在我國，基層法院是縣級國家權(quán)力機(jī)構(gòu)中獨(dú)立行使司法審判權(quán)并居于法院體系中最低位階的司法系統(tǒng)，享有絕大多數(shù)案件的初審權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，基層法院審判案件的數(shù)量占全國法院審判案件總數(shù)的80%以上，基層法院的工作人員占全國法院系統(tǒng)工作人員的80%以上。因而“中國司法系統(tǒng)的基礎(chǔ)是3100多個(gè)基層人民法院。”1同時(shí)，相對于上級法院而言，基層法院與社會的距離最近、接觸最為直接，基層法院的隊(duì)伍狀況和工作質(zhì)量如何，對人民法院和法官的整體形象，對法院的整體工作水平，起著舉足輕重的作用。堅(jiān)持以基層為重點(diǎn)，立足基層、關(guān)注基層、深入研究和解決基層法院改革和發(fā)展中的困難和問題，是提高人民法院司法能力、提升人民法院司法形象的關(guān)鍵。有鑒于此，本文從比較法和實(shí)證的視角，對基層法院的功能、基層法院處理的案件特點(diǎn)及其糾紛處理方式、基層法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置和基層法院的法官制度等基本問題進(jìn)行了初步探討。
　　一、基層法院的功能考察
　　功能或任務(wù)不同，決定了某一機(jī)構(gòu)的資源配置及其運(yùn)作方式上的不同，也決定了完成或承擔(dān)這一使命的人員素質(zhì)和能力上的不同要求。因此，對基層法院所有問題的考察應(yīng)當(dāng)首先從基層法院的功能或任務(wù)著手。
　　關(guān)于法院的功能,人們有多種理解和解釋。這種不同,源于中西方之間關(guān)于法院功能的觀念、文化上的沖突,也源于傳統(tǒng)法院向現(xiàn)代法院演進(jìn),以及法院功能的擴(kuò)展而帶來的人們在認(rèn)識上的差距。有的認(rèn)為，解決糾紛是現(xiàn)代法院的基本功能，而控制社會、制約權(quán)力、解釋法律則是其延伸功能2。有的認(rèn)為，現(xiàn)代法院的功能體現(xiàn)在解決糾紛、配置權(quán)力、維護(hù)法律統(tǒng)一這三個(gè)方面3。有的認(rèn)為，設(shè)置司法功能的唯一目的在于解決糾紛，穩(wěn)定社會4。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，司法不僅僅在解決爭議上發(fā)揮功能，而且還施展著維護(hù)分權(quán)體制的憲政功能5。馬克思在分析法律時(shí)曾經(jīng)指出，法律就是將現(xiàn)狀加以神圣化，“而只要現(xiàn)狀的基礎(chǔ)即作為現(xiàn)狀的基礎(chǔ)的關(guān)系的不斷再生產(chǎn)，隨著時(shí)間的推移，取得了有規(guī)則的和有秩序的形式，這種(將現(xiàn)狀神圣化的)情況就會發(fā)生”6。從清末開始，中國建立西方式的現(xiàn)代型司法制度不過近百年，作為一種新興的機(jī)構(gòu)，其功能與社會現(xiàn)實(shí)的需求相關(guān)聯(lián),也與不同時(shí)期的國家政治權(quán)力配置以及社會治理結(jié)構(gòu)中的職能分工息息相關(guān)。基于這樣的認(rèn)識，筆者認(rèn)為，目前我國的法院主要具有以下三項(xiàng)功能：
　　1.解決具體糾紛。任何法院制度無論傳統(tǒng)還是現(xiàn)代法院，都以解決糾紛為直接功能。日本法學(xué)家棚獺孝雄曾經(jīng)說過，“作為法律學(xué)家主要研究對象之一的審判制度，其首要任務(wù)就是糾紛的解決。”7。盧埃林更深刻指出，解決爭端是法院最為重要的職能，并始終為其它功能的實(shí)施創(chuàng)造條件8。兩大法系司法運(yùn)作的理念和程式雖然呈現(xiàn)兩種不同風(fēng)格，但其解決糾紛的本質(zhì)卻是殊途同歸。因此，解決糾紛是法院制度的普遍特征，它構(gòu)成法院制度產(chǎn)生的基礎(chǔ)、運(yùn)作的主要內(nèi)容和直接任務(wù)。質(zhì)言之，解決糾紛乃是包括基層法院在內(nèi)的我國法院系統(tǒng)的首要功能和任務(wù)。
　　2.穩(wěn)定社會秩序。社會穩(wěn)定，是指一個(gè)社會的政治、經(jīng)濟(jì)等社會要素，處于協(xié)調(diào)平衡狀態(tài)，不出現(xiàn)根本的破壞性的變化。作為一種社會狀態(tài)和政治理想，穩(wěn)定不是某個(gè)社會、某些個(gè)人的特殊追求，而是一切社會和政治家努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。黨的十五大報(bào)告中指出:“在社會主義的初級階段，正確處理改革、發(fā)展同穩(wěn)定的關(guān)系，保持穩(wěn)定的政治環(huán)境和社會秩序，具有極端重要的意義。沒有穩(wěn)定，什么事也干不成”。作為行使司法權(quán)的國家機(jī)關(guān)，法院通過具體的糾紛解決而建立并維護(hù)一套旨在影響當(dāng)下案件當(dāng)事人和其他人的未來行為的規(guī)則，從而達(dá)到穩(wěn)定社會秩序的目的。正如龐德所指出的那樣，法院具有控制社會的功能,其實(shí)質(zhì)在于維護(hù)社會秩序的政治權(quán)威,通過運(yùn)用作為社會控制的手段或方法之法律,對每個(gè)人所施加的壓力迫使他自己行為維護(hù)文明社會并阻止他從事反社會行為9。尤其是正處于深刻社會轉(zhuǎn)型期的中國，人民法院通過對個(gè)案的處理不但解決糾紛，更重要的是由此對社會大眾起到對法治的宣教引導(dǎo)作用，逐步確立起法治社會的規(guī)則意識。我們所強(qiáng)調(diào)的審判的法律效果與社會效果相統(tǒng)一的審判指導(dǎo)思想，正是對法院穩(wěn)定社會秩序這一社會功能或者說是政治要求的集中反映。
　　3.規(guī)制行政權(quán)。司法權(quán)原本被認(rèn)為是國家權(quán)力中最弱的一種，相對于立法和行政權(quán)來說，它無力與之相抗衡，處于弱勢的地位。漢密爾頓和孟德斯鳩都認(rèn)為:“司法機(jī)關(guān)為分立的三權(quán)中最弱的一個(gè)。”10隨著三權(quán)分立由一種政治理念轉(zhuǎn)化為治國實(shí)踐，通過司法權(quán)對立法權(quán)和行政權(quán)進(jìn)行制約的機(jī)制在資本主義國家逐漸發(fā)展起來。1803年，通過對馬伯里訴麥迪遜一案的審理，美國聯(lián)邦法院確立了對聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)的司法審查權(quán)。如果法院認(rèn)為其行為與憲法相抵觸，便可宣布其為無效。德國設(shè)立有聯(lián)邦憲法法院和州憲法法院，分別對聯(lián)邦和本州憲法問題行使司法審查權(quán)。法國除設(shè)立憲法委員會行使違憲審查權(quán)外，還專設(shè)行政法院系統(tǒng)，行使內(nèi)容廣泛的行政裁判權(quán)。我國實(shí)行人民代表大會制的政治體制，法院由人民代表大會產(chǎn)生并對人大負(fù)責(zé)。在人大會議期間，法院要向人大報(bào)告工作。人大閉會期間，常委會也采取種種措施對司法機(jī)關(guān)的工作加以監(jiān)督。作為權(quán)力機(jī)關(guān)，人民代表大會對法院的監(jiān)督是單向的，我國法院不具有對立法機(jī)關(guān)的審查權(quán)。