內(nèi)容提要：

行政訴訟法實施20余年來，在保障人民群眾合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，推動民主法治進(jìn)程等各個方面都發(fā)揮了重大作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會主義民主法治的快速發(fā)展，這部制定于計劃經(jīng)濟(jì)時代的法律日益滯后，很大程度上制約了行政訴訟功能的充分發(fā)揮，行政審判面臨的問題異常突出。本文從我國行政審判體制的概念、性質(zhì)入手，細(xì)致地闡述行政審判體制的內(nèi)容和現(xiàn)狀，接著從影響行政審判的內(nèi)外因素兩個方面入手闡述行政審判面臨的困境；并從審判實務(wù)中遇到的影響司法工作的因素做了詳細(xì)地分析；最后針對行政審判體制面臨的困境提出設(shè)置專門的行政法院機(jī)構(gòu)以排除各種因素的影響，構(gòu)建符合我國國情的行政審判機(jī)構(gòu)進(jìn)行了分析和論證。

關(guān)鍵詞：行政審判, 體制約束，行政法院

引言：

行政審判面臨的問題異常突出，一是門難進(jìn)。在三大訴訟當(dāng)中，行政訴訟的受理難度最大，地方人為設(shè)置門檻妨礙訴權(quán)行使的情況最多。2011年，以不予受理和駁回起訴結(jié)案的占全部一審行政案件結(jié)案總數(shù)的7.8％，是民商事案件的7.8倍。因各種土政策"隱性"不予受理的更是不計其數(shù)。縱向比較，行政案件總量增幅呈現(xiàn)停滯狀態(tài)，在各類案件中所占比例日益縮水。二是案難審。進(jìn)門不易，出門更難。司法的腰桿不硬、手段不足，使得法官不敢下判、不能下判，大量案件動員撤訴，以實體判決方式結(jié)案的僅占結(jié)案總數(shù)的27.21％。三是判難勝。被告敗訴率持續(xù)走低，從早期的30％左右降到目前的不足10％。四是訴難息。上訴率、申訴率不斷呈現(xiàn)逆升，息訴難度加大。2011年，行政案件的申訴率高達(dá)全部案件的8.5％，分別是刑事、民事申訴率的6倍和6.3倍。造成上述"四難"的成因多面復(fù)雜，究其關(guān)鍵，還是現(xiàn)行司法、行政合一的行政審判體制之掣肘。在地方法院在人財物各方面都受制于當(dāng)?shù)卣捏w制下，"縣法院審不了縣政府"難免成為普遍現(xiàn)象，基層法院的一審功能幾乎形同虛設(shè)。2011年，全國行政案件的上訴率達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的72.85％，分別是刑事和民事上訴率的6倍和2.4倍。在部分地區(qū)，幾乎所有一審案件都會引起上訴。根本而言，現(xiàn)行行政審判體制不做調(diào)整，其他方面的努力再大、再多，也無法從根本上擺脫困境。

一、行政審判體制概述

（一）行政審判體制的概念、內(nèi)容與功能

行政審判體制，是指一個國家行使行政審判權(quán)的組織機(jī)構(gòu)系統(tǒng)，以及它們實施行政審判權(quán)活動規(guī)則的總和。 圍繞著行政審判權(quán)在各組織之間的權(quán)限劃分可以稱之為行政審判體制。行政審判體制主要包括兩方面的內(nèi)容：(1)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，它主要解決的是行政審判組織的外部關(guān)系；(2)司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部運(yùn)行體制，它主要解決司法機(jī)關(guān)行政審判的權(quán)限分工問題。

行政審判體制的功能體現(xiàn)在保證審判的獨(dú)立、公正與公平，實現(xiàn)行政訴訟目的，促進(jìn)全民法律意識提高等多種方面。為此，西方國家在行政審判體制的設(shè)置上都十分注意司法的獨(dú)立性。目前，世界范圍內(nèi)典型的行政審判體制主要有兩種：一元制(合并主義)與二元制(分離主義)。前者以英美為典型代表；后者以法國、德國等大陸法系國家為代表。實行合并主義的國家，沒有專門的行政法院，行政訴訟案件由普通法院管轄。實行分離主義的國家，有的將行政法院設(shè)立于行政系統(tǒng)內(nèi)部，如法國；有的設(shè)立與普通法院平行的獨(dú)立行政法院審理行政案件，如德國。

