內容摘要：宏觀調控是國家從全局和社會公共利益出發對關系國計民生的重大因素實行的全局性調控，法律的調控尤其是經濟法的調控是其中的重要手段之一。目前學界對宏觀調控是否為經濟法的基本屬性仍存在爭議。本文從宏觀調控的性質、界限等入手，對經濟法與宏觀調控的內在邏輯聯系進行概括，試圖對經濟法宏觀調控實現的新路徑進行初步探索。

關鍵詞：經濟法 宏觀調控 市場失靈論經濟法的宏觀調控力

一、概述

宏觀調控即國家對經濟的總體調整控制，以利于經濟快速健康的發展。考察經濟法的宏觀調控力應從經濟法的定義入手，現階段學者們對經濟法的定義仍有爭議，主要有以下幾種觀點。新經濟行政法論認為經濟法是國家從社會整體利益出發，對市場進行干預和調控、管理的法律。經濟協調關系論認為經濟法是調整在國家協調經濟運行過程中發生的經濟關系的法律規范的總稱。宏觀經濟調控經濟關系論認為經濟法調整國家作為經濟管理主體與市場主體之間的間接宏觀經濟調控性關系。平衡協調結合論認為經濟法是平衡協調法，是經濟集中與經濟民主對立統一的法，是社會責任本位的法，是以公法為主、公私兼顧的法。行政隸屬性經濟關系論認為經濟法是政府管理經濟的法，它的調整對象是行政隸屬性經濟關系。國家經濟管理關系論經濟法是調整國家經濟管理關系，以保證國家調節社會經濟，促進其協調、穩定和發展的法律規范的總稱。國家需要干預論認為經濟法是國家為了克服市場調節的盲目性和局限性而指定的調整需要由國家干預的具有全局性和社會公共性的經濟關系的法律規范的總稱。從以上對經濟法的不同定義不難看出，學者對經濟法的宏觀調控作用基本持一致意見。

二、宏觀調控的屬性

經濟法的調整范圍十分寬泛，其主要的調整范圍是關系社會整體經濟利益的經濟關系,主要包括兩大方面:一是在國家干預經濟中形成的經濟關系,二是需要國家干預的經濟關系。這兩類關系都體現了經濟法宏觀調控的特征。有以下幾個方面:

（一）政府干預性  

宏觀調控是社會整體調控，因而只有作為整個社會總代表的政府才能勝任。所以，一般說來，宏觀調控主要是通過政府調控來進行的，宏觀調控實質上就是政府調控即政府干預，宏觀調控法就是政府干預法。不過，這只是問題的一個方面，另一方面也應當指出，這就是政府干預是一把“雙刃劍”，它既可能促進經濟發展。實踐證明，要保證政府干預從正面促進經濟的發展，并防止政府干預從反面阻礙經濟的發展，需要做到在樹立依法樹立政府干預的權威的同時依法約束政府干預的權力。宏觀調控法就是政府必須遵循的法律，它以規定政府干預的權限、范圍、程度、措施及責任為核心，目的是為政府干預立章建制，實現政府干預法治化。

（二）社會本位性

法律在法學傳統上被分為兩類，一類是公法，一類是私法。但宏觀調控作為經濟法的核心組成部分，無論是根據劃分公私法標準的主體說、意思說還是利益說，都難以完全劃歸于公法或私法。原因是：⒈宏觀調控法的主體雖然既有政府機關，也有私人，但不能根據通常所根據的主體說，認為其為公法。在宏觀調控的法律關系中，政府較之于私人和市場是主導者而非決定者，是服務者而非領導者。⒉宏觀調控體現的不是私人的意志，還有明顯的進行宏觀調控所必需的政府和私人的管理和協調關系；宏觀調控法體現的也不是政府的意志，政府并不直接控制強制企業，企業也不隸屬服從于政府，企業按自己的一直經營。⒊宏觀調控法追求的不是私法意義上的私人利益，因為那種私人利益本質上是一種少數市場優勝者的利益，宏觀調控法追求的是社會公眾利益，這種利益是普遍性的、全局性的、公共性的利益，本質上是普遍每個人利益的集合。可見，經濟法并不具備明顯的公法或私法的屬性，而是兼具公法和私法性質的具社會性的法。