行政法治是依法治國的核心問題。理論和經(jīng)驗(yàn)均表明，“司法審查是法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)遵守法律的有力工具”11。我國法院對行政權(quán)的規(guī)制僅僅通過行政訴訟的方式有限實(shí)現(xiàn)。通過對具體行政行為合法性的審查，使行政權(quán)行使的恣意性受到控制，從而達(dá)到權(quán)力的平衡。但由于未將抽象行政行為納入司法審查的范圍，從而使最為重要的一個(gè)行政領(lǐng)域缺少常規(guī)的法律監(jiān)控。在基層，深為人們所詬病的亂收費(fèi)、亂罰款以及農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重等問題，無疑是行政機(jī)關(guān)抽象和具體行政行為的共同違法，就此對某一具體行政違法行為的糾正顯然并不能使問題徹底解決。從實(shí)際的司法運(yùn)作情況來看，行政訴訟案件數(shù)量很小。如全國法院2004年新收一審行政案件92613件，只占受理一審案件總數(shù)5072881件的1.83%。12江蘇省全省法院2003年共受理一審行政訴訟案件4500件，尚不到全部訴訟案件364934件的1.3%；無錫市兩級法院2003年共受理行政訴訟案件217件，只占全部案件64519件的0.34%。相反，非訴行政執(zhí)行案件比例不小，法院往往是行政機(jī)關(guān)行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行者。更為重要的是，由于眾所周知的體制性因素，法院的人財(cái)物均控制在地方政府之手，對有限的行政訴訟案件，法院往往也難以獨(dú)立地審理和裁判。13法院通過司法手段對行政權(quán)的規(guī)制功能作用其實(shí)非常有限。
　　就上述三種功能任務(wù)間的關(guān)系而言，糾紛解決功能是法院的基本功能，后兩種功能是糾紛解決功能發(fā)揮至理想狀態(tài)下的效果或引伸功能。換言之，穩(wěn)定社會秩序和規(guī)制行政權(quán)功能必須依靠審理具體案件來實(shí)現(xiàn)。糾紛解決屬于司法職能，而穩(wěn)定社會和規(guī)制行政權(quán)則屬于司法的社會政治功能。“爭議的解決是司法體系的首要職能”，而“法院是為了解決爭議而設(shè)立的機(jī)構(gòu)”。14糾紛解決和司法裁判是司法職能天然的最本質(zhì)含義。所謂糾紛解決功能，乃是一套定紛止?fàn)帣C(jī)制的功效及價(jià)值，其意旨在于對個(gè)案進(jìn)行公正的司法處理，實(shí)現(xiàn)司法對社會沖突和民間糾紛的最終解決的理想。15
　　上述法院的基本功能是從法院機(jī)構(gòu)的整體而言的。而不同級別的法院，其職能或任務(wù)是有區(qū)別的，或者說其側(cè)重點(diǎn)是不同的。
　　從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，最高法院有四個(gè)主要職能：審判、法院系統(tǒng)的管理、司法解釋和立法。但歸納起來，最高法院的司法功能其實(shí)主要有二，一是糾紛解決功能，二是法制統(tǒng)一功能。但其糾紛解決主要是針對刑事死刑復(fù)核案件、重大疑難民事經(jīng)濟(jì)行政案件，面窄量小。而且，基于最高法院終極和統(tǒng)一的運(yùn)作理念，糾紛解決過程實(shí)際上也與法制統(tǒng)一功能息息相關(guān)，其實(shí)質(zhì)也是為了維護(hù)國家法制統(tǒng)一。從這個(gè)意義上說，最高法院的最主要功能是法制統(tǒng)一功能而不是糾紛解決功能。
　　高級法院和中級法院的司法功能，兼具糾紛解決和對轄區(qū)內(nèi)下級法院的管理（包括業(yè)務(wù)指導(dǎo)）兩項(xiàng)基本功能。高、中級法院審理的案件中，上訴或抗訴案件的比例大于一審案件。以江蘇省高級人民法院為例，2004年共受理各類案件3107件（含上年度舊存案件），其中，一審案件只有40件，其余全部為二審案件。16高、中級法院對轄區(qū)內(nèi)下級法院的管理和審判監(jiān)督是其重要的職能，主要是通過發(fā)布信息、召開會議、監(jiān)督檢查、司法培訓(xùn)、參與下級法院審判人員的任命17、審理二審、申訴再審案件、接受下級法院的案件請示等方式來實(shí)現(xiàn)這些職能。而基層法院的主要職能是審判民商事、行政和刑事的一審案件，糾紛解決是其根本任務(wù)。雖然基層法院也要進(jìn)行審判管理，但僅限于本法院內(nèi)部。審判管理的目的也是為了保證辦案的質(zhì)量與效率，是服務(wù)于糾紛解決目標(biāo)的。司法實(shí)踐中案件分布情況也充分說明了這一點(diǎn)。以江蘇省為例，1999年至2003年，全省基層法院共新收各類訴訟案件1637130件，審結(jié)1625368件，分別占全省新收訴訟案件總數(shù)和審結(jié)案件總數(shù)的89.96%和89.24%；新收執(zhí)行案件924449件，執(zhí)結(jié)936671件，分別占全省新收執(zhí)行案件總數(shù)和執(zhí)結(jié)案件總數(shù)的95.83%和93.92%。182003年，全國地方法院共審結(jié)各類案件5687905件，以80%來計(jì)算，則全國基層法院全年審結(jié)的案件約達(dá)450萬件。根據(jù)這一事實(shí)，可以毫不夸張地說，法院的糾紛解決功能主要是由基層法院來實(shí)現(xiàn)的。
　　二、基層法院面對的糾紛及其解決方式
　　既然基層法院的使命主要是糾紛的解決，那么，基層法院面臨的糾紛具有什么樣的特點(diǎn)，則是我們考察基層法院面臨問題的第二個(gè)基點(diǎn)。
　　（一）基層法院所受理的案件特點(diǎn)
　　1、從案件類型結(jié)構(gòu)上看，民事案件占法院受理案件的絕大多數(shù)。就全國各級法院而言，2004年全國法院共受理刑事、民事、行政一審案件5072881件，其中，民事收案4332727件，占85.41%。法院級別越低，民事案件所占比重越高。從江蘇省來看，1999年至2003年，全省基層法院共新收民商事案件1438659件，占基層法院新收案件總數(shù)的87.88%。19從無錫市來看， 94%以上屬于民商事案件。
　　2、從認(rèn)定事實(shí)、適用法律的難易程度上看，簡易案件占大多數(shù)，約占基層法院所受理民事案件的80%以上。這些案件案情不很復(fù)雜，訴訟標(biāo)的較小，適用法律的難度不大，因而，實(shí)踐中多采用簡易程序?qū)徖怼Ｒ越K省為例，1999年至2004年的六年中，全省基層法院適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣谋壤冀K保持在80%左右，就說明了這一點(diǎn)。
　　3、基層法院受理的案件大多都是與人民群眾日常生活密切相關(guān)的案件，裁判結(jié)果直接關(guān)系到基層社會廣大群眾的切身利益。基層法院受理的案件，都是婚喪嫁娶、衣食住行、生產(chǎn)經(jīng)營等生產(chǎn)生活中引發(fā)的糾紛。這從案件種類的比例結(jié)構(gòu)上得到佐證。從全國各級法院的情況看，民事案件的比例分別是：（1）各類合同糾紛占51.88%，比例最高，且多表現(xiàn)為小額債務(wù)糾紛。（2）婚姻家庭、繼承糾紛。包括夫妻、婆媳、兄弟姐妹、父母子女、戀愛雙方等因婚姻、家庭、贍養(yǎng)撫養(yǎng)扶養(yǎng)、繼承等問題而發(fā)生的糾紛，占26.81%。（3）權(quán)屬、侵權(quán)案件占21.31%。特別是《道路交通安全法》從2004年5月1日實(shí)施以后，公安交警部門的調(diào)解不再是交通事故處理的必經(jīng)程序，當(dāng)事人可以直接訴至法院，交通事故損害賠償糾紛案件大幅度上升。