我國《行政訴訟法》第3條第2款規(guī)定："人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件。"《行政訴訟法解釋》第6條進(jìn)一步具體規(guī)定："各級人民法院行政審判庭審理行政案件和審查行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件。專門人民法院、人民法庭不審理行政案件，也不審查和執(zhí)行行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其具體行為的案件。"據(jù)此，我們可以認(rèn)定我國行政審判體制是普通法院的司法審查制，除少數(shù)案件外行政案件由人民法院的行政審判庭審理。我國的行政審判體制具有一定的特殊性，審理行政案件的組織設(shè)立在普通法院內(nèi)部，類似于一元制體制，同時，該組織又獨(dú)立于審理刑事、民事案件的組織，具有相對的獨(dú)立性。

行政審判體制十分復(fù)雜，要受到方方面面的影響和制約。建立行政審判體制既要考慮一個國家的大環(huán)境、大背景，又要使行政審判體制在運(yùn)作過程中各方面的影響和制約降到最小或受到最大的限制。一般認(rèn)為，行政審判體制具有保護(hù)公民、法人及其他組織合法權(quán)益即實現(xiàn)行政訴訟目的的功能。但是，行政訴訟目的并不僅僅體現(xiàn)在這一方面，它還體現(xiàn)在維護(hù)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力方面。總之，行政審判體制在實現(xiàn)行政訴訟目的，促進(jìn)全民法律意識提高，保證審判的公開、公平性以及維護(hù)行政機(jī)關(guān)正確行使行政權(quán)力方面等都具有作用。

(二)我國現(xiàn)行的行政審判體制

行政案件的審判權(quán)由誰承擔(dān)，這是行政審判體制首先要解決的問題。在我國傳統(tǒng)社會，審判制度的基本特征是司法與行政不分且無獨(dú)立性，當(dāng)前此種情形己發(fā)生了重大變化，審判機(jī)構(gòu)己基本分離，法院己脫離行政、立法機(jī)關(guān)而成為一個單獨(dú)設(shè)置的機(jī)構(gòu)，且自上而下形成了一個龐大的法院系統(tǒng)。法院已具有相對獨(dú)立性，依據(jù)憲法和有關(guān)法律，任何行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民個人均不得干涉法院的獨(dú)立審判權(quán)。中國的分離型、專門型法院肇端于清末袁世凱依《天津府屬試辦審判章程》而建制的審判廳，"真正形成于文革結(jié)束后新憲法與法院組織法的頒布與施行。雖幾經(jīng)變革，但整體而言，機(jī)構(gòu)的分離性和對外獨(dú)立性均無實質(zhì)性變化。根據(jù)我國《憲法》和《人民法院組織法》規(guī)定，人民法院行使國家審判權(quán)。人民法院有地方各級人民法院、軍事法院等專門法院和最高人民法院。也就是說，我國的行政審判機(jī)關(guān)并沒有采用法國在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立行政法院的模式，也不像德國的方式，在普通法院系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立專門的行政法院的模式，而是由普通法院作為行政審判機(jī)關(guān)。但是，這種模式也不同于英美國家，而是自成一派，根據(jù)行政審判體制的內(nèi)容來分析，具體如下：

1、外部管理體制

"我國現(xiàn)行的審判體制基本上可以概括為黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大和上級法院監(jiān)督指導(dǎo)、政府管理人財物的法院體制。" 中國共產(chǎn)黨人雖在早期曾對20年代司法從屬行政的現(xiàn)象提出過抨擊，毛澤東在《湖南農(nóng)民運(yùn)動考察報告》中批評道："湖南的司法制度，還是知縣兼理司法，承審員助知事審案。知事及其屬僚要發(fā)財，全靠經(jīng)錢糧攤派、辦兵役和在民刑訴訟上顛倒敲詐這幾件事，尤以后一件為經(jīng)常可靠的財源。"6但是，1951年制定的《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》第10條規(guī)定："各級人民法院(包括最高人民法院、分庭)為同級人民政府的組成部分，受同級人民政府委員會領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。"1954年憲法將法院第一次從人民政府中分離，但人、財、物仍由政府管理，且該體制至今仍在延續(xù)。在該審判體制下，法院管理上不能自治，司法活動中受多方限制，有來自人大的干預(yù)、有來自政策的影響，有來自黨和政府的過問。在一頂訪談?wù){(diào)查中，受訪的一位副院長說到："雖然政府、人大、政法委過問的多些，黨委相對較少，但在地區(qū)一把手、二把手一旦親自過問，就必須聽他們的。他們一般打電話來問。為此，我們一方面把案件交審委會，審委會通過法院的名義與中院通氣，以便到時好向雙方交待。因為他們干預(yù)的案件事關(guān)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，案件的法律性質(zhì)己降低到第二位。最難辦的就是處理所在地區(qū)政府、黨委出面過問的案子，因為他們管錢、管人。" 由于這些政治體制存在的種種弊端，盡管是由與行政機(jī)關(guān)互不隸屬的人民法院對行政案件行使審判權(quán)，但大量存在的行政干預(yù)，導(dǎo)致行政訴訟只能發(fā)揮有限的作用。因此，如何保證人民法院獨(dú)立行使行政審判權(quán)，仍然是一個有待進(jìn)一步解決的問題。

