地方行政機(jī)關(guān)的不作為或者亂作為有關(guān)，如果允許行政機(jī)關(guān)作為原告，他們有可能通過訴訟來規(guī)避責(zé)任，這種規(guī)避責(zé)任的方式主要是通過自己提起訴訟來阻礙其他團(tuán)體提起訴訟的可能，或者通過規(guī)避利害關(guān)系的方式提起和自己責(zé)任無關(guān)的訴訟請求，甚至可能通過偽造證據(jù)形式來規(guī)避責(zé)任、保護(hù)地方利益。其次，行政機(jī)關(guān)所做的行為應(yīng)該是行政行為，如果由行政機(jī)關(guān)來提起的訴訟將不具有行政行為性子，這樣的話就和憲法為行政機(jī)關(guān)定義的職能相違背，最后，行政機(jī)關(guān)作為公益訴訟的主體提起訴訟時(shí)，掌握著訴權(quán)和行政權(quán)兩項(xiàng)權(quán)利，這樣的話不利于司法的公正，對于被告方是不利的和不公平的。

1、2檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)

“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是各國的通例，無論是英美法系還是大陸法系國家，作為行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，都是具有提起公益訴訟的權(quán)利?！盵④]（）雖然我國訴訟法并沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是否可以作為民事訴訟原告，但是也沒有禁止其作為原告出現(xiàn)，因此檢察機(jī)關(guān)作為民事訴訟的原告并不和法律相違背。而且，檢察機(jī)關(guān)是我國憲法所規(guī)定的專門進(jìn)行法律監(jiān)督的機(jī)關(guān)，保護(hù)國家利益和社會(huì)利益是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)。與此同時(shí)，由于公益訴訟一般案情復(fù)雜，訴訟費(fèi)用很高、專業(yè)性很強(qiáng)，例如環(huán)境類公益訴訟需要做各種鑒定、化驗(yàn)、評(píng)估等花費(fèi)巨大，需要專業(yè)人生參加，而檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)構(gòu)，擁有足夠的物力財(cái)力、人力去進(jìn)行訴訟。

由檢察機(jī)關(guān)來提起公益訴訟具有諸多的優(yōu)勢，但是同時(shí)也存在一個(gè)問題：監(jiān)督的空缺。首先是缺少內(nèi)部監(jiān)督，由于公益訴訟剛在立法中予以確認(rèn)，因此檢察機(jī)關(guān)還沒有設(shè)立專門的公益訴訟機(jī)構(gòu)，缺少必要分工。這種內(nèi)部機(jī)構(gòu)分工不明，不利于檢察機(jī)關(guān)自己監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。其次，缺少社會(huì)的有效監(jiān)督，根據(jù)新訴訟法規(guī)定只有直接關(guān)系的利害關(guān)系才可以提起公益訴訟。著就導(dǎo)致社會(huì)其他公眾無法對案件進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)督。

（二）有關(guān)組織

這里的有關(guān)組織指的是社會(huì)團(tuán)體。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公益訴訟所涉及的案件往往是疑難復(fù)雜的，普通的公民對于這類案件在精力、財(cái)力上的承受能力有限，而且訴訟中被告往往是具有優(yōu)勢地位的社會(huì)組織，在訴訟中公民難以與此抗衡。相反，社會(huì)團(tuán)體往往具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)影響力，因此由其代替公民提起訴訟可以更好的實(shí)現(xiàn)訴訟的目的。

但是，我們應(yīng)該對社會(huì)團(tuán)體的訴訟范圍予以法律釋明，每個(gè)社會(huì)團(tuán)體只可以從事和其團(tuán)體性子一致的公益訴訟，否則容易出現(xiàn)濫訴現(xiàn)象。同時(shí)我國還應(yīng)該盡快成立相關(guān)的機(jī)構(gòu)來監(jiān)督社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟的行為，以防止其本身行為觸犯公共利益。