（三）政策性

宏觀調控深受宏觀調控政策的影響，具備很強的政策性。在很大程度上可以說，宏觀調控政策是宏觀調控的靈魂，不了解、無視、拒斥宏觀調控政策就不可能進行宏觀調控。宏觀調控政策是宏觀調控法的指南，對宏觀調控法的制定、執行具有重要的指導作用和參考價值。宏觀調控政策是前或準宏觀調控法，可為制定經濟法的具體條款進行有效嘗試、積累經驗，或彌補經濟法條款的不足和空白。經濟法是宏觀政策的法律化，為貫徹和落實宏觀政策提供了一套法律程式，有利于依法貫徹落實宏觀調控政策。經濟法中的宏觀調控部分是與政策結合最為密切的法律之一，在很多情況下，經濟法中的宏觀調控法與宏觀政策是合二為一的。

（四）全局性和抽象性

宏觀調控是全局性的，經濟法要調整這種全局性的社會關系必須比一般的法律更抽象、更一般，只有這樣才能涵蓋整個宏觀經濟全局并具有普適性，如果規定得太具體、太詳盡，就無法涵蓋整個宏觀經濟全局，也沒有普適性，而且會導致因小失大，顧此失彼，不可能進行宏觀調控。宏觀調控往往是指向未來的，具有超前性，但未來的宏觀經濟形式是變幻莫測的，經濟法的宏觀調控必須比一般的法律更抽象更一般，才能適應未來，相機調控。而經濟法宏觀調控的抽象性不同于一般的公法或私法。它的抽象性比私法的抽象性低，私法是高度意思自治法，必須更為抽象，盡可能的不做規定或少做規定，多作形式意義上的規定少作實質規定。公法是國家強制法應盡可能具體，為公權力的享有和行使規定得嚴格具體詳盡以制約權力，防止濫用。而經濟法中的宏觀調控法抽象性介于一般性與特殊性、原則性與靈活性、自治性與強制性之間的一種中介性的法律。

三、宏觀調控的界限

隨著社會化和現代市場經濟的發展，經濟關系復雜多變,相互聯結,互相滲透，出現了對社會經濟關系進行整體系統調整的客觀要求。經濟法在總體和全局上對經濟關系進行整體系統的調整。這種調整具備宏觀調控的以下規定性:

（一）宏觀調控是對市場的宏觀調控

計劃經濟是一種按計劃指令進行的經濟，不乏宏觀調控。但由于這種計劃包羅萬象、具體而微，因此它要求的是微觀管理、行政干預而不是要求真正的宏觀調控。

只有市場經濟才能為宏觀調控提供條件和客觀要求。市場機制與宏觀調控是相互依存相得益彰的。沒有市場，宏觀調控就沒了對象和基礎；沒有市場就談不上市場失靈，因此也就不知道宏觀調控的范圍，因為市場失靈的地方往往就是宏觀調控的領域。沒有市場，宏觀調控就失去了運做的機制和生效的中介而成為一種主觀任性。

從根本上說，所謂的宏觀調控實質上就是對市場的宏觀調控。

（二）宏觀調控是宏觀領域的調控

宏觀領域不是私人領域。凡是私人自治的地方無須也不應進行宏觀調控。依法劃定私人自治領域，尊重私人自治領域。正如亞當?斯密指出：“如果政治家企圖指導私人應如何運用他們的資本，那不僅是自尋煩惱地去注意最不需要注意的問題，而且是奪取了一種不能放心地委托給任何人、也不能放心地委任之于任何委員會或參議院的權力。把這種權力交給一個大言不慚地、荒唐地自認為有資格行使的人，是再危險沒有的了。” [1]

宏觀領域是市場失靈的領域。市場機制是資源配置極為有效的機制，但市場機制并非完美無缺，“看不見的手”有時會引導經濟走上錯誤的道路，市場失靈會導致生產或消費的無效率，從而可以存在著政府治療這些疾病的智能。政府智能之一就是通過宏觀調控協調市場失靈，有人認為“宏觀經濟學是關于協調失靈的，政府的宏觀經濟作用就是避免協調失靈。”[2]

宏觀領域是關系國計民生的領域。“宏觀經濟運行的表現對國家興衰極為重要”，“我們不能影響天氣，但是公共經濟政策的明智與否卻可以對我們未來的生活水平產生重大的影響。”[3]任何一個負責的政府都應對關系國計民生的領域進行宏觀調控。宏觀領域作為關系國計民生的領域。經濟法的立法主體，更應當理清宏觀領域的范圍。