2、內(nèi)部管理體制

我國的法院系統(tǒng)根據(jù)案件的性質(zhì)，設(shè)立了民事、刑事、行政審判庭，各司其職。《行政訴訟法》第3條規(guī)定：人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件。據(jù)此，人民法院審理行政案件通過專門設(shè)立的行政審判庭進(jìn)行，而不是由己設(shè)立的其他專業(yè)審判庭審理。同時，《行訴解釋》第6條規(guī)定：專門人民法院、人民法庭不審理行政案件，也不審查和執(zhí)行行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件。行政審判庭作為行政審判機(jī)構(gòu)是基于行政案件本身的特殊性和人民法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能分工的需要。

我國行政案件的審理組織形式有合議庭和審判委員會。《行政訴訟法》第46條規(guī)定：人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應(yīng)當(dāng)是3人以上的單數(shù)。由此可見，我國的行政審判不采用獨(dú)任制，只能通過合議庭的方式審理，這樣便于發(fā)揮集體的智慧和力量，保證行政案件的審判質(zhì)量。審判委員會是行政審判組織內(nèi)部對審判工作實行集體領(lǐng)導(dǎo)的一種組織形式。根據(jù)《人民法院組織法》規(guī)定，"審判委員會的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。"最高人民法院審判委員會的主要職能體現(xiàn)在制定和發(fā)布司法解釋，地方各級人民法院審判委員會則主要是對重大、疑難案件進(jìn)行討論并作出決定。各級人民法院院長對本院己發(fā)生法律效力的判決和裁定，如果發(fā)現(xiàn)在認(rèn)定事實上或者適用法律上確有錯誤，必須提交審判委員會處理。

我國規(guī)定的是法院的獨(dú)立審判權(quán)，將法院作為一個獨(dú)立的整體來看待，從而否定法官個人的獨(dú)立。在法院內(nèi)部，對于具體案件的審理，法官受到多方面的制約，如：庭長、院長請示制度；審判委員會決定制度；上級法院對下級法院的審判業(yè)務(wù)指導(dǎo)與糾正；黨委請示報告制度(此限制涉及外部體制問題，即黨委和法院的關(guān)系)。司法實踐中，審委會決議，院庭長審批案件以及一些上級法院出于各種原因以批示、指示、寫條子、打招呼等形式干預(yù)下級法院對具體案件的處理的非制度性做法，對于審判獨(dú)立造成了嚴(yán)重影響。

我國現(xiàn)行的行政審判是實行在人民法院系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立專門的行政審判庭審判行政案件的體制，我國立法確立的是人民法院對行政案件的審判權(quán)，但又采取了專設(shè)行政審判庭的折衷方式。從比較法的角度夸這種行政審判體制不同于大陸法系國家的行政法院體制，也不完全等同于英美法系國家的普通法院審判體制。從整體司法權(quán)的一元格局來看，我國行政審判體制類似于英美法系的普通法院制度，可我國法院卻沒有"完全"行政審判地位，權(quán)力機(jī)關(guān)分割了相當(dāng)部分(甚至是更重要部分)對行政的監(jiān)督權(quán)，這與普通司法的祟高地位顯然不同。我國的行政審判體制顯得很特殊，因為行政審判權(quán)和某種監(jiān)督權(quán)混在一起，但這的確是我國行政審判模式的現(xiàn)狀，并且此點(diǎn)應(yīng)當(dāng)明確。