　　4、群體性糾紛頻發(fā)，案件處理難度增大。近年來，醫(yī)療損害賠償糾紛、道路交通事故損害賠償糾紛、環(huán)境污染損害賠償糾紛、勞動爭議、拖欠農(nóng)民工工資和工程款糾紛、土地征用補(bǔ)償糾紛、拆遷安置糾紛等案件的發(fā)案數(shù)不斷上升，土地征用、拆遷安置、環(huán)境污染引發(fā)的矛盾更呈現(xiàn)出向群體性行政糾紛發(fā)展的趨勢。這些案件的法律關(guān)系往往并不復(fù)雜，但涉及面廣、社會影響大、當(dāng)事人之間的矛盾更趨尖銳、情緒更加對立，處理稍有不慎，就可能引發(fā)群體性事件。而最傳統(tǒng)的戀愛婚姻糾紛，處理難度也在加大，處理不好，還可能引發(fā)刑事案件。
　　（二）基層法院在糾紛解決方面的特點(diǎn)
　　一是廣泛適用簡易程序。從江蘇省的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，1999年至2003年，全省基層法院適用簡易程序?qū)徑Y(jié)各類案件共120.46萬件，其中，民事案件112.43萬件，占93.33%。這表明在三大訴訟中，簡易程序的適用對象集中在民事案件。就民事訴訟本身而言，簡易程序的適用比例大大超過普通程序。1999年至2003年，江蘇全省基層法院共受理民事案件1438659件，審結(jié)1425625件，其中適用簡易程序1124302件，占78.86%。20簡易程序適用的案件類型從傳統(tǒng)的婚姻家庭繼承、贍養(yǎng)扶養(yǎng)、債務(wù)糾紛、合同糾紛等案件，已擴(kuò)展到股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)改制等新類型商事案件。但是，我國民事訴訟法關(guān)于簡易程序的設(shè)計(jì)仍然繁瑣復(fù)雜，環(huán)節(jié)過多，特別是送達(dá)、期間、庭審程序、裁判文書的規(guī)定，沒有體現(xiàn)程序的簡易性，實(shí)際上是獨(dú)任制審判模式下的普通程序，嚴(yán)重制約了審判效率的提高。有必要通過修改立法進(jìn)一步簡化簡易程序。
　　二是注重調(diào)解。尋求糾紛的徹底解決，做到“案了事了”，避免當(dāng)事人就同一案件反復(fù)糾纏，上訴申訴上訪，成為基層法院審判工作追求的目標(biāo)之一。為此，他們不但將調(diào)解工作貫穿于案件審理的全過程，而且，在執(zhí)行工作中，也始終堅(jiān)持運(yùn)用執(zhí)行和解方式尋求糾紛的實(shí)際解決。有的法院還設(shè)有專職的調(diào)解法官。許多法官在日常實(shí)踐中總結(jié)出了不少行之有效的調(diào)解方法和經(jīng)驗(yàn)。1999年至2003年的五年中，江蘇全省基層法院共審結(jié)刑事、民事、行政訴訟案件1625368件，調(diào)解結(jié)案的共476261件，調(diào)解率為29.3%。民事案件的調(diào)解結(jié)案率最高，達(dá)到32.93%，刑事案件為2.56%，行政案件為0.29%。另外，基層法院還經(jīng)常用調(diào)解的工作方式促成當(dāng)事人之間達(dá)成執(zhí)行和解協(xié)議。如江蘇全省基層法院1999年至2003年，共執(zhí)結(jié)案件965971件，其中通過調(diào)解促成執(zhí)行和解的12790件，占1.32%。21其實(shí)，調(diào)解結(jié)案率遠(yuǎn)不止如此，絕大多數(shù)撤訴案件是法官做了大量調(diào)解工作后，當(dāng)事人權(quán)衡利弊或自行和解后才撤訴的。
　　三是關(guān)注實(shí)體處理結(jié)果。存在決定意識。面對一個(gè)尚難以用純規(guī)則的現(xiàn)代方式解決糾紛的基層社會環(huán)境，基層的法官們在嚴(yán)格適用法律與徹底解決糾紛之間艱難地尋找有機(jī)結(jié)合點(diǎn)，形成了比較獨(dú)特的思維模式和工作方式。其一，重點(diǎn)關(guān)注實(shí)體結(jié)果。基層法官所面對的多數(shù)當(dāng)事人不太懂得和不太理解程序的含義、程序的正當(dāng)性等現(xiàn)代法律要求和程序法的基本內(nèi)容，不太習(xí)慣按照法律的方式解決問題，他們所要求的就是法院“給個(gè)說法”，對“事情（即紛爭）有個(gè)了斷”，也就是要解決問題。在他們看來，對就是對，錯(cuò)就是錯(cuò)，只是一個(gè)判斷。而以一套嚴(yán)格的程序來實(shí)現(xiàn)這一判斷則很繁瑣也完全不必要，甚而至于，將嚴(yán)格的程序視為法官的故意刁難。這就使得基層法官自覺不自覺地把司法活動的關(guān)注點(diǎn)放在實(shí)體問題的解決上。用一位人民法庭庭長的話說，在法庭辦案，“出發(fā)點(diǎn)在于解決老百姓的實(shí)際問題，大事化小，小事化了，徹底解決糾紛。因?yàn)閷?shí)體的結(jié)果是當(dāng)事人評價(jià)法官公正與否的主要的甚至是唯一的標(biāo)準(zhǔn)”。所以，基層法院的法官一般不強(qiáng)迫申請執(zhí)行人舉證或提供被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)線索，借此把債權(quán)不能實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)全部推到債權(quán)人身上，而是積極主動查找線索，千方百計(jì)將案件執(zhí)行完畢。如開設(shè)執(zhí)行110電話，建立執(zhí)行聯(lián)絡(luò)員制度，在報(bào)紙、電視等媒體上公布被執(zhí)行人未自覺履行法院判決等相關(guān)信息，向社會懸賞提供被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)線索，等等。其二，更加注重客觀事實(shí)。基層法院辦理的案件絕大多數(shù)是婚姻家庭、債務(wù)糾紛、損害賠償?shù)劝讣话悴淮嬖诜蛇m用上的疑難和爭論。這些生活中的瑣事更多地糾纏于事件的細(xì)枝末節(jié)，當(dāng)事人缺乏現(xiàn)代訴訟的證據(jù)規(guī)則意識，且根深蒂固地認(rèn)為法官應(yīng)當(dāng)為民作主，有責(zé)任查清事實(shí)。否則，就認(rèn)為是法官無能或是辦錯(cuò)案了。而且，有很多案件當(dāng)事人請不起律師，得不到律師的幫助。這就使得基層法官不得不更多地主動調(diào)查取證，盡量地還原案件事實(shí)，而不是被動地審查當(dāng)事人提供的證據(jù)，消極地居中裁判，更多地運(yùn)用地方知識和生活經(jīng)驗(yàn)對事實(shí)作出判斷，而不是嚴(yán)格遵循證據(jù)規(guī)則形成對法律事實(shí)的認(rèn)定。天長日久的歷練，使得基層法院的法官在認(rèn)定案件事實(shí)方面經(jīng)驗(yàn)豐富，方法獨(dú)到。其三，主動抓核心爭議。在熟人社會的糾紛中，一個(gè)糾紛的引發(fā)往往是一系列小事累積起來的結(jié)果，只有抓住了實(shí)質(zhì)性爭議，才能一勞永逸地解決矛盾。因此，基層法官在辦案過程中往往直奔主題，而不糾纏于細(xì)枝末節(jié)；常常不嚴(yán)格堅(jiān)持“不告不理”的原則，而是主動查找、干預(yù)一些對于解決糾紛有重大意義的問題，積極行使釋明權(quán)，引導(dǎo)當(dāng)事人訴訟，而不是充當(dāng)消極的中立裁判者。