（三）宏觀調控是民主調控

宏觀調控涉及經濟全局，關系國計民生，具有相當的必要性。宏觀調控是大眾的事業，必須貫徹民主保障民主，宏觀調控的目標也在于促進經濟民主，宏觀調控的實現也必須貫徹經濟民主，其中最重要的一條就是激發尊重和維持私人的主動性、積極性和創造性，只有建立在這一基礎上的宏觀調控才能有所作為。

民主調控正是經濟法調控手段的精神和原則所在。“一般說來，生活中的事務最好是由那些具有直接利害關系的人自由地去做，無論是法令還是政府官員都不應對其加以控制和干預。”[4]這一點，即使信奉國家干預的凱恩斯在強調投資由國家宏觀調控的同時也指出：“僅僅依賴銀行政策對利率的影響，似乎還不足以達到最適度的投資量。可以讓國家的權威同私人首創精神互相合作。”實踐證明，只有貫徹經濟民主、保障經濟民主的宏觀調控才能取得成功，促進經濟增長，只有貫徹經濟民主、保障經濟民主的宏觀調控才是真正的宏觀調控，否則只能是殘暴的獨裁專制。

四. 宏觀調控和經濟法的邏輯鏈接

經濟法對市場的宏觀調控,是市場本身的要求,從根本上說就是失靈,需要國家調控這只“有形的手”進行全局性的調控,主要體現在以下幾個方面:

（一）市場經濟無法克服盲目性

早在自由放任主義的鼎盛時期，西斯蒙第就認為有必要重新檢查亞當?斯密的理論，他強調自己同亞當?斯密的根本區別：“亞當?斯密一直反對政府干預一切有關國民財富的事，我們卻一再呼吁政府對此進行干預。”“商業財富的發展不需要政府干預的說法是絕對不正確的。”[5]時至今日，人們對那只“看不見”的手有所了解之后，已經不會過分迷戀于市場機制的美妙絕倫。實踐證明，這些問題事關宏旨，如果不由專門的法律進行宏觀調控，是大不可能解決的。

市場中的每一個人，都只能各自按照自己的知識、遇到的機會和具有的能力去追求自認為極大化的私人利益，各自為政，如果自由放任，必然導致盲目性。市場是無心的，沒有頭腦的，它從不會思考，不顧及什么。市場經濟的盲目性具有極大的破壞性。由于政府代表整個社會，力量雄厚，具有的認識能力和預測水平比任何個人都遠為高明，可能正確認識和科學預測國民經濟發展的態勢；政府處于中央地位，成為信息的中心，掌握的信息比任何人都遠為全面，可窺國民經濟全貌，所以由政府進行宏觀調控能夠克服市場的盲目性。

（二）市場經濟無法自給自足

在市場體制下，市場機制是配置資源最主要的機制，但它的存在和運作必須依靠宏觀調控所創造的基礎條件。這些基礎條件具體說來，如市場經濟需要政府做出宏觀制度安排，提供必要的博弈規則。弗里德曼指出：“自由市場的存在當然并不排除對政府的需要。相反地，政府的必要性在于：它是競賽規則的規定者，又是解釋和強制執行這些已被決定的裁判者。”市場經濟需要政府對市場的宏觀調控，雖然政府也會失靈，但這不是拒斥政府宏觀調控的充足理由，正如市場失靈不是否定市場調節的充足理由一樣。因為事實上，純粹的市場經濟是根本不存在的，正如弗里德曼所指出的：“任何一個國家是100%純粹的自由經濟國家。除了香港在50、60、70年代時計劃接近完全自由化。但還是沒有100%的。”

（三）市場經濟無法實現社會實質公平

“盡管市場在配置資源以適應消費需求方面是有效率的，或者確實是不可缺少的，但現有的需求方式卻是不符合社會公平的。”[6]由于市場中的人們，讓他們在同等的社會法則下公平競爭，這看似公平，實則不然，經過激烈的市場競爭，必然導致優勝劣汰，兩級分化，市場劣敗者淪為優勝者的戰利品，喪失作為人的基本權利。在存在千差萬別的人們中間聽憑市場自由競爭必然導致社會的不公。經濟法的宏觀調控為人們提供實質公平的競爭法則、競爭條件和競爭環境；宏觀調控劃定市場競爭的范圍，節制市場調節，不允許市場調節滲透一切支配一切，人權不能按市場競爭配置，市場競爭不能侵犯人權；宏觀調控要扶持弱者救濟弱者，使殘酷的市場競爭不乏對人尤其是弱者的關切，宏觀調控追求社會公平。