從單設(shè)行政審判庭和制定有專門的行政訴訟程序法以及具體的審判方式等角度來看，又更與大陸法系國家的行政法院體制相接近。在審判程序上，我國行政審判體制有以下特點(diǎn)：一是審判程序法典化，主要依據(jù)《行政訴訟法》和參照《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，反映了大陸法系的成文化傳統(tǒng)；二是雖以民事審判程序為基礎(chǔ)，但又突出了行政審判程序的特點(diǎn)，如審查對象、舉證責(zé)任及大量特殊的具體程序不似英美法系強(qiáng)調(diào)適用統(tǒng)一程序規(guī)則；三是審判方式上具有濃重的職權(quán)主義，這是大陸法系的典型特點(diǎn)，而英美法系多采當(dāng)事人主義。

可以說，我國行政審判體制極具中國特色，同時這一特色是很值得進(jìn)一步討論的，這種行政審判體制在中國是否運(yùn)行良好，是否有效保障行政審判順利、正進(jìn)行，值得我們認(rèn)真思考。尤其是我國行政審判體制依賴于現(xiàn)有司法體制的格局，是否滿足行政訴訟的特殊要求和特性。由于行政訴訟是一種以行使行政權(quán)的機(jī)關(guān)為被告的訴訟，要想發(fā)揮公正解決行政糾紛并有效維護(hù)社會穩(wěn)定的作用，必須更為強(qiáng)調(diào)擺脫行政權(quán)對行政訴訟的干預(yù)。而我國人民法院在擺脫行政機(jī)關(guān)的干擾和保持公正性等方面還存在相當(dāng)大的不足。從我國法院的實際情況來分析，我們的司法存在著地方化、行政化、公正性不足、權(quán)威性欠缺等諸多問題。對此，筆者將在下文中結(jié)合一些實例分析我國現(xiàn)行行政審判體制中所存在的問題，并嘗試提出完善行政審判體制的淺顯之見。

二、我國行政審判體制存在的問題及其原因

(一)我國行政審判體制存在的問題

行政審判爭議解決因為具有特殊性，從而使得行政審判體制在整個司法體制框架中獨(dú)具特性，相當(dāng)于一般與個別的關(guān)系。因而我國行政審判體制體現(xiàn)出來的問題也兼具一般性與特殊性的特點(diǎn)，主要問題體現(xiàn)為以下一些方面：

從外部關(guān)系來看

(1)司法權(quán)威性不高

各級法院行政審判庭的地位太低，不利于行政審判工作的開展。由于人民法院的實際地位遠(yuǎn)未達(dá)到法律規(guī)定的那么高，尤其是司法腐敗、裁判不公等因案影響，民眾對司法的公正性和權(quán)威性不能產(chǎn)生高度的認(rèn)同。司法的權(quán)威性不高直接導(dǎo)致法官難以具備足夠的抵御外來的、不正當(dāng)干預(yù)的能力。在審理行政案件時，法院的權(quán)威尤顯缺乏。在實踐中，一個基層法院行政庭的法官經(jīng)常要審查縣級人民政府行政行為。行政級別的差距難以保證行政審判的公正與效率。部分行政案件懸而未決，違心裁判的個例時常發(fā)生。有的基層法院案件上訴率甚至達(dá)到70%，主要原因是有的行政機(jī)關(guān)利用行政級別壓制和干涉案件。

(2)審判獨(dú)立性不強(qiáng)導(dǎo)致行政審判隊伍的不穩(wěn)定。

一般的民刑事訴訟中，涉及的要么是平等主體之間的關(guān)系，要么是國家檢控機(jī)構(gòu)同犯罪嫌疑人、被告人的關(guān)系，不涉及行政機(jī)關(guān)。而司法與行政的關(guān)系是我國審判獨(dú)立中的突出問題，所以在以政府為被告方的行政審判中司法不獨(dú)立更為引人注目，真正實現(xiàn)的困難亦更大。據(jù)對288名法官的問卷中，當(dāng)問及"你認(rèn)為我國憲法規(guī)定的依法獨(dú)立行使審判權(quán)原則的實現(xiàn)程度如何"時，結(jié)果是：選擇完全實現(xiàn)的為0，選擇基本實現(xiàn)的164人，占56.9%，選擇基本沒有實現(xiàn)和沒有實現(xiàn)的各為98人和26人，兩項共占43.1%，可見近一半的法官認(rèn)為憲法確認(rèn)的司法獨(dú)立原則沒有完全實現(xiàn)。在我國現(xiàn)行行政審判體制下，司法權(quán)要充分制約行政機(jī)關(guān)、維持相對人的合法權(quán)益是很困難的。