　　第四，注重做好庭審以外的工作。即在庭審之外下功夫，善于運(yùn)用法律之外的力量解決糾紛。轄區(qū)以農(nóng)村地區(qū)為主的基層法院，其在糾紛解決方式上仍存在獨(dú)特之處。這就是這些基層法院的法官們更注重借助社群力量和生活習(xí)俗等法律之外的條件和因素解決糾紛。這是因?yàn)槟壳暗闹袊r(nóng)村仍是所謂的“鄉(xiāng)土社會”，同一村落的生產(chǎn)方式、生活方式、行為模式、風(fēng)俗習(xí)慣相同，同村人之間交往頻繁、聯(lián)系密切，勢必產(chǎn)生某種團(tuán)體意識，形成特定的內(nèi)聚力和向心力。而現(xiàn)代法律在很大程度上主要適用于城市社會、工商社會、陌生人社會。由于經(jīng)濟(jì)的社會的和文化的原因,在各國,現(xiàn)代法律及其相關(guān)的制度都很難進(jìn)入農(nóng)業(yè)社會、熟人社會或在這樣的社會中有效運(yùn)作22。在我國農(nóng)村地區(qū)為主的基層法院所審理的案件中，絕大多數(shù)都是發(fā)生在基于親情與鄰里關(guān)系的熟人之間。在這樣的環(huán)境里，“人情正義”是一種生活的傳統(tǒng)規(guī)則，正義觀念并不象一般西方思想家對正義理性的界定，它是一種以人情為基礎(chǔ)的以倫理為本位的正義觀。于是，在我國基層法院的審判實(shí)踐中，就出現(xiàn)了“格式化的司法與非格式化的現(xiàn)實(shí)”的矛盾。對鄉(xiāng)民而言，將糾紛訴諸法院，希望的是法院將糾紛事實(shí)一五一十地查個(gè)水落石出，并給出一個(gè)符合其“直覺正義”的處理結(jié)果，而對現(xiàn)代司法基于形式理性的司法推理以及“程序正義”不甚關(guān)心。基層法官依據(jù)司法的格式化來處理非格式化的社會現(xiàn)實(shí)，處理那些無法用現(xiàn)代法律概念涵蓋的事實(shí)，在實(shí)踐中往往難以奏效，因?yàn)椋@種社會生活的非格式化問題是格式化的司法難以回答的23。因此，這些基層法院的法官們在遇到難以解決的糾紛時(shí)，往往運(yùn)用當(dāng)?shù)氐牧?xí)俗并發(fā)動當(dāng)事人親朋好友、民調(diào)組織、當(dāng)?shù)赜型庞杏绊懙娜耸康雀鞣N社群力量，從不同角度做好當(dāng)事人的思想工作，從而為糾紛的順利、徹底解決消除心理障礙。
　　可以說，在長期的司法實(shí)踐中，基層法官們練就了適應(yīng)中國轉(zhuǎn)型社會、適應(yīng)中國國情、社情、民性的司法一線基本功，這主要是社會的閱歷、生活的經(jīng)驗(yàn)、識人的智慧、地方的民情、司法的心理以及說服的技巧、調(diào)解的技巧、靈活運(yùn)用各種知識解決法律紛爭的技巧。其精華在于：一是對國情民意尤其是地方知識的深入了解；二是與普通百姓之間的親近融合；三是靈活的處世經(jīng)驗(yàn)以及應(yīng)付一線突發(fā)事件的辦事技巧。有人諧謔地稱這為“司法雜學(xué)”，這主要是針對熟人社會的另一種司法樣態(tài)和司法學(xué)問。24如果純粹以獨(dú)立性、中立性、消極性和被動性等現(xiàn)代司法理念來衡量基層法官們的司法活動，可能認(rèn)為不符合現(xiàn)代司法價(jià)值觀的要求，但從適應(yīng)當(dāng)代中國社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平、基層法院的司法環(huán)境，完成基層法院的糾紛解決使命而言，又的確是合理的、有效的。
　　三、基層法院的組織體系
　　基層法院的組織體系，包括基層法院的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、審判組織模式、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置等三個(gè)方面的主要問題。而這些問題都是事關(guān)司法資源能否合理配置和司法職能能否充分發(fā)揮的大問題。
　　（一）關(guān)于基層法院的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)
　　中國的法院體系是一個(gè)獨(dú)特的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，它的最大特點(diǎn)是按照行政區(qū)劃而不是按照司法管轄區(qū)設(shè)立地方審判機(jī)構(gòu)，使司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)相一致，由中央到地方形成了由基層法院、中級法院、高級法院到最高法院的四級結(jié)構(gòu)。由此決定了我國基層法院系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的單一性，即在每個(gè)縣級行政區(qū)域內(nèi)只設(shè)立一個(gè)基層法院，并受理除級別管轄和專屬管轄范圍之外的所有類型的案件。
　　國外沒有基層法院的概念。世界各國一般按審級把處理初審（第一審）案件的法院稱為初審法院或初級法院。而我國不僅基層法院，中級法院、高級法院乃至最高法院都可以受理第一審案件。因此，從審級的角度無法找到與我國基層法院對應(yīng)的法院系統(tǒng)。從級層最低的角度看，國外的初審（初級）法院與我國的基層法院是對應(yīng)的，有一定的可比性。但各個(gè)國家大都對初審法院采取多元制的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，即在一個(gè)司法管轄區(qū)內(nèi)的初審法院由多個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成，除普通法院中的初審法院外，往往還設(shè)有種類眾多的專門法院，分類比我國更為細(xì)致。如德國的初審法院，除普通法院中的初審法院外，還有行政法院、財(cái)政法院、社會法院、勞動法院等專門法院中的初審法院。各個(gè)子系統(tǒng)之間有專業(yè)分工與權(quán)力分配，在各自管轄權(quán)力范圍內(nèi)履行特定的基層法院職能。國外初審法院系統(tǒng)結(jié)構(gòu)雖較為復(fù)雜，但功能分化程度則相對顯著，各種初審法院處理的案件類型較為單純，審判專門化程度較高，有利于提高辦案的質(zhì)量與效率。與國外的初審法院系統(tǒng)相比，我國基層法院系統(tǒng)結(jié)構(gòu)雖然較為單純，但功能則呈現(xiàn)多樣性：每一個(gè)基層法院管轄的案件類型都是廣泛而復(fù)雜的，包括了除軍事法院和海事法院專屬管轄外的所有案件。同時(shí)，我國沒有設(shè)立類似于美國治安法院那樣的專門處理簡易糾紛的法院，案件不分難易，只要屬于基層法院受案范圍的，都由基層法院受理。
