人民調解制度是當代具有中國特色的民主法律制度之一，在調解社會糾紛、減輕司法機關壓力、保持社會穩定方面發揮著十分重要的作用，2010年8月18日人民調解法以法律的形式，對人民調解制度進行了肯定和認可。尤其目前中國社會處于轉型時期，人民調解制作用日益明顯。但進入法院審判程序階段，人民法院面臨的司法擴權、司法程序弱化和司法規范非法律化及與目前民訴對于人民調解并無明確規定、進入訴訟程序后法院如何操作等問題也需要我們正視并加以解決。

一、現行法律框架下人民調解制度的法治性

人民調解作為一項具有中國特色的、具有深厚中華民族傳統文化內涵的法律制度，在處理矛盾、化解糾紛的歷史下劃下了不可抹殺的一筆。面對社會主義市場經濟發展的新形勢和社會矛盾糾紛的新特點， 2010年8月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過《中華人民共和國人民調解法》，2011年1月1日,該部法律正式實施,自此標志著我國人民調解工作從此步入法制化、規范化的發展軌道。《人民調解法》從人民調解的性質任務和工作原則、人民調解委員會、人民調解員、調解程序、調解協議等內容全面確定了人民調解制度。該部法律突出了矛盾化解方式的銜接、調解協議被賦法律效調力、調解協議經確認具執行力等幾方面法治性亮點。

（一）規范和完善了人民調解與其他糾紛解決方式的銜接和配合機制。

人民調解法沿循了舊有的調解優先的精神指導原則，同時，人民調解法制充分考慮了不同糾紛解決方式的相互關系和功能互補作用，對于由于各種原因，調解可能不成功，該部法律總結了實踐中各糾紛解決方式發揮各自優勢化解社會矛盾的實際經驗，在以往司法解釋和規章所作規定的基礎上，對人民調解和其他糾紛銜接和配合等方面作出進一步完善的規定。人民調解法第二十六條規定，人民調解員調解糾紛，調解不成的，應當終止調解，并依據有關法律、法規的規定，告知當事人可以依法通過仲裁、行政、司法等途徑維護自己的權利。

（二）明確規定了調解協議的司法確認機制 。

由于人民調解協議不具有強制執行的效力，因而一旦義務人拒不履行義務，往往還需重新進入訴訟程序。這不但增加了當事人的訴累，也浪費了大量的司法資源，加大了法院的工作壓力，人民調解法第三十三條首次以立法的方式明確對這一機制作出了規定：經人民調解委員會調解達成調解協議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協議生效之日起 30 日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對調解協議進行審查，依法確認調解協議的效力；如確認調解協議有效，則權利人在對方拒絕履行或者未全部履行時可向人民法院申請強制執行；如確認調解協議無效，則當事人可以通過人民調解方式變更原調解協議或者達成新的調解協議，也可以向人民法院提起訴訟。

（三）明確規定調解協議具有法律約束力。

《民事案件若干規定》首次以司法解釋的形式將人民調解協議確定為具有民事合同性質，人民調解的法律效力得到極大的提升，這對于人民調解的發展來說是具有里程碑意義的事件。但是根據新形勢下人民調解的發展要求，人民調解法中對人民調解協議書的法律效力作出了進一步的提升。人民調解法規定，經人民調解委員會調解達成的調解協議，具有法律約束力，當事人應當按照約定履行。人民調解委員會應當對調解協議的履行情況進行監督，督促當事人履行約定的義務。人民調解法律規定，調解協議書可以載明下列事項：當事人的基本情況；糾紛的主要事實、爭議事項及各方當事人的責任；當事人達成調解協議的內容，履行的方式、期限。調解協議書自各方當事人簽名、蓋章或者按指印，人民調解員簽名并加蓋人民調解委員會印章之日起生效。

（四）進一步規范和完善了人民調解的組織形式、調解主體、調解程序等方面的制度。

隨著新形勢下民間糾紛類型多樣化，人民調解的工作范圍也在不斷擴展，各地在積極調解婚姻、家庭、鄰里、損害賠償等傳統性、常見性、多發性糾紛的基礎上，已經介入輕微刑事案件、征地拆遷、環境污染、勞資工傷、物業管理、集資糾紛、下崗分流、催討欠薪以及涉法上訪等社會熱點、難點糾紛的調解。民間糾紛的主體從過去單一的自然人居多發展到涉及企業、社會團體甚至政府部門，類型上不僅包括公民之間、公民與法人和其他社會組織的糾紛，也包括法人、其他社會組織之間的糾紛。人民調解法拓寬了人民調解適用領域和調解糾紛的范圍。人民調解法規定，根據人民調解自愿原則，凡是當事人可以自由處分的涉及民事權益的民間糾紛，都可以通過人民調解來處理。同時人民調解發還規定了人民調解的申請程序，規定了調解員的選擇和調解的方法步驟。規定：人民調解員調解民間糾紛，應當堅持原則，明法析理，主持公道。調解民間糾紛，應當及時、就地進行，防止矛盾激化，對當事人在調解中的權利義務也作出了細化。

