某廠2000年8月同該廠副經(jīng)理皇甫等五人簽訂出租地皮建房協(xié)議書，將該廠的經(jīng)營(yíng)性集體用地分為五份，每份租金1000元，租期為70年，租給個(gè)人建私人住宅。2002年12月雙方又簽訂了土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，并經(jīng)縣國(guó)土局批準(zhǔn)，直接辦理了土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)。皇甫2003年元月12日領(lǐng)取了批準(zhǔn)使用期為70年的集體土地建設(shè)用地使用證。2003年4月，該廠換集體土地建設(shè)用地使用證時(shí)，將原出租后轉(zhuǎn)讓給皇甫等人的土地使用權(quán)的土地從廠土地使用證上劃出。2003年9月皇甫等人將所建房屋賣給李某并辦理了房屋產(chǎn)權(quán)過(guò)戶手續(xù)，2004年10月申請(qǐng)土地使用權(quán)過(guò)戶，當(dāng)年李某領(lǐng)到了簽發(fā)日期為2003年元月12日的集體土地建設(shè)用地使用證。后該廠以李某的土地使用證侵犯了廠的土地使用權(quán)為由，以縣政府為被告向法院提起起行政訴訟。

本案中皇甫等人的集體土地建設(shè)用地使用證，是被告頒發(fā)給李某集體土地建設(shè)用地使用證的主要依據(jù)。因此，對(duì)皇甫等人所持有的建設(shè)用地使用證的判斷決定著被訴具體行政行為的性質(zhì)和行政裁判的內(nèi)容。但“皇甫等人所持的證”是另一個(gè)具有法律效力的行政行為，在本訴訟中能否對(duì)其合法性進(jìn)行審查以及是否中止本案的審理成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)中止本案的審理，等待對(duì)皇甫等人所持證的審查結(jié)果。其理由是：

皇甫等人所持的證是有權(quán)機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，根據(jù)行政法理論，行政機(jī)關(guān)的行為是代表國(guó)家作出的，其目的是為了維護(hù)公共利益，具有國(guó)家意志性，非因自行撤銷或被上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法撤銷或被人民法院依法撤銷，行政行為即具有法律效力，并具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力的特征。也就是說(shuō)，其效力具有先定性，一經(jīng)作出就事先假定其合法有效，有關(guān)人員必須遵守服從，在被國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)經(jīng)法定程序宣布無(wú)效之前，始終認(rèn)為其合法有效。確定力則要求行政行為一經(jīng)作出就具有不得任意改變的效力。任何國(guó)家機(jī)關(guān)非依法不得變更、撤銷與廢止該行政行為；行政相對(duì)人如果超過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟期限，也不得對(duì)該行政行為效力提出異議，在復(fù)議、訴訟期間，非經(jīng)法定程序，也不得停止對(duì)該行政行為的執(zhí)行。本案中如當(dāng)事人對(duì)皇甫等人所持證有異議，應(yīng)通過(guò)行政程序解決或另行提起行政訴訟。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，不應(yīng)中止審理，應(yīng)對(duì)皇甫等人所持的證作為證據(jù)一并予以審查判斷。筆者亦同意此觀點(diǎn)。其理由如下：

本案實(shí)際上涉及到我國(guó)訴訟法尚未明確規(guī)定的一個(gè)法律問(wèn)題，即附屬問(wèn)題：“一個(gè)案件本身的判決依據(jù)于另外一個(gè)問(wèn)題，后面這個(gè)問(wèn)題不構(gòu)成訴訟的主要標(biāo)的，但是決定判決的內(nèi)容”。目前，法學(xué)界對(duì)行政訴訟的行政附屬問(wèn)題很少涉及，然而它卻在審判實(shí)踐中大量存在，成為審判中急于解決問(wèn)題。

首先是關(guān)于行政行為公定力的問(wèn)題。關(guān)于行政行為的公定力，法學(xué)界有兩大學(xué)派：有限公定力說(shuō)與完全公定力說(shuō)。有限公定力說(shuō)認(rèn)為，行政行為一般具有公定力，但具有明顯瑕疵的除外。該說(shuō)是德日等大陸法系行政法學(xué)或受大陸法學(xué)影響較大的行政法上的通說(shuō)。完全公定力說(shuō)認(rèn)為，不論行政行為在實(shí)體法上是否有效，一旦作出，均推定有效，只有法定機(jī)關(guān)依法定的程序才可否定其效力。該學(xué)說(shuō)只是西方法學(xué)的少數(shù)派的觀點(diǎn)。顯然以行政行為具有公定力為由而在行政訴訟中對(duì)其概不審查的一刀切的觀點(diǎn)是僅僅以完全公定力說(shuō)為其理論基礎(chǔ)，而忽視了有限公定力學(xué)說(shuō)的存在，對(duì)于那些普通人都能顯而易見屬于嚴(yán)重違法的行政行為，即無(wú)效行政行為來(lái)說(shuō)，如承認(rèn)其有公定力，顯然于理有悖。

其次是關(guān)于行政訴訟中行政附屬問(wèn)題。行政訴訟行政附屬問(wèn)題是行政案件的認(rèn)定和裁判結(jié)論是以對(duì)與之相關(guān)行政行為的正確認(rèn)定和定性為前提，該行政行為非本訴中爭(zhēng)議的標(biāo)的或爭(zhēng)議的法律結(jié)果，但對(duì)其確定與認(rèn)定則決定本案的性質(zhì)或裁判結(jié)論內(nèi)容。