　　我國這種基層法院系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，帶來了一系列的不符合一般司法規(guī)律的體制性問題，嚴(yán)重影響和制約了基層法院司法職能的正常發(fā)揮。其中最為突出的兩個(gè)問題是：其一，司法地方化帶來的地方保護(hù)主義，不利于國家法律的統(tǒng)一實(shí)施。按照憲法規(guī)定，地方法院由其所在行政區(qū)劃內(nèi)的人民代表大會及其常務(wù)委員會產(chǎn)生并向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，其經(jīng)費(fèi)由所在行政區(qū)劃內(nèi)的同級人民政府負(fù)責(zé)解決。在這種司法體制下，司法當(dāng)然地成為地方的附屬品，在保護(hù)地方和國家利益之間，地方司法機(jī)關(guān)往往選擇損害國家利益以保全地方利益來取悅于地方，地方保護(hù)主義由此成為中國司法除之不去的固疾。而且，法院級別越低，其司法受到的行政干擾越大。基層法院層級最低，其受到的干擾也最大。司法活動中，當(dāng)涉及本地利益時(shí)，其往往淪為地方保護(hù)主義的工具，必然導(dǎo)致司法不公。這不僅損害了國家法律的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，也降低了基層法院的糾紛解決功能。一些案件當(dāng)事人之所以上訴、申訴乃至長期上訪，根源就在于此。其二，每個(gè)縣級行政區(qū)域不論人口多少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何、案件多寡，均設(shè)立一個(gè)基層法院，不利于合理配置審判資源。一是導(dǎo)致基層法院的數(shù)目過于龐大，造成司法人力資源的浪費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前有3133個(gè)基層法院，10345個(gè)人民法庭，按照每個(gè)法院1名院長、2名副院長、1名政治部主任、1名紀(jì)檢組長的人員標(biāo)準(zhǔn)配備院領(lǐng)導(dǎo)班子，僅此一項(xiàng)就需要占用16565個(gè)人員編制，更何況還有其他后勤管理工作需要大量的人員去做。二是造成審判力量分布不合理。表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集、案件集中地區(qū)的基層法院案多人少和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、人口較少地區(qū)的法院案源不足的矛盾。如北京朝陽區(qū)法院編制只有308人，2004年審理案件超過5萬件，這一數(shù)字超過了西部某些省全省的案件總量。25審判力量配置不合理，必然會嚴(yán)重影響基層司法能力的整體提高和糾紛解決功能的充分發(fā)揮。
　　要徹底解決上述問題，最為可行的辦法是參照國外大多數(shù)國家的做法實(shí)行司法管轄區(qū)制度。司法管轄區(qū)制度是指國家除最高司法機(jī)關(guān)以外將不同行政區(qū)域的法律事務(wù)交由特定司法機(jī)構(gòu)處理的制度。這一制度的核心是不按行政區(qū)劃設(shè)立司法機(jī)構(gòu)。不論是英美法系國家還是大陸法系國家，無論是西方發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，按司法管轄區(qū)設(shè)置司法機(jī)關(guān)幾乎成為各國通例。2000年，俄羅斯在改革其司法制度過程中，也確立了司法管轄區(qū)制度，不再按行政區(qū)劃設(shè)立法院和檢察機(jī)關(guān)，使司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)分離。26按司法管轄區(qū)設(shè)置法院，可以考慮在人口多、經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)、案件多的地區(qū)多設(shè)司法機(jī)構(gòu)，并相應(yīng)地多配備法官員額，而在人口較少、經(jīng)濟(jì)文化欠發(fā)達(dá)、案件較少的地區(qū)則少設(shè)，并減少法官員額。同樣道理，中級法院和高級法院也可照此辦理。同時(shí)，作為配套措施，應(yīng)對我國各級法院的功能重新定位，改變各級法院均為初審法院、普通案件的終審法院層級較低而導(dǎo)致的法律適用嚴(yán)重不統(tǒng)一狀況。具體而言，在中級法院所在地的城市基層法院及距離中級法院較近的基層法院，完全按簡易法院來設(shè)置。這些地方以外的基層法院，附設(shè)實(shí)行合議制的普通庭，作為中級法院在基層法院的派出機(jī)構(gòu)；將中級法院作為普通案件的初審法院和簡易案件的上訴法院，高級法院作為普通案件的上訴審法院，而不再審理初審案件；最高法院則主要負(fù)責(zé)法律適用的統(tǒng)一。這樣，既可以更加合理地利用司法資源，提高司法效率，也適應(yīng)我國地域遼闊、各地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展不平衡而對司法的不同需求。更重要的是，這樣設(shè)置法院，既有利于充分發(fā)揮基層法院的糾紛解決功能，也有利于促進(jìn)司法公正，有利于維護(hù)國家法制的統(tǒng)一實(shí)施。
　　（二）關(guān)于基層法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)
　　法院是行使國家審判權(quán)力的國家機(jī)構(gòu)，這就決定了它的活動包括兩大類：一類是直接審判案件的活動，另一類則是為確保這些審判活動正常運(yùn)行而從事的管理活動。基于此，法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也分為兩大類，一類是審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，一類是司法行政管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。根據(jù)《人民法院組織法》的規(guī)定，包括基層法院在內(nèi)的各級法院在審判組織運(yùn)行模式上采取分庭模式，即根據(jù)法律專業(yè)、管轄區(qū)域、司法習(xí)慣或者具體需要等特定的標(biāo)準(zhǔn)分別設(shè)置和組成若干審判庭，由特定審判庭為合議庭的組成提供“機(jī)構(gòu)平臺”，27并對相關(guān)的審判活動行使管理職責(zé)。它強(qiáng)調(diào)法院內(nèi)部以庭為基本單位對案件的分配機(jī)制及對審判任務(wù)的有序處理，因此也稱“分庭模式”。28 1996年8月1日，最高人民法院頒發(fā)《關(guān)于地方各級人民法院機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施意見》，規(guī)定基層法院可選設(shè)九至十二個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，人民法庭不計(jì)入允許基層法院設(shè)置的機(jī)構(gòu)。根據(jù)《人民法院組織法》和最高人民法院的規(guī)定，結(jié)合審判工作的實(shí)際需要，我國基層法院依照審理和執(zhí)行案件所需要的相應(yīng)法律專業(yè)分為刑事審判庭、兩個(gè)民事審判庭、行政審判庭、立案庭、審判監(jiān)督庭、執(zhí)行庭（局）等。有些基層法院還設(shè)立了少年案件審判庭。上述機(jī)構(gòu)屬于第一類的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。除此之外，基層法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置還涉及一些管理型、輔助性服務(wù)機(jī)構(gòu)以及臨時(shí)機(jī)構(gòu)，即第二類機(jī)構(gòu)，包括：政治部（處）、監(jiān)察室、辦公室、行政裝備處（科）、法警隊(duì)等。