二、人民調解與法院訴訟糾結現狀

（一）法律規定與訴訟實踐脫節問題。

訴訟和調解是我國多元化糾紛解決機制的二大組成部分，是社會治安綜合治理不可或缺的兩道防線，二者的根本目的都是為了保障社會穩定，促進經濟發展。但由于目前人民調解法及民事訴訟法等法律法規仍未對人民調解進入法院訴訟如何操作作出實體及程序性的規定，因而在訴訟實踐中存在多方面的難操作問題。

1．人民調解的適用范圍與法律受訴范圍問題。《人民調解工作若干規定》20條規定人民調糾紛的受案件范圍為：公民之間以及公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各種糾紛。在司法實踐中人民調解對于輕微刑事案件亦可以化解中，說明只要法不禁止的人民調解都可以處理，但是人民法院只限于當事人的訴求。即不訴不理，如糾紛不屬于法律主管范疇的，法院亦不予受理。從目前現有法律法規規定可看出，人民調解的適用范圍明顯寬廣于法院的受理范圍。

2、人民調解前置的合法性問題。人民調解法第十八條規定：“基層人民法院、公安機關對適宜通過人民調解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當事人向人民調解委員會申請調解。即人民法院，公安機關，在處理一定范圍的糾紛時，可以先行告知調解，這涉及到法院對調解前置合法性的認可問題。人民法院在處理一部分民事糾紛時，將部分民事案件現行人民調解，是否涉及到法院分流審判權違憲？畢竟人民調解法系實體法，而目前法院適用的三大程序法并無作出明文規定。

3、人民調解協議的效力認定問題。人民調解法第三十三條規定，經人民調解委員會調解達成調解協議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請確認，人民法院應當及時對調解協議進行審查，依法確認協議的效力。人民法院依法確認調解協議無效的，當事人可以通過人民調解方式變更原調解協議或者達成新的調解協議，也可以向人民法院提起訴訟。“從中可看出，人民調解協議沒有執行力，而僅有確定力。要想使調解協議獲得執行力，還必須經過人民法院的審查與核準。因此人民調解協議效力薄弱，對當事人缺乏必要的約束力，當事人可以拒不履行調解協議，人民調解制度的權威無從體現。”

4、人民調解協議司法確認的受理及審查問題。《人民調解法》第三十三條規定當事人就其在人民調解委員會達成的協議向法院申請確認的，人民法院應當及時對調解協議進行審查，依法確認調解協議的效力。那進入法院程序后，法院如何立案是確認之“訴”還是備案登記？確認之訴，誰是原被告，備案登記誰是申請人？人民法院對調解協議及時進行審查？審查什么？是形式審查還是法律審查？是書面審查，還是聽證審查？審查的依據是什么？人民法院依法確認調解書的效力，需要通過什么樣形式來進行審查？是判決還是裁定？法律依據？人民法院經審查，確認人民調解協議書無效，是否要通知司法行政部門和負責調解的人民調解委員會？又如何告知？是否告知確認申請的當事人，釋明調解協議書無效的理由和依據，又是以何種方式列明？目前，全國尚不存在法律層面上統一的司法確認規則體系。僅有部分地方高院以意見的形式下文，各省市、地區法院的操作方式也不一。如江蘇省法院，江蘇省高級人民法院于2010年11月19日作出《關于調解協議司法確認程序若干問題的意見》，但其性質并非法律規范性文件，而系訴訟法參考文件與案例指導。

（二）人民調解及司法確認帶來的司法程序弱化問題。

目前我國社會自治程度較低，現代意義上的各種自治性組織（包括基層自治、行業自治、學校自治、業主自治等）仍處在培養和發展的過程中，其自治能力和自控能力相對較低，因此，社會在很大程度上更期待通過確定的法律規則和具有強制力的國家規制進行調整，對公力救濟的需求遠遠大于社會自治性調整。在這種背景下，村（居）委會調解出現明顯的功能弱化，在糾紛發生時，當事人更多地轉向基層政府、行政機關和司法機關尋求救濟和解決。為適應這種需要，從城鄉基層糾紛解決的實踐開始，司法行政或準司法性的糾紛解決機制就以“人民調解”或大司法調解的名義發展起來【1】，司法確認的地方試驗及其制度化導致出現司法程序弱化、非訴訟程序的過度司法干預和適用規范非法律化等方面的問題和隱憂。

