近年來(lái)，常州市兩級(jí)法院突破特定案件當(dāng)事人限制，積極延伸司法建議的對(duì)象主體，通過(guò)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出司法建議，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)建議、按建議要求落實(shí)整改、采納建議出臺(tái)文件等形式，借力行政機(jī)關(guān)“二傳手”“副攻手”“發(fā)球手”三只無(wú)形之手的作用，充分發(fā)揮了司法建議的引導(dǎo)、矯正和決策服務(wù)功能，從源頭上預(yù)防了大量矛盾糾紛的發(fā)生，起到了“建議一條，受益萬(wàn)人”的效果。2010年以來(lái)，全市兩級(jí)法院向行政機(jī)關(guān)提出司法建議120余條，被黨政領(lǐng)導(dǎo)批示30余條，被轉(zhuǎn)發(fā)、采納或轉(zhuǎn)化為政府文件80余條，占建議總數(shù)的65%。

　　“二傳手”：轉(zhuǎn)發(fā)建議促規(guī)范

　　常州法院提出司法建議注重調(diào)研，在對(duì)同類糾紛中反復(fù)出現(xiàn)的共性問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)梳理的基礎(chǔ)上，全面提出司法建議。有的司法建議就是一份調(diào)研報(bào)告，既有建議，還有存在問(wèn)題及原因的分析，便于行政機(jī)關(guān)接受，從而大大提高了司法建議的采納比例，其中大量建議被轉(zhuǎn)發(fā)。

　　在對(duì)審結(jié)的180件行政申訴案件進(jìn)行調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)因城市房屋拆遷、征地矛盾引發(fā)赴省進(jìn)京上訪量增速明顯，直接影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，常州中院為此向市政府法制辦制發(fā)了司法建議書(shū)。建議書(shū)剖析了行政申訴人赴省進(jìn)京上訪的原因，提出了解決問(wèn)題的對(duì)策，建議行政機(jī)關(guān)：嚴(yán)格依法對(duì)征地、拆遷申請(qǐng)進(jìn)行審查，切實(shí)保障被征地農(nóng)民、被拆遷人的知情權(quán)、參與權(quán)；嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)征地補(bǔ)償款制度，加強(qiáng)對(duì)征地補(bǔ)償款的監(jiān)督管理，確保征地補(bǔ)償款足額兌付；重視行政負(fù)責(zé)人參加行政審監(jiān)程序聽(tīng)證審理工作，不斷提高行政負(fù)責(zé)人出席聽(tīng)證的數(shù)量和比率；督促并監(jiān)督房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和房屋拆遷公司指定專人積極應(yīng)訴、積極履行舉證義務(wù)、按時(shí)參加聽(tīng)證審理。

　　建議發(fā)出后，市政府法制辦立即回應(yīng)，并及時(shí)將這一司法建議向全市各轄市、區(qū)政府、各委辦局、各直屬單位予以全文轉(zhuǎn)發(fā)，要求各地各部門(mén)嚴(yán)格落實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，并充分運(yùn)用協(xié)調(diào)、疏導(dǎo)、釋明等手段回應(yīng)當(dāng)事人要求合理補(bǔ)償?shù)膶?shí)體權(quán)益訴求。

　　常州市政府法制辦一位負(fù)責(zé)人表示，“法院的許多司法建議書(shū)規(guī)范具體，說(shuō)理透徹，可操作性強(qiáng)，以政府名義直接轉(zhuǎn)發(fā)有利于各行政機(jī)關(guān)、基層組織及有關(guān)單位遵照?qǐng)?zhí)行。”

　　“副攻手”：落實(shí)措施促整改

　　針對(duì)許多糾紛系由行政政策違法及行政執(zhí)法中的瑕疵導(dǎo)致，且反復(fù)發(fā)生類似案件的情況，常州法院將此類司法建議的重心放在行政執(zhí)法上，引導(dǎo)相關(guān)行政機(jī)關(guān)落實(shí)整改措施，有效發(fā)揮行政機(jī)關(guān)“副攻手”的攔防作用，從而使司法建議的受益人從個(gè)案當(dāng)事人延伸到了同類企業(yè)或事業(yè)單位，在更大的范圍內(nèi)預(yù)防類似糾紛的發(fā)生。

　　鐘樓法院審理了一起相鄰關(guān)系糾紛。原告訴稱，原、被告是同一單元樓上樓下的鄰居，被告在一樓自家的房屋內(nèi)進(jìn)行地毯紡織，機(jī)器噪聲吵得原告不能休息，要求被告搬離至異地生產(chǎn)。被告辯稱，原告不能休息系因自身原因，同時(shí)稱，既然工商局給他們發(fā)了營(yíng)業(yè)執(zhí)照，那他們生產(chǎn)就是合法的，不會(huì)搬離。通過(guò)本案和類似案件的審理，承辦法官發(fā)現(xiàn)，目前在居民小區(qū)從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)并且因此引起糾紛的案件非常普遍，而這類糾紛的根源就是工商部門(mén)核發(fā)了相關(guān)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。為避免此類糾紛的擴(kuò)大化趨勢(shì)，該院向市工商行政管理局發(fā)出司法建議書(shū)，建議對(duì)在居民小區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的申請(qǐng)人不予頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。該司法建議書(shū)得到了市工商行政管理局的積極回應(yīng)，該局及時(shí)組織相關(guān)人員學(xué)習(xí)《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，并按照建議要求，對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行了整改。