目前行政審判隊伍不穩(wěn)定的原因主要有兩方面：一方面，由于行政審判工作涉及的敏感問題多、難度大、案件偏少或者認(rèn)為行政審判可有可無等原因，有的法院在行政審判的人員配備上嚴(yán)重不足。據(jù)了解，有的中院組不成一個合議庭、基層法院"一人庭"、"二人庭"的情況不是個別現(xiàn)象。部分基層法院在機(jī)構(gòu)改革中對行政審判人員全部輪崗。時常出現(xiàn)培訓(xùn)一批，調(diào)走一批，剛對行政審判有所熟悉又被調(diào)走的不正常現(xiàn)象；另一方面，行政審判人員通常還要受到來自法院外部的干預(yù)。有的行政審判人員秉公執(zhí)法被調(diào)離行政審判崗位，職級提升擱淺，子女工作耽誤；有的行政審判人員判決行政機(jī)關(guān)敗訴后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)竟然將其調(diào)離法院系統(tǒng)到其所轄部門工作。此之種種均嚴(yán)重影響行政審判隊伍穩(wěn)定性，嚴(yán)重削減行政審判人員積極性。 還由于有的地方法院領(lǐng)導(dǎo)對于行政審判工作重視不夠，行政庭己經(jīng)成為"勤雜庭"、"機(jī)動庭"，哪里需要人就往哪里派；有的法院甚至把行政庭合并到其他庭統(tǒng)一管理，使行政庭成為"掛牌庭"。

2、從內(nèi)部環(huán)境來看

(1)行政審判體制與特點(diǎn)不符如審級、庭審前的準(zhǔn)備、內(nèi)部管理等方面。表現(xiàn)為：現(xiàn)行法院體制不能滿足行政審判的特點(diǎn)的需要。行政審判工作與民事、刑事審判工作相比有很多特點(diǎn)：

一是行政案件的數(shù)量比民事刑事案件少。以2002年為例，行政案件數(shù)量只占全部案件的5%左右。由于案件偏少，基層法院行政審判庭的設(shè)置事實上過多占用了行政審判力量，成為法院經(jīng)常調(diào)動行政審判人員的一個重要原因。如果將基層行政審判力量集中到中級人民法院，既使行政審判的力量進(jìn)行了集中整合，形成行政審判的合力，優(yōu)化了行政審判的配置，又因其級別提高有利于克服當(dāng)前基層法院普遍存在的"三難"問題。

二是行政審判的專業(yè)性較民事、刑事更強(qiáng)。相比而言，行政審判工作的歷史還不長。熟悉行政審判工作的同志比較少，行政審判最為重要的特點(diǎn)是對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。行政審判事關(guān)改革開放的穩(wěn)定大局。行政訴訟的發(fā)展程度，直接反映了一個國家法治狀態(tài)的進(jìn)度、政治文明的建設(shè)速度和公民權(quán)益的保障程度。從一定意義上說，行政訴訟是憲政的試金石，是法治的檢測器，是民主法治的晴雨表，是公民權(quán)利的守護(hù)神，是社會穩(wěn)定的減壓閥。在全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程中，行政審判通過化解行政爭議，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步、維護(hù)社會穩(wěn)定和國家的長治久安，具有不可替代的、特殊的職能作用。這樣的作用顯然比民事、刑事更為直接和明顯。

(二)我國行政審判體制存在問題的原因分析

1問題產(chǎn)生的原因

行政審判體制存在上述問題的原因主要是：(1)不良司法傳統(tǒng)。我國封建社會歷史很長，司法權(quán)一直服從于行政權(quán)，并由行政長官來行使，行政官員的意志決定著審判的結(jié)果。因而長久積累下來不良的司法習(xí)慣，而這種司法傳統(tǒng)對現(xiàn)代中國還有很深的影響。(2)被告的特殊地位。作為被告的行政主體享有特殊地位，行政領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法的情況很多。(3)法院、法官地位不獨(dú)立。法院、法官獨(dú)立性有限，法官在審理案件過程中顧慮很多，使判案質(zhì)量大打折扣。(4)法院內(nèi)部管理、監(jiān)督制度行政化色彩太濃，法官的任免、提拔、獎懲都帶有濃厚的行政化色彩。(5)法院自身權(quán)威不夠。在制度上，從憲法的角度來看，司法、行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)是平級的，但現(xiàn)實生活中司法機(jī)關(guān)被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)的下屬，人民法院自身缺乏足夠的權(quán)威。