29我國法院實(shí)行的分庭模式與大陸法系國家德國、法國相似。“設(shè)立專門審判組織的目的，在于通過法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)的劃分，使案件分流從而在整體上減輕法院的工作負(fù)擔(dān)，并且通過依案件性質(zhì)對案件分流以強(qiáng)化司法的專門化程度。”30客觀地說，由于我國基層法院系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的單一性，沒有通過設(shè)置專門法院的方式分流案件，各種性質(zhì)的案件均由普通基層法院管轄，勢必會弱化司法的專門化程度，不利于提高審判的質(zhì)量與效率。為了彌補(bǔ)這一缺陷，在法院內(nèi)部采取分庭模式是合理的。但過細(xì)的劃分不但浪費(fèi)人力資源（因?yàn)槊吭O(shè)置一個(gè)機(jī)構(gòu)，都要配備相應(yīng)的管理人員），而且會增加工作環(huán)節(jié)，不利于提高司法效率。尤其是基層法院的主要功能是糾紛解決，沒有對下管理和指導(dǎo)任務(wù)，政工、后勤等行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)精減，不必要求與上級法院職能部門一一對口。即使是審判業(yè)務(wù)部門，也沒有必要象上級法院那樣作細(xì)致的劃分，比如，刑事審判庭可不分刑一、刑二兩個(gè)審判庭，民事審判庭也沒有必要分為民一、民二、民三庭。有的基層法院還嘗試在推行法官員額制度改革的基礎(chǔ)上，探索建立“綜合庭”，以取代各審判業(yè)務(wù)庭的審判管理職能，以專業(yè)合議庭強(qiáng)化司法的專門化程度，從而把更多的法官放在審判第一線。實(shí)踐證明，這種嘗試是取得了積極效果的，值得推廣。但由于目前的政治體制和法院干部管理方式的限制，目前這種改革不可能全面推開。因?yàn)椋ü俚墓べY、等級等等與行政職務(wù)是掛鉤的，而不是與法官等級對應(yīng)的。即使是確定法官等級，也要受行政職級的影響。
　　（三）關(guān)于基層法院的審判組織模式
　　審判組織的活動就是法院的活動，法院審判案件的職能是通過審判組織來實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)法院組織法的規(guī)定，人民法院審判案件實(shí)行合議制，由審判員或?qū)徟袉T和陪審員組成合議庭進(jìn)行案件審判；簡單的民事案件、輕微的刑事案件和法律另有規(guī)定的案件，可由審判員一人獨(dú)任審判。司法實(shí)踐中，基層法院為了應(yīng)對急劇膨脹的案件壓力，絕大多數(shù)情況下采用獨(dú)任制進(jìn)行審判。即使少數(shù)案件采用合議制進(jìn)行審判，大多也是立案時(shí)先確定采用獨(dú)任制適用簡易程序進(jìn)行審理，只有在獨(dú)任審判員經(jīng)審理發(fā)現(xiàn)，案件并非如立案時(shí)認(rèn)為的案情簡單，在法定的3個(gè)月審限內(nèi)無法審結(jié)時(shí)，才改為合議制進(jìn)行審判，以延長3個(gè)月的審限。這實(shí)際是在規(guī)避法律關(guān)于審限制度的規(guī)定，與法律關(guān)于審限制度規(guī)定不盡科學(xué)合理有關(guān)。筆者通過對無錫市9個(gè)基層法院和全市24個(gè)人民法庭的實(shí)地調(diào)查，基層法院所受理的案件，涉及復(fù)雜的法律適用問題的是極少數(shù)，不會超過全部案件的5%。重大、疑難、復(fù)雜案件多表現(xiàn)為事實(shí)難以認(rèn)定和群體性糾紛難以處理上。這兩類案件，即使采用合議制進(jìn)行審理，也往往無濟(jì)于事，實(shí)踐中常常是通過審判委員會進(jìn)行討論并借助法律之外的條件和因素解決糾紛，如院、庭長出面與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)黨政機(jī)關(guān)、社團(tuán)組織協(xié)調(diào)共同解決糾紛或與承辦法官一起參加調(diào)解等。為了化解巨大的案件壓力，完成基層法院糾紛解決的使命，筆者認(rèn)為，基層法院應(yīng)當(dāng)全部實(shí)行獨(dú)任審判，改變現(xiàn)行將適用簡易程序的案件隨意轉(zhuǎn)換為適用普通程序?qū)徖淼臓顩r。實(shí)踐已經(jīng)證明這是可行的，基層法院特別是人民法庭的許多法官，近兩年審結(jié)的案件均采用獨(dú)任制，其辦案的質(zhì)量和效率都是令人滿意的。
　　關(guān)于基層法院的審判委員會。因?yàn)榻^大多數(shù)基層法院的審判人員本身較少，一般不超過60名，少的20－30名，刑庭不超過三個(gè)合議庭，行政庭一般只有3－4人，不具有組成專業(yè)委員會的人員條件。而且，基層法院所受理的案件，法律適用方面的疑難問題比例非常小，審判委員會研究案件和審判專業(yè)問題的數(shù)量和比例也較上級法院為少，其審判委員會委員絕大多數(shù)為資深法官，一般都在法院內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門輪流任職，對各種審判業(yè)務(wù)都有一定程度的感知和了解，基本上可以勝任各種法律問題的研究，因此也沒有必要分設(shè)專業(yè)委員會。
　　四、基層法院的法官制度
　　“有法者尤貴有其人”。法官素質(zhì)的高低在相當(dāng)程度上決定著“公正與效率”這一21世紀(jì)人民法院工作主題的實(shí)現(xiàn)與否。為此，針對長期以來我國在法官素質(zhì)上忽視職業(yè)特性和專業(yè)要求，從而造成法官素質(zhì)整體欠佳的狀況，2002年7月5日，肖揚(yáng)院長在全國法院隊(duì)伍建設(shè)工作會議上明確提出了“法官職業(yè)化建設(shè)”這一歷史性命題。這一命題富有理論內(nèi)涵，包含了對法官職業(yè)品質(zhì)的系統(tǒng)要求，它是指“法官以行使國家審判權(quán)為專門職業(yè)，并具備特殊的職業(yè)意識、職業(yè)技能、職業(yè)道德和職業(yè)地位。”31可以說，無論是在法院系統(tǒng)內(nèi)部，不是在法學(xué)理論界，“法官職業(yè)化”不是一個(gè)是否需要的問題，而是一個(gè)如何才能實(shí)現(xiàn)的問題。特別是在地區(qū)之間差別巨大、數(shù)量眾多的基層法院完成法官職業(yè)化建設(shè)，任務(wù)尤其艱巨。最近，最高人民法院確定，進(jìn)一步推進(jìn)人民法院法官、法官助理、書記員、司法警察和其他工作人員的分類管理，加強(qiáng)法官隊(duì)伍的職業(yè)化建設(shè)，是今后五年人民法院改革的目標(biāo)任務(wù)之一。“分類管理”是法官職業(yè)化建設(shè)的第一步，它只能使具有法官身份者從法院工作人員中分離出來，但本身不能提升法官素質(zhì)，不能解決基層法院法官職業(yè)化建設(shè)進(jìn)程中存在的突出困難和問題。由于法官職業(yè)化不僅包含對法官隊(duì)伍自身的深刻改造，而且作為中國司法和法治事業(yè)的一個(gè)有機(jī)環(huán)節(jié)，還必然與中國社會的整體發(fā)展和法治狀況呈同步狀態(tài)。32因而只有將法官職業(yè)化建設(shè)納入整個(gè)社會背景中考量，才能得出正確的結(jié)論。特別是以下兩個(gè)關(guān)鍵問題的設(shè)計(jì)尤其要符合中國的實(shí)際。
　　（一） 關(guān)于基層法院法官的遴選制度