1、司法確認機制的制度化可能意味著司法權的拱讓和訴訟程序的弱化。無論制度設計層面還是制度實施層面，是否啟動訴前司法確認機制完全是當事人的自主選擇，法院并不是將案件推向非訴調解組織先行解決；但是由于全國尚不存在法律層面上統一的司法確認規則體系，相關制度銜接漏洞和眾多試錯性的地方司法政策給予了地方法院太多太大的自由裁量權，這不利于司法確認程序規則的權威統一【2】。

2、司法確認機制的制度化也可能加劇我國的司法公信力危機。司法確認機制雖然在尊重當事人意愿的前提下為之提供了權利救濟的別種選擇，但是在我國基層人民法院目前普遍存在片面追求高調解率的業績評估機制的情況下，如果不能充分保障當事人在調解和訴訟方面的實體權利和程序選擇權，那么“法院走出去”的做法就可能變成法官不適當利用司法權誘使或強迫當事人和解或調解的結果．這與和解或調解的合意性本質和司法獨立原則背道而馳。

3、司法確認實踐也可能造成司法適用不適當的非法律化和社會化現象。人民調解員在調解過程中多采用風俗習慣、道德禮儀、鄉規民約等規范，這些規范很多在法律中沒有規定或者與現行法律相抵觸；這些規范一旦通過法院予以確認，無異影響司法的權威性。

三、糾結現狀原因分析

人民調解與訴訟之間上述局限性和沖突的主要根源在于人民調解的性質和現有法律規定所致。

（一）人民調解與法院訴訟法制屬性不同是沖突的重要緣由。

1、人民調解糾紛解決機制的非法律化特征。《中華人民共和國人民調解法》規定，人民調解具有的群眾性、自治性和民間性是人民調解工作的基礎。人民調解機構具有以下特點。群眾性。人民調解委員會不是行政機關，也不是司法機關，而是村民委員會和居民委員會下設的調解組織，調解人員（不管他是公職人員還是兼職人員）在調解活動中只是人民調解員。人民調解員一般由村委兼任，或由村民推薦在轄區內具有較高威信的村民擔任。自治性。人民調解是群眾自我管理、自我教育、自我服務的自治行為。當事人選擇調解完全出于自愿，調解組織不能強迫當事人調解。從這種具體調解活動的發動可以看出，調解這種民間司法形式存在的法律基礎是私法中的當事人意思自治，是糾紛當事人在完全自愿、平等、自由的前提下，由中立的人民調解員主持進行，人民調解組織活動的角度并無公權力介入，在此程中，當事人不受壓制和強迫，有充分的自主選擇權。民間性。人民調解的范圍是民間糾紛，人民調解的依據除了法律、法規、政策外，大量地運用社會公德，鄉規民約。在糾紛解決程序上有及時、便捷和隨意的特點。調解協議書具有民事合同性的特點，當事人對調解協議反悔或調解不成功時，當事人還可以向法院提起訴訟。基層人民法院和司法行政機關應加強對人民調解的指導，但并不是要求它們直接參與到人民調解工作。

2、法院訴訟法治的被動性和中立性。從法院的訴訟程序言，法院在司法程序上具有被動性和中立性。法官通常不能主動處理爭端糾紛，受理案件奉行不告不理的原則，其天職是以符合正義的方式解決各種社會爭端糾紛,使每一個為維護個人權益而訴諸司法的人,都能獲得基本的公正對待。法院自身作為司法裁判者的角色,應做到中立,被動,不偏不倚,不僅在實質上,更在形式上給與世人展示一種"看得見的正義"。【3】法官不僅要主持正義,而且要讓人們明確無誤地,毫不懷疑地看到是在主持正義。由于法院職權設置的要求，行使職權的手段和調整范圍的限制，掌握社會資源有限，法院職權有限性仍然突出。法院不是萬能的，對社會事務絕不能大包大攬。

3、法律屬性不同引發的實踐沖突。目前處于社會轉型時間，糾紛多元化及當事人價值觀的多元化對糾紛機制提出了更高的要求，法院系統于2009年開始了施行訴前調解機制的探索與嘗試。一段時間里，法院洞開立案大門，法院雖然在立案關口進行了糾紛分流，但根據最高院關于加強訴訟服務的意見規定及精神，各類社會糾紛和矛盾仍大量涌入。一方面，由于自身地位和功能上的局限，使得很多轉化為訴訟案件的社會糾紛、矛盾，不能在法院訴訟得到有效化解和解決，客觀上嚴重干擾了人民法院正常的審判工作，損害了人民法院的司法權威，也損害了國家的整體威信。另一方面，人民調解使得當事人的程序選擇權得不到成分的保障。當事人將糾紛訴至法院后，雖然賦予了當事人的可以不先行訴前調解的權益，但各地法院處于目標考核或化解敏感性質案件的需要，在實踐中大量建議當事人先行人民調解程序，造成當事人不必要的司法訴訟延遲和訟累。再次，違反了法律的事實清楚、先審再處理原則。對于訴前調解的人民協議司法確認案件，地方性指導文件如江蘇省高院僅賦予了法官審查的權利，而非審理，但法律規定，“事實清楚、爭議不大的，法官小可主持調解”對于人民調解司法確認的案件，如案件沒有經過審理，法官直接進行將糾紛分流至人民調解或訴前調解，違反了”事實清楚再行調解的訴訟原則。