　　新北區(qū)法院行政庭在審理中發(fā)現(xiàn),拆遷公司與被拆遷人在簽訂補(bǔ)償協(xié)議中存在委托手續(xù)普遍不規(guī)范的問(wèn)題，為此向區(qū)房屋拆遷安置管理辦公室發(fā)出了司法建議書(shū)，要求對(duì)此問(wèn)題加強(qiáng)管理，并制作了委托書(shū)樣本供參考。區(qū)房屋拆遷安置管理辦公室復(fù)函稱，在收到法院的司法建議書(shū)后，就此問(wèn)題專門(mén)進(jìn)行了研究，并向各鎮(zhèn)（街道）拆遷安置辦、各拆遷實(shí)施單位下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范拆遷協(xié)議簽訂過(guò)程中授權(quán)委托書(shū)格式的通知》，并表示將在今后的項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中對(duì)授權(quán)委托書(shū)使用情況進(jìn)行檢查。

　　“發(fā)球手”：采納建議發(fā)文件

　　常州法院通過(guò)司法建議參與社會(huì)管理創(chuàng)新，不但堅(jiān)持“治病救人”，還注重“亡羊補(bǔ)牢”，在堅(jiān)持關(guān)口前移、加強(qiáng)預(yù)防的同時(shí)，對(duì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的管理漏洞及時(shí)提出意見(jiàn)和建議，充分發(fā)揮政府作為“發(fā)球手”的作用，催生了大量政府文件的出臺(tái)。

　　天寧區(qū)法院在審理案件中發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)在送達(dá)行政執(zhí)法文書(shū)過(guò)程中，遭遇送達(dá)難的情形，行政機(jī)關(guān)據(jù)此存在敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。為減少矛盾糾紛、規(guī)范行政執(zhí)法行為，天寧法院向常州市人民政府法制辦提出司法建議，建議行政機(jī)關(guān)在實(shí)施具體行政行為時(shí)，可以要求相對(duì)人提供或者確認(rèn)自己準(zhǔn)確的送達(dá)地址，并規(guī)定拒不提供地址的法律后果。該司法建議得到市政府法制辦高度重視，并據(jù)此制定出臺(tái)《關(guān)于具體行政行為相對(duì)人填寫(xiě)送達(dá)地址確認(rèn)書(shū)的規(guī)定》，該規(guī)定將具體行政行為相對(duì)人填寫(xiě)送達(dá)地址確認(rèn)書(shū)首次引入行政執(zhí)法文書(shū)送達(dá)程序中，并規(guī)定了相對(duì)人拒不提供送達(dá)地址的處理方式及法律后果。該規(guī)定為常州市行政機(jī)關(guān)及時(shí)有效地向具體行政行為相對(duì)人送達(dá)行政執(zhí)法文書(shū)，為規(guī)范行政機(jī)關(guān)的送達(dá)程序，提高依法行政水平提供了保障。

　　武進(jìn)區(qū)法院在審判執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)，少數(shù)企業(yè)存在未足額繳納土地出讓金即取得國(guó)有土地使用權(quán)證的情形，遂向常州市國(guó)土資源局武進(jìn)分局發(fā)出司法建議書(shū)，提出規(guī)范土地使用權(quán)證發(fā)放、加強(qiáng)土地出讓金征繳、強(qiáng)化土地補(bǔ)償工作等建議。該局對(duì)此高度重視，會(huì)同相關(guān)部門(mén)仔細(xì)核查，采取針對(duì)性措施進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)土地管理工作：一是針對(duì)因政府扶持、政策優(yōu)惠、毛地出讓等歷史原因而允許個(gè)別企業(yè)緩繳土地出讓金的情形，國(guó)土部門(mén)在區(qū)政府組織下，聯(lián)合財(cái)政等部門(mén)大力開(kāi)展土地出讓金清欠工作。二是對(duì)歷史遺留的欠繳出讓金單位依法催繳；對(duì)各類新增建設(shè)用地單位，杜絕擅自減免、緩繳；對(duì)個(gè)別確需政府扶持的企業(yè)，嚴(yán)格審批并加強(qiáng)后續(xù)督促。三是妥善擬定征地補(bǔ)償方案，及時(shí)足額支付補(bǔ)償安置費(fèi)。對(duì)集體建設(shè)用地的土地補(bǔ)償工作，會(huì)同鎮(zhèn)、村做好集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償安置經(jīng)費(fèi)的分配和使用工作。

　　“行政機(jī)關(guān)是社會(huì)管理的重要主體，對(duì)類案審理中發(fā)現(xiàn)的同類社會(huì)管理問(wèn)題，直接向行政機(jī)關(guān)發(fā)出司法建議，由政府及行政機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)文規(guī)范相關(guān)問(wèn)題，不僅突破了‘就案建議’的對(duì)象限制，而且放大了司法建議的輻射面，是司法參與管理創(chuàng)新的最高層次。”常州中院院長(zhǎng)張屹如是說(shuō)。