　　法官遴選制度事關(guān)選擇什么樣的人能夠擔(dān)任法官的問題，這一制度設(shè)計(jì)是否合理，是法官職業(yè)化建設(shè)能否取得成功的關(guān)鍵。“法官選任的方法與相關(guān)的法律文化和政治文化密切聯(lián)系”。33作為司法制度的一部分，我國的法官遴選制度不可能完全移植西方的法官遴選制度，盡管可以借鑒。以下獨(dú)特的國情因素是改革和完善我國的法官遴選制度，特別是基層法院的法官遴選機(jī)制所必須充分認(rèn)識和把握的。
　　首先，必須適應(yīng)中國社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡對司法的多元化需求。我國是一個(gè)擁有13億人口的大國，地域遼闊，民族眾多，各地政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展極不平衡，國家成文法律對基層社會生活的實(shí)際影響和規(guī)范程度隨之存在很大差異。與此相適應(yīng)，城市、鄉(xiāng)村之間，經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間，對司法的要求也是不完全相同的。比如，在上海、北京、廣州等大中城市，法官“坐堂問案”是主要方式，而在偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層法院和人民法庭，很多情況下必須巡回審理，就地裁判。在城市的工商社會環(huán)境下，法官們在審判過程中應(yīng)當(dāng)且必須“辯法析理”，嚴(yán)格依法作出裁判；而在偏遠(yuǎn)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，法官們在審判過程中不得不考慮當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣。“在這些地方要當(dāng)好法官，恐怕更為重要的是有無能力和意愿理解與法律相關(guān)的生活并恰當(dāng)?shù)卣{(diào)整制定法與生活之間的關(guān)系”。34司法必須保持社會化和多元化，才能滿足社會多層次的司法需要。基層法官制度的改革也必須適應(yīng)這一需要。
　　其次，必須考慮中國文化傳統(tǒng)和訴訟心理對司法過程和法官素質(zhì)的特殊要求。梁漱溟先生說：“中國是倫理本位的社會”。在兩千多年的歷史上，中華民族文化的主干是儒學(xué)。“就法律的實(shí)質(zhì)內(nèi)容來看，無論國法或民間活生生的法律，都深受儒家倫理的強(qiáng)烈影響”。35儒家教義以貫穿天地的和諧的存在為出發(fā)點(diǎn)，倡導(dǎo)“和為貴”，世俗的和諧都體現(xiàn)于從皇帝開始到社會最底層的家族秩序之中。而基本的倫理規(guī)則體現(xiàn)于“禮”。由于“禮”為統(tǒng)治者提供的基礎(chǔ)是不夠充分的，統(tǒng)治者便用“法”來強(qiáng)化“禮”，“禮”“法”并舉使儒家觀念融會于實(shí)在法，這種占統(tǒng)治地位的儒家道德觀念與實(shí)在法的混合產(chǎn)生了中國獨(dú)一無二的關(guān)于糾紛和如何解決糾紛的觀念。在儒家倫理的影響下，“關(guān)系的和諧”遠(yuǎn)比“事情的對錯(cuò)”來得重要。36這必然對司法方式產(chǎn)生重要影響。同時(shí)，與西方國家追求司法形式合理主義不同，中國民眾的訴訟心理是追求實(shí)質(zhì)公正，法官的查證責(zé)任大，訴訟雙方不僅要求法官們判斷是非，而且要求徹底解決紛爭。所以，中國社會對法官司法裁判的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是多元的。中國的法官僅僅在法庭上敲擊法槌是不夠的，他們必須考慮法律之外的因素，不得不做大量的庭外調(diào)解、和解等工作，以追求最大限度的實(shí)體公正和糾紛的圓滿解決。顯然，中國法官們的工作是瑣碎而復(fù)雜的，相比之下，國外法官們的工作則是比較單純的。
　　第三，必須關(guān)注社會認(rèn)同度對法官職業(yè)化建設(shè)的制約。推進(jìn)基層法院法官職業(yè)化建設(shè)，必須考慮的基本前提條件是：基層法院的法官職業(yè)是否有足夠的優(yōu)勢留住優(yōu)秀的法律人才或吸引社會高素質(zhì)法律人才。如果缺乏這一條件，法官職業(yè)化建設(shè)將喪失必要的基礎(chǔ)。遺憾的是，就目前情況而言，并不具備這一前提條件。基層法院的法官，“收入不多，壓力不小；地位不高，風(fēng)險(xiǎn)不小，因而還算不上是一個(gè)條件優(yōu)越的職業(yè)”。37學(xué)者朱蘇力通過實(shí)證考察得出了同樣的結(jié)論。他指出：統(tǒng)一司法考試雖然提高了新出任法官的資格要求，但考試并沒有增加法院對于優(yōu)秀法學(xué)院畢業(yè)生的職業(yè)吸引力。相反，它促進(jìn)了法院內(nèi)部價(jià)值規(guī)律的逆向流動，便利了一部分已經(jīng)在法院從事司法審判工作多年、有經(jīng)驗(yàn)的法官離開法院去當(dāng)律師。38如江西省吉安市13個(gè)基層法院1999－2003年5年間，共流出102人，其中大學(xué)本科以上人數(shù)為23人。39許多學(xué)者認(rèn)為，解決這一問題的對癥之藥是提高法官職業(yè)的“含金量”，即優(yōu)其待遇，隆其地位，解決進(jìn)口不開，出口不暢，內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理等問題。但基層法院的法官數(shù)量龐大，整體學(xué)歷狀況和其他素質(zhì)與《法官法》的要求還有很大距離，較大幅度地提高基層法官的待遇，在目前的情況下幾乎是不可能的。事實(shí)上，每提及這一問題，反對者便反詰道，現(xiàn)行法官整體素質(zhì)并不比一般公務(wù)員高出多少，憑什么提高其待遇？！于是，究竟應(yīng)該是“先提高待遇以便有條件提高素質(zhì)”還是“先提高素質(zhì)再提高待遇”，兩種觀點(diǎn)爭論不休。從深層觀察，這兩種觀點(diǎn)的爭論，反映出整個(gè)社會對法官不同于一般公務(wù)員的職業(yè)特性的認(rèn)同度還不高，要把其中道理向業(yè)外人士、尤其是決策者說清，進(jìn)而說服，是很困難的。也就是說，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，基層法官的職業(yè)吸引力不可能有明顯的提高。
　　第四，要正視和解決中西部地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層法院法官斷層問題。任何改革都要面對現(xiàn)實(shí)。基層法院法官既缺乏職業(yè)吸引力，再加上統(tǒng)一司法考試對法官“準(zhǔn)入”門檻的提高，其結(jié)果：一方面，它使一大批不符合法官條件的其他黨政機(jī)關(guān)人員、復(fù)轉(zhuǎn)業(yè)軍人被擋在法官職業(yè)門外，另一方面，符合法官任職條件的法律人才因不愿當(dāng)法官而不進(jìn)入法院甚至從法院外流。由此導(dǎo)致基層法院法官短缺，出現(xiàn)了人才斷檔和審判資源不足問題。尤其是中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法院，許多法院多年也招不到法律專業(yè)大學(xué)畢業(yè)生，一些法院多年沒有一個(gè)人能通過國家統(tǒng)一司法考試，西藏有的基層法院除院長外無人具有法官資格。許多有識之士多次發(fā)出“誰到基層當(dāng)法官”、“誰到西部做法官”的嘆息、呼吁和追問。40如果不顧當(dāng)前司法保障缺乏和地區(qū)之間巨大差異的現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)行在基層法院按照現(xiàn)行法官法規(guī)定的法官選任標(biāo)準(zhǔn)推行法官職業(yè)化，是很不理智的。長此以往，基層法院將因法官資源嚴(yán)重匱乏而無法完成其糾紛解決的使命，我們所為之追求的法官職業(yè)化也必將成為泡影。退一步說，即使經(jīng)過努力，大幅度提高基層法官待遇，使基層法官職業(yè)具有吸引力，要對近15萬名基層法官進(jìn)行職業(yè)化改造，也要假以時(shí)日。如今年全國共有24.4萬人報(bào)考司法考試，即使有10%的人通過，也只有2.4萬余人，哪怕其中有1萬人愿意到基層法院當(dāng)法官，也要經(jīng)過10多年的努力才能完成職業(yè)化改造。