2、影響制約的因素

影響和制約行政審判體制的因素，即上訴各種原因一是來自體制外部，二是來自體制本身，三是來自體制內(nèi)部。體制的外部原因主要是：(l)國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平以及國家的司法審判傳統(tǒng)；(2)國民法律素養(yǎng)；(3)司法的行政干預(yù)；(4)與體制關(guān)聯(lián)密切的制度不配套、不完善；(5)行政案件的特殊性。體制本身的原因是：(1)體制本身存在缺陷、不完善；(2)體制本身不獨(dú)立，沒有剛性。體制內(nèi)部的原因是：(l)司法人員的素質(zhì)；(2)體制內(nèi)部的管理模式；(3)體制內(nèi)部的監(jiān)督制度、獎懲制度方面等存在問題。這些方面都是影響和制約行政審判體制的因素。

我國行政審判體制中存在的問題很多很多，更深層次會牽扯司法的地方化、司法的行政化、法官的官僚化等問題。我國行政審判目前遇到的困境主要是行政審判體制所造成的。所以有的學(xué)者認(rèn)為，這是一種"憲政意義上的挫折(體制障礙)"。應(yīng)當(dāng)指出，行政審判體制問題是制約我國行政訴訟發(fā)展的重要要素，沒有行政審判實踐的良性運(yùn)作，任何立法上的進(jìn)步都成紙上談兵。

當(dāng)前，行政審判體制面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為了促使社會對司法的期望與司法的實際情況相適應(yīng)，改革我國行政審判體制可謂勢在必行。司法改革縱然成為共識，但如何改革又是個實踐性非常強(qiáng)的問題。對于行政審判體制的改革，要切實體現(xiàn)體制的最大價值和立法者的本意，減少各種影響和制約，必須從制度本身、制度內(nèi)部、制度外部同時完善，最終目的是建立科學(xué)、合理的行政審判體制。

現(xiàn)行行政審判體制不做調(diào)整，其他方面的努力再大、再多，也無法從根本上擺脫困境。筆者認(rèn)為，行政審判體制改革成功與否，取決于能否切斷行政機(jī)關(guān)借以控制法院的各種利益紐帶，而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，在保證有效性的前提下，按照人民法院組織法的規(guī)定，通過行政訴訟法的修改，建立接受最高人民法院監(jiān)督的行政法院是最為可行的方案。

三、中國設(shè)立行政法院的制度設(shè)計

在新中國設(shè)立行政法院具有開創(chuàng)性意義，其制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)考慮兩個因素，一是著眼于行政訴訟制度本身的特殊性，二是盡量克服現(xiàn)行司法體制的種種弊端。因此, 我國行政法院的制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)遵循如下原則:(1)設(shè)立行政法院的宗旨在于以司法權(quán)制約行政權(quán)，而非其他；(2)行政法院的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有助于提高法院地位、樹立法院權(quán)威；(3)行政法院的設(shè)置應(yīng)當(dāng)克服司法地方化和司法行政化的弊病；(4)行政法院的設(shè)置應(yīng)突出保障司法獨(dú)立尤其是法官獨(dú)立。

由于我國設(shè)立行政法院的宗旨在于以司法權(quán)制約行政權(quán), 因而法國的行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的行政法院不合我國國情，德國、意大利的特殊法院性質(zhì)的行政法院值得我們借鑒，我國的行政法院在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于司法機(jī)關(guān)。行政法院行使行政審判權(quán)，原來由人民法院行使的行政審判職能全部轉(zhuǎn)由行政法院行使；行政法院的任務(wù)是審理和判決行政案件，原來排除在行政訴訟受案范圍以外的內(nèi)部行政行為、抽象行政行為, 只要有以司法權(quán)加以制約的必要, 行政法院均有管轄權(quán)。

