我國稅費(fèi)制度改革后,農(nóng)民在耕種土地上取得的可得收益增加，原來?xiàng)壐獬龅霓r(nóng)民紛紛回來要求繼續(xù)耕種土地，土地承包經(jīng)營糾紛日益增多。在這些糾紛中，有相當(dāng)一部分爭議土地已由政府頒發(fā)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，因而訴至法院要求撤銷農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的案件也逐年增加。在這類案件的審理中，筆者進(jìn)行了一些思考。

一、頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證過程中存在的問題

1、98年土地二輪承包時(shí)底冊保存不全。二輪承包底冊一般都是由村組制作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站保管。由于距今時(shí)間較長，其間筆者所在縣又經(jīng)歷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，合并后又分開的情形，不少檔案資料由于搬遷、人員調(diào)整及交接手續(xù)不完備而遺失。

2、發(fā)證機(jī)關(guān)管理不規(guī)范。發(fā)證機(jī)關(guān)工作人員審查不細(xì)，坐堂辦公，沒有深入實(shí)際，實(shí)地勘查，實(shí)地丈量，有的甚至將蓋好章的空白證讓各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)回，由村組干部填寫，導(dǎo)致不少發(fā)證地塊位置、面積描述不清、表述不清甚至錯(cuò)誤。

3、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。以前，農(nóng)民耕種土地要交納三糧五錢，三糧五錢不交以后，還要交納農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民在耕種土地上取得的收益甚微，許多在外居住或打工的農(nóng)民將自己承包耕種的土地轉(zhuǎn)給他人耕種，相關(guān)稅費(fèi)也由他人交納，或干脆拋荒不種了，被他人拾去或由村組安排他人耕種。無論是轉(zhuǎn)給他人耕種還是拋荒不種，承包經(jīng)營權(quán)人或耕種人、村組均沒有履行相關(guān)轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包手續(xù)，土地承包經(jīng)營權(quán)管理機(jī)構(gòu)也沒有切實(shí)履行好監(jiān)管職責(zé)。在國家取消農(nóng)業(yè)稅后，這些人回來要地，就因當(dāng)初手續(xù)不完備，流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全產(chǎn)生了糾紛和矛盾。

4、發(fā)證程序不規(guī)范。從筆者所在法院審查的此類案件中可以看出，發(fā)證機(jī)關(guān)提供的發(fā)證證據(jù)材料一般都只有承包合同和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，并沒有按規(guī)定履行初審等審核報(bào)批程序。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證司法審查中的困惑

農(nóng)村土地承包合同是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)放的前提和基礎(chǔ)，而土地承包合同則是發(fā)包方與承包方之間達(dá)成的關(guān)于農(nóng)村土地承包權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。這里的發(fā)包方一般是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)或村民小組，因此，對農(nóng)村土地承包合同的性質(zhì)，目前有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村土地承包合同是農(nóng)民通過與政府簽訂承包合同而取得土地承包經(jīng)營權(quán)，是以行政合同代替行政命令或指令性計(jì)劃使土地承包經(jīng)營權(quán)由行政合同來調(diào)整，并且土地承包合同一般都是由農(nóng)業(yè)主管部門以統(tǒng)一的格式制訂的制式合同，因此認(rèn)為土地承包合同是行政合同。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村土地承包合同是雙務(wù)合同、有償合同，是平等主體之間的協(xié)議，《民法通則》關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，已確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)利的范疇，因此認(rèn)為土地承包合同是民事合同。筆者同意后一種觀點(diǎn)。

既然農(nóng)村土地承包合同是民事合同,對該合同的審查就應(yīng)通過民事訴訟進(jìn)行,而在審判實(shí)務(wù)中,民事法官和行政法官對此有不同的見解。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，一方當(dāng)事人已取得土地承包經(jīng)營權(quán)證，其土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)政府確認(rèn)，土地承包合同應(yīng)受土地承包經(jīng)營權(quán)證效力約束，當(dāng)另一方當(dāng)事人對其與村組簽訂的土地承包合同提起民事訴訟時(shí)，法院應(yīng)不予支持。持這種觀點(diǎn)的多為民事法官。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村土地承包合同是發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的事實(shí)根據(jù)，合同簽訂行為在前，發(fā)證行為在后，因此，在土地承包經(jīng)營權(quán)證審查案件中，法院只能將土地承包合同作為證據(jù)進(jìn)行審查，只要該合同不存在重大明顯違法或明顯顯失公正的情形，一般不宜對合同效力作出有效或無效的確認(rèn)，當(dāng)事人如對合同效力有異議，可以另行提起民事訴訟，法院應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人舉、質(zhì)證及其他具體情況對土地承包合同的效力作出確認(rèn)。持這種觀點(diǎn)的多為行政法官。筆者亦同意后一種觀點(diǎn)。

三、對策和建議

農(nóng)村土地承包合同的性質(zhì)問題，由于最高院、省高院出臺(tái)了相關(guān)的解釋，審判實(shí)踐中，雖觀點(diǎn)仍有分歧，但已基本達(dá)成共識(shí)。農(nóng)村土地承包合同的效力審查問題,兩種觀點(diǎn)在審判實(shí)踐中時(shí)有爭執(zhí),不同程度地造成了當(dāng)事人的訴累和不滿。為妥善處理此類糾紛，減少當(dāng)事人訴累，筆者提出幾點(diǎn)淺議，供商榷。

1、發(fā)證機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范發(fā)證程序，進(jìn)一步強(qiáng)化工作人員的責(zé)任心。一是清查并盡力查找98年二輪土地承包底冊。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承包底冊確實(shí)是因?yàn)槟承┛陀^原因遺失了，無法查找，但也有的只是因?yàn)榻唤邮掷m(xù)不完備，散落在村組干部或其他人員手中，發(fā)證機(jī)關(guān)完全可以通過清查的方式將這些散落的資料重新收集起來，為這類糾紛的處理提供最原始的資料。二是加強(qiáng)管理，切實(shí)履行發(fā)證核查職責(zé)。發(fā)證時(shí)要到實(shí)地核查，將發(fā)證地塊的位置、面積表述清楚。已發(fā)放的承包經(jīng)營權(quán)證，如確有問題的，主動(dòng)糾正。三是建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包土地的，及時(shí)要求流轉(zhuǎn)當(dāng)事人及村組完善相關(guān)手續(xù)，記載土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況，辦理相關(guān)登記或變更手續(xù)。四是規(guī)范發(fā)證程序。按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，先由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門對發(fā)包方報(bào)送的土地承包方案、承包方及承包土地的詳細(xì)情況、土地承包合同等材料進(jìn)行初審,再由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府報(bào)送的申請材料進(jìn)行審核，并報(bào)同級人民政府頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。

2、法院行政法官和民事法官加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，尋求共識(shí)。法官間加強(qiáng)溝通和交流，無論當(dāng)事人提起行政訴訟還是民事訴訟，法官都要本著對當(dāng)事人負(fù)責(zé)的態(tài)度,著力于切實(shí)解決當(dāng)事人訴爭的問題，做好解釋和法律釋明工作,不互相扯皮,不互相踢皮球,切實(shí)保障當(dāng)事人的合理訴求得以實(shí)現(xiàn)。

3、在一定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一裁判尺度。基層法院要加強(qiáng)對這類案件的調(diào)查研究，統(tǒng)一裁判尺度，盡量避免同類案件有不同的裁判結(jié)果。上級法院也可以不同的方式和形式對此類案件的審理提供指導(dǎo)性意見，以統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)。