（二）現有法律體系制度設計層面因素是沖突的基本根源。

1、無立法保障。我國現行民事法律制度并不存在明確的人民調解協議訴前司法確認程序規則，而主要存在于最高人民法院的司法政策、司法解釋以及地方法院程序性訴訟指導文件。對人民調解確認程序的啟動及過程，司法審查的范圍、開庭程序、法院那一機構處理司法確認、確認書以何中文本作出等均未作出全面的具有可操作性的規定。

2、有關規范性文件及政策相互沖突，尤其是人民調解協議司法程序確認方面。《中華人民共和國人民調解法》、《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》、《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》、《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》，都對可以申請司法確認的人民調解協議的范圍、調解主體作了不同的規定，一定程度上造成了審判實踐中的混亂。

四、完善我國人民調解與訴訟銜接的設想。

（一）人民調解與法院訴訟可銜接的理論及現實根據。

1、法院訴訟的社會性。

社會性是法院職權的重要職責。法院訴訟的最終價值目的是為社會服務，為人民服務。“社會性”是人民法院開展好審判工作、實現公平正義、實現審判目的的基礎，法院訴訟的“司法社會性”是專門工作與群眾路線在社會轉型期切實可行的結合之道以便司法權通過貼近群眾和依靠群眾的方式更為有效的運行【4】。

2、訴訟與調解的可融性。

從當代人民調解的實踐看，依法調解與依情理調解、依風俗習慣調解等其它調解方式并非截然分開，而是處于一種交融狀態。這種交融狀態恰恰說明，當代法治社會中的調解，是包含利己動機和共同動機兩方面的“契約性合意”，是一種起源于信賴的共存狀態。”因此，法制化條件下的調解與對立性主張的充分討論以及為此設立的程序、法律家的專業性活動是可以并立而存的。【5】民事訴訟調解社會化也有效的回應了社會力量參與司法的正當訴求，在當代社會轉型時間，調解社會化也為法院參與創新社會管理提供了更為寬光的舞臺。

（二）人民調解與訴訟銜接理論界方案。

目前，理論界主要從三個角度提出了中國法院附設調解的具體制度設計方案：第一，規定由民間組織達成的調解書必須經過法院的司法審查方可生效，使這些非訴訟調解制度在司法審查下發揮更為積極的作用。第二，設立類似于日本和我國臺灣式的法院附設調解，通過立法規定強制調解的案件范圍和類型，并制定專門的民事調解法，建立專門的法院指導下的調解機構。第三，建立小額速裁法院，吸收非專業法官或人民陪審員參加，解決事實簡單，無爭議或爭議不大的糾紛，以調解為主要的處理方式。【6】 

（三）人民調解法律化。

民事訴訟調解社會化不能坐等司法權的強大，其在相勢展開的同時應堅持循序漸進原則和有效性標準。筆者認為，從法治的未來發展趨勢看，隨著經濟社會的發展，最終最節省資源，做到公正與高效的雙贏，人民調解司法規范化將是必經的一個過程。在此背景下，應修改目前的民事訴訟法，制定出具有普遍約束力的法律、法規。可考慮在法院設立專門性的組織機構專門受理人民調解案件，將人民調解組織法院附設于法院。這樣，調解既獲得一定的權威性資源,人民法院也可以將人民調解組織依法作出的事實清楚、合法公平的調解協議，直接作為法院調解、判決、執行的依據。同時在民事訴訟法中增加法律文書的形式，在現有判決、裁定的基礎上，增設人民調解司法確認決定書，對于人民調解司法確認的案件可納入民事特別程序審理，對調解協議如何立案、人員如何組成、審查期限長短在法律、法規中作出細化規定。

參考文獻：

【1】范愉. “社會轉型中的人民調解制度”，載《中國司法》2005年4月8日。

【2】范愉.非訴訟糾紛解決機制研究[M].北京:中國人民大學出版社。

【3】 洪更強.論替代性糾紛解決機制[D].[碩士論文]. 中國政法大學2001.32.

【4】沈達明.比較民事訴訟法初論[M].北京:中信出版社

【5】郭志遠.我國律師和解制度之理性分析與科學構建[J].法學雜志,2008,(2):37.

【6】[美]羅伯特.埃里克森.無需法律的秩序-鄰人如何解決糾紛[M].蘇力譯.北京:中國政法大學出版社,2003.354.