關(guān)于行政法院的設(shè)置, 有人認(rèn)為應(yīng)在國務(wù)院隸屬下設(shè)立行政法院，也有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立平行于最高人民法院的最高行政法院及其體系。我們主張，行政法院名義上作為最高人民法院的內(nèi)設(shè)法院，但其地位應(yīng)遠(yuǎn)高于其他專門法院和各庭；在理論上應(yīng)當(dāng)明確, 行政法院在司法功能上與一般司法功能大相徑庭。為增加行政法院的權(quán)威性，建議最高行政法院院長由最高人民法院院長兼任，副院長、法官由全國人大常委會根據(jù)最高行政法院院長的提名任免, 各級行政法院院長、副院長、法官均須由最高行政法院任免。這樣一來, 既保證了國家司法的統(tǒng)一性, 又保證了行政法院的特殊性。

    行政法院的組織系統(tǒng)分為最高行政法院、高等行政法院和中等行政法院三級。從隸屬關(guān)系上看, 只有最高行政法院名義上隸屬于最高人民法院, 高等和中等行政法院均直接隸屬于行政法院系統(tǒng)，行政法院的設(shè)置不與現(xiàn)行行政區(qū)劃重疊；各級行政法院與各級人民法院在組織上相分立, 兩者之間沒有隸屬關(guān)系。我們之所以主張減少行政法院審級、減少行政法院數(shù)量以及以中等行政法院為第一審級，主要考慮了我國行政訴訟的現(xiàn)狀。目前行政訴訟案件數(shù)量較少，設(shè)立大量的行政法院會造成司法資源的閑置或浪費(fèi)；行政訴訟案件是民告官的案件，許多被告機(jī)關(guān)行政級別較高，第一審級級別太低會降低司法的權(quán)威性不利于公正司法；我國規(guī)定二審終審, 采取德國式的三級的行政法院可以基本滿足行政訴訟的要求。這種打破行政區(qū)劃界限、三級行政法院的建置有助于我國行政審判權(quán)的統(tǒng)一。行政法院獨(dú)立行使行政審判權(quán)，不受任何國家機(jī)關(guān)或準(zhǔn)國家機(jī)關(guān)、社會組織和個人的干涉, 各級行政法院之間只有分工和適用法律程序上的區(qū)別，上下級法院不存在事實上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。高等、中等行政法院審理案件不受地方黨委、政府以及權(quán)力機(jī)關(guān)的干預(yù)，高等、中等法院的跨區(qū)域設(shè)置減少了地方干預(yù)的可能性，但仍應(yīng)注意防止"越級"的地方干預(yù) 。

行政法院的經(jīng)費(fèi)由國家財政直接撥付，不再依賴地方財政，人、財、物等權(quán)由最高行政法院集中掌握，不再受行政機(jī)關(guān)控制。行政法院的法官在行政審判中完全獨(dú)立, 并且其獨(dú)立地位有相應(yīng)的制度保障。在任職資格上, 嚴(yán)格控制行政法院法官的來源，確保行政法官的高素質(zhì)，擔(dān)任行政法官必須通過國家統(tǒng)一的司法考試, 除法律專業(yè)外還要求有豐富的行政經(jīng)驗和社會經(jīng)驗, 具備碩士以上學(xué)歷、年齡應(yīng)在35歲以上；在職務(wù)保障上,規(guī)定終身制或10年以上的較長任期，非因法定事由不得調(diào)任、轉(zhuǎn)任、降職、免職等；在待遇上，給予行政法官較高的工資、豐厚的福利待遇以及數(shù)額不菲的退休金，高薪養(yǎng)廉，提高其社會地位；在晉升上，借鑒法國做法采取年資制, 本院院長一般無權(quán)決定行政法官的級別晉升；在安全保障上, 國家應(yīng)采取一定措施確保行政法官個人及家庭安全。

四、結(jié)語

黨的十八大闡述了依法治國是國家治理的重要方式，對今后的司法審判事業(yè)明確了方向，回歸審判司法規(guī)律，確保每個案件都得到公正處理是今后法院努力地方向。"民告官"的行政審判，對依法治國的實施和法律權(quán)威的樹立具有重大的現(xiàn)實意義。針對行政審判體制的重塑，需要下大力氣，具有大智慧和高屋建瓴的眼光進(jìn)行改造。行政法院的制度設(shè)計不失為一種可行性的改革方向。行政法院的制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)非常具體完備，應(yīng)制定一部《行政法院組織法》將上述思路落實下來, 并在實踐中嚴(yán)格執(zhí)行、切實貫徹。

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