（四）市場經濟無法促進公共利益

市場中的人是私人，追求的是私人利益的最大化。市場規則是個叢林法則，導致兩極分化，單靠自由放任根本無法促進公共利益。經濟法擔負的宏觀調控職責，即是對市場規則進行調整，把利己與利他統一起來，把市場自由競爭與社會共同繁榮結合起來。宏觀調控是對社會各種利益的調整，不過這種調整不是平均主義而是各得其所共同發展。市場經濟的健康發展不僅應保障經濟力量之間的平衡，也應保證經濟力量與政府力量的制衡。正是因為對公共目標的忽視，導致不平衡發展，不均等、環境侵蝕、通貨膨脹等等，所以比以往更加強對經濟法宏觀調控功能。加爾布雷思要求改革經濟體系，追求日益遺忘的公共目標，他認為：“關于不平衡發展、不平等收入分配、國家資源分配不當、環境破壞和有名無實的規章制度，政府是問題中的一部分。但是要求得問題的解決，還得依靠政府。”故，政府利用經濟法的宏觀調控手段是實現公共目標的根本措施，促進公共利益的根本手段。

五、法宏觀調控實現的路徑

（一）規制政府行為

要保障市場自由競爭，必須限制和減少國家干預。我國走向市場是由高度集中的計劃管理開始的，是由于政府行政失靈而引發了用市場之手調整經濟需要的。也就是說是從全面的國家干預走向市場的。雖然新生的社會主義市場經濟所固有的缺陷和弊端，需要國家這只“看得見的手”予以調整。而干預經濟，對政府及其工作人員來說，是駕輕就熟的，往往有著干預經濟的本能和慣性。正因為如此，影響社會主義市場經濟發育，阻礙社會主義市場經濟建立的主要矛盾，是政府權利過大，干預過多。主要表現在，政府充當了無限責任和萬能的角色，掌握著大部分的經濟資源配置權；政府干預正常的市場運行機制，借干預之名行地方保護之實：政府本身難以為市場失靈定出一些具體的標準或界限，使干預行為處于不確定狀態。對此要求經濟法做出規制：其一，對政府干預經濟的權利和義務、范圍、時機、手段、時效、評價等做出具體的規定。其二，要規范政府行使管理、干預經濟職權的相關程序，從程序上防止政府權力濫用，并保障相對人在政府行使管理、干預經濟職權過程中的參與權、救濟權。其三，對政府干預經濟的法律后果??法律責任極其利益相對人的救濟機制，做出具體規定。

（二）規范市場主體

長期以來，我國經濟是政府主導型經濟，政府不但養成了直接參與微觀經濟活動的慣性，而且造就了“政府本位”的意識，在制定經濟政策、法律的同時，往往從部門利益、地區利益出發，政府更多地是留給自己自由裁量的便宜之權。盡管目前我國的經濟立法拋棄部門立法的做法，在一定程度上克服了在立法中的部門利益，但是，作為經濟法的執行者，政府部門在立法過程中對法律的形成仍有實質影響。這種影響往往表現為法律為市場主體設定義務多，而給政府設定的責任少。這是那種認為經濟法只是政府管理經濟或管理市場主體之法，政府本身的行為則不在經濟法的規范之內的思想觀念的反映。經濟法的立法觀念的界定原則應做改變，既要重視市場機制在資源配置方面的基礎性作用，又要注意發揮政府在彌補市場機制缺陷、維護良好市場秩序的作用；既要著力塑造和保護有中國特色的社會主義市場機制，預防政府行政權對商法自治領域的不當侵入，又要強調和樹立政府在經濟生活中的應有權威；既要告別政府萬能論，大包大攬，又要擯棄政府無為論，漫長邊際地削弱政府職能；既要堅決轉變和革除政府直接管理企業的舊職能，又要創造地發展政府干預市場經濟的新職能，以適應新的歷史條件下經濟法的調控要求。

注釋：