（三）普通公民

我國新民事訴訟法規(guī)定，只有具有直接關(guān)系的利害關(guān)系人才能提起公益訴訟，其他公民不能提起公益訴訟。這一規(guī)定否定了普通公民提起公益訴訟的資格，立法機(jī)關(guān)這么規(guī)定具有一定的合理性，因?yàn)榻┠陙砦覈V訟中存在著濫訴問題，導(dǎo)致司法資源嚴(yán)重浪費(fèi)。而且，我國公益訴訟制度剛剛起步，訴訟程序、訴訟范圍等都還需要更加明確細(xì)致的規(guī)定，賦予公民個(gè)人起訴資格則存在更多需要細(xì)化的條件和限制。但是，賦予普通公民公益訴訟的訴權(quán)是大勢所趨。

從國際的立法趨勢來看，公民享有公益訴訟的訴權(quán)被大多數(shù)國家認(rèn)同。大多數(shù)國家在環(huán)境、食品安全、反壟斷、牽涉國家利益的訴訟中賦予公民公益訴訟主體資格。例如早在古羅馬時(shí)就已經(jīng)賦予公民公益訴訟訴權(quán)，美國1863年，制定了《反欺騙政府法》，該法規(guī)定：任何個(gè)人或公司在發(fā)現(xiàn)有人欺騙美國政府索取錢財(cái)后，有權(quán)以美國聯(lián)邦政府的名義控告違法的一方，并在勝訴后分得一部分罰金。該法的頒布具有開創(chuàng)性的意義，它意味著公民個(gè)人可以以原告身份啟動(dòng)公訴，而且在勝訴之后，可以分得一部分罰金，它是現(xiàn)代公益訴訟制度的開端。

從法理來看，我國憲法規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。因此，賦予公民公益訴訟的訴權(quán)是憲法原則的要求，同時(shí)普通公民可以一起公益訴訟也是法治理念提升的內(nèi)在要求。

當(dāng)然，由于由公民提起公益訴訟具有一定的弊端，因此未來如果允許公民可以提起公益訴訟的話，應(yīng)該對公民可以提起的公益訴訟的范圍和程序予以限制，例如可以規(guī)定在有關(guān)機(jī)關(guān)和組織不作為的前提下公民可以提起公益訴訟。同時(shí)為了防止濫訴的出現(xiàn)，應(yīng)該設(shè)置一個(gè)前置程序，由公民先就起訴內(nèi)容進(jìn)行一次法庭的聽證。

在現(xiàn)行法律沒有規(guī)定普通公民享有公益訴訟訴權(quán)的情況下，我認(rèn)為我們立法機(jī)關(guān)應(yīng)該考慮通過其他途徑賦予其公民參與的權(quán)利，例如公民如果發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的事件可以向有關(guān)機(jī)構(gòu)反應(yīng)，同時(shí)法律規(guī)定，有關(guān)機(jī)構(gòu)必須對公民的反應(yīng)分情況作出不同處理。同時(shí)，我認(rèn)為有必要賦予公民監(jiān)督有關(guān)機(jī)關(guān)和相關(guān)組織進(jìn)行公益訴訟的權(quán)利。之所以這樣做是為了防止它們的不作為。

四、結(jié)語

新民事訴訟法有關(guān)公益訴訟的規(guī)定，開創(chuàng)了我國公益訴訟的先河，為公益訴訟的順利開展提供了法律的保障，但是我們應(yīng)該看到公益訴訟的主體的規(guī)定還有待立法機(jī)構(gòu)予以司法解釋，只有各種司法解釋相互印證才能保證公益訴訟的順利進(jìn)行。公益訴訟主體的確定不僅要從法理的角度分析，同時(shí)還要考慮我國的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

[①] 顏運(yùn)秋：《公益訴訟理念研究》[M].北京:中國檢察出版社, 2002年。

[②]郄建榮：《論環(huán)境公益訴訟主體資格》[J].載《法學(xué)研究》2013年第3期。

[③]王亞利：《論行政公益訴訟中的原告資格》[J].載《法制與社會(huì)》2008年第一期（上）。

[④]湯雛建：《論檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟》[M].載《法學(xué)》2006年第1期