行政訴訟中行政附屬問(wèn)題的出現(xiàn)及表現(xiàn)內(nèi)容有兩點(diǎn)，一是行政立法如行政法規(guī)、行政規(guī)章屬?gòu)V義的范疇，在訴訟中成為定案的依據(jù)，稱之為法律性行政附屬問(wèn)題，是法律適用問(wèn)題；二是抽象行政行為與具體行政行為，是客觀存在的事實(shí)和狀態(tài)，與本訴相關(guān)聯(lián)并必須引入訴訟作為客觀事實(shí)和狀態(tài)，只是當(dāng)事人證明其訴求的事實(shí)依據(jù)，稱之為事實(shí)性行政附屬問(wèn)題或證據(jù)性行政附屬問(wèn)題，在訴訟中處于被審查的地位，對(duì)人民法院應(yīng)無(wú)法律的約束力，本身可以成為爭(zhēng)訴質(zhì)疑的對(duì)象。

三是證據(jù)規(guī)則的反映。行政訴訟法規(guī)定，證據(jù)必須查證屬實(shí)才能作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)。所有的證據(jù)都是伴隨著行政案件的發(fā)生而出現(xiàn)的事物和現(xiàn)象，這些事物和現(xiàn)象都是存在著和客觀存在過(guò)的事實(shí)，而不是任何猜測(cè)、假設(shè)和臆想，這些客觀存在的事實(shí)所反映和包含的內(nèi)容及其同案件的聯(lián)系，即不以人的意志為轉(zhuǎn)移，這就是即不以司法人員的意志為轉(zhuǎn)移，也不以當(dāng)事人的意志為轉(zhuǎn)移的一種客觀事實(shí)，因?yàn)橹灰鸢讣m紛發(fā)生了，它就必須有具體的時(shí)間、地點(diǎn)、事由、過(guò)程等，這些都不是以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀存在，并且這些證據(jù)客觀真實(shí)性必然有自已存在和表現(xiàn)的具體形式。

皇甫等人所持有的證在本案中是以證據(jù)形式出現(xiàn)的，審查判斷證據(jù)是以人民法院審理行政案件的主要活動(dòng)之一，只有正常審查判斷證據(jù)，才能正確地認(rèn)定案件事實(shí)和作出裁判，故審查皇甫等人所持的證是本案無(wú)法回避而必須解決的問(wèn)題，頒發(fā)證的行為屬行政主體實(shí)施的具體行政行為，由行政審判組織審查，亦符合我國(guó)立法中成文法規(guī)定的否定行政行為公定力的程序是權(quán)力監(jiān)督程序、行政監(jiān)督程序和行政訴訟程序的要求。況且本案僅將他們作為證據(jù)取舍，亦未侵犯其他行政主體行使行政權(quán)；從內(nèi)容上看，“皇甫等人的證”在證據(jù)分類中屬書證范疇，書證以其記載或表達(dá)的內(nèi)容來(lái)證明案件事實(shí)，審查書證既要進(jìn)行署名等形式審查，又要對(duì)其記載的內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。本案中原告2000年將集體所有的經(jīng)營(yíng)用地出租給個(gè)人建私人住宅，并沒(méi)有辦任何手續(xù)是違法行為，其土地出租協(xié)議顯然是無(wú)效的。2003年12月，縣國(guó)土局將沒(méi)經(jīng)出讓的集體經(jīng)營(yíng)用地直接批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓給個(gè)人作宅基地使用，并規(guī)定使用期70年，沒(méi)有任何法律依據(jù)，且把該土地從原集體土地使用證上劃出，直接侵犯了該土地使用者和所有者的合法權(quán)益，其批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的行為明顯違法、無(wú)效。可見皇甫等人所持證記載的內(nèi)容明顯與事實(shí)相悖，違反了證據(jù)客觀性的要求。如果僅強(qiáng)調(diào)蓋章屬實(shí)，卻忽略內(nèi)容的真實(shí)性，不加分析地加以認(rèn)定其有效，恰恰違反了證據(jù)審查規(guī)則，導(dǎo)致認(rèn)定案件事實(shí)的錯(cuò)誤。

同時(shí)也是訴訟經(jīng)濟(jì)的必然要求。為實(shí)現(xiàn)公正與效率兩大主題，訴訟經(jīng)濟(jì)原則是現(xiàn)代審判不懈的追求。目前我國(guó)行政訴訟制度與其他國(guó)家相比畢竟還是新事物，立法者在為它設(shè)計(jì)程序時(shí)還缺乏一種對(duì)訴訟經(jīng)濟(jì)的理性思考，在當(dāng)事人對(duì)訴訟效率的需求與日俱增時(shí)，原有的一些程序便顯得力不從心，致使案源稀少，收案率下降，使行政訴訟處于困境。本案中，皇甫等人所持證嚴(yán)重違反法定程序，具有重大瑕疵，而這種瑕疵無(wú)疑又是明顯的，也就是說(shuō)由于行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為嚴(yán)重違法造成的。對(duì)行政附屬問(wèn)題中重大違法的行為完全可以依據(jù)證據(jù)規(guī)則加以判斷，并在本案中加以解決。如果要求當(dāng)事人另行起訴或申請(qǐng)行政程序解決，不僅增加了審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的訴訟成本，也為當(dāng)事人平添了訴累，其行為是對(duì)事實(shí)的藐視和審判權(quán)的弱化，將會(huì)扼制了行政訴訟的發(fā)展進(jìn)程，使公正與效率難以有效的實(shí)現(xiàn)。