　　第五，基層法院法官的選任標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)區(qū)別于上級法院。如前所述，法院審級不同，功能有別，相應(yīng)地，其法官素質(zhì)要求和選拔條件也應(yīng)不同。我國《法官法》不分法院審級，對各級法院法官采取同一選任標(biāo)準(zhǔn)，既不合理，也不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。基層法官處在司法等級的最底層，但這里正是司法制度與民眾廣泛接觸的層面。在我國，80%以上的案件在基層法院進(jìn)行審理，由基層法官通過事實(shí)調(diào)查和法律適用得以控制和解決。在這里擔(dān)任法官，其工作強(qiáng)度更大，其工作特點(diǎn)也明顯不同于上級法院。從這個(gè)意義上來說，“作為司法制度的象征，法官的重要性與其所處的審判等級成反比”。但由于基層法院的使命或功能不同于上級法院，對其法官制度設(shè)計(jì)特別是法官遴選制度應(yīng)當(dāng)區(qū)別于上級法院。那種不分法院審級，對基層法院法官和高級法院法官乃至最高法院法官采取同一標(biāo)準(zhǔn)選任的做法，既不符合實(shí)際且難以做到，事實(shí)上也沒有必要。在西方國家，大多對不同級別法院法官的任職資格作了區(qū)分，法院級別越高，其法官任職資格要求越高。41高級法院和最高法院居于國家司法體系的高位，它們的司法功能主要在于維護(hù)法律適用的統(tǒng)一性，維護(hù)法律價(jià)值體系，滿足公共目的，尤其是最高法院，重在制定規(guī)則和進(jìn)行政策性衡平，更應(yīng)當(dāng)集中關(guān)注法律問題。因此，越接近上層的法官，越應(yīng)具備較高的法學(xué)理論素養(yǎng)和深入研究專業(yè)問題的能力，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“精英化”，向量少質(zhì)精的方向發(fā)展。而對基層法院來說，處于國家司法體系的初端，絕大多數(shù)社會糾紛通過基層法院進(jìn)入司法救濟(jì)渠道，基層法院的根本任務(wù)在于糾紛解決；它們作為初審法院，更應(yīng)當(dāng)集中關(guān)注事實(shí)問題。這就要求基層法院的法官更多地具備糾紛解決能力，即查明案件事實(shí)和判斷證據(jù)的能力，熟悉并運(yùn)用地方知識和生活經(jīng)驗(yàn)妥善處理糾紛的能力。要成為一名合格的基層法官，不具備法律知識不行，但僅有法律知識也是不行的。波斯納曾經(jīng)指出，不應(yīng)當(dāng)讓最優(yōu)秀的法學(xué)院畢業(yè)生當(dāng)法官，因?yàn)樗麄冇泄竹保荒芎芎玫匕盐丈钪械某ＷR與人際關(guān)系。也就是說，具有理論理性的優(yōu)秀畢業(yè)生不一定具有出色的實(shí)踐理性42。基層法院的法官必須具有豐富的社會知識和生活經(jīng)驗(yàn)，洞悉人情世故，否則，難以使當(dāng)事人和公眾產(chǎn)生信賴感，不可能具有相應(yīng)的調(diào)處矛盾和糾紛、促使當(dāng)事人和解息訴的能力。事實(shí)證明，基層法院特別是人民法庭的一些法官，雖然學(xué)歷不高，專業(yè)理論水平欠缺，但社會閱歷較深、生活經(jīng)驗(yàn)豐富，處理民事特別是婚姻家庭案件得心應(yīng)手，很多復(fù)雜的矛盾和糾紛經(jīng)過他們“老娘舅”式的調(diào)處，往往能化干戈為玉帛，其辦案的社會效果遠(yuǎn)好于硬性判決。因此，基層法官更應(yīng)該是具有地方知識的“經(jīng)驗(yàn)型”法官。
　　基于上述制約因素，筆者認(rèn)為，中國法官職業(yè)化的進(jìn)程和方向：應(yīng)當(dāng)結(jié)合法院機(jī)構(gòu)設(shè)置改革、訴訟制度改革，根據(jù)法院審級進(jìn)行法官分層分類，根據(jù)審級、程序的不同特點(diǎn)和對職業(yè)能力、知識結(jié)構(gòu)的不同要求，實(shí)行不同的選任標(biāo)準(zhǔn)；步驟上，采取“自上而下、自東向西”的分步實(shí)施戰(zhàn)略。具體地：最高法院和高級法院可以先行推進(jìn)。因?yàn)椋@兩級法院位階較高，地位重要，法官人數(shù)較少，提高其法官的職業(yè)保障較容易得到?jīng)Q策層的支持，且均地處首都和各行政區(qū)劃的中心城市，有條件吸引高素質(zhì)的法律人才。東部有條件的中級法院可以同步跟進(jìn)。然后再推行到中西部地區(qū)的中級法院。對基層法院的法官選任標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)尊重現(xiàn)實(shí)，使之與基層法院的職能和任務(wù)相適應(yīng)，與中國各地經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展程度相適應(yīng)，與其他相關(guān)制度改革的進(jìn)程相適應(yīng)，尤其是要與法官職業(yè)保障制度、法官助理制度、人事制度的改革相適應(yīng)，并照顧地區(qū)之間的差異。具體的方案是，將基層法院按簡易法院來設(shè)置，其法官按簡易法官的標(biāo)準(zhǔn)選任。
　　（二）關(guān)于基層法院的法官員額問題
　　建立法官員額制度是實(shí)現(xiàn)法官職業(yè)化的另一關(guān)鍵步驟。其目的在于控制法官數(shù)量，以資源稀缺提升法官地位。目前普遍的看法是中國法官數(shù)量太多，達(dá)20余萬人，絕對數(shù)量居世界之冠。法官數(shù)量偏多，導(dǎo)致法官整體素質(zhì)不高，并且，這樣一支數(shù)量龐大的隊(duì)伍，要在短期內(nèi)提高整體素質(zhì)是不可能的。如果下決心大幅度精減法官編制，使法官只包括目前各級法院審判委員會委員，即各級法院院長、副院長和少數(shù)資深法官，則法官素質(zhì)立即就會有很大的提高。43因此，最高法院1999年頒布的《人民法院五年改革綱要》提出，要使法院內(nèi)部進(jìn)一步專業(yè)化，包括法官定編、法官助理以及書記員單列和分類管理制度作為法院人事管理制度改革的重要舉措。其核心乃是通過實(shí)行法官助理制度對現(xiàn)有法官隊(duì)伍進(jìn)行分流，實(shí)現(xiàn)法官的“精英化”。2002年7月，最高人民法院下發(fā)了《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》，正式在全國試行法官助理制度。但這一改革措施在實(shí)踐中進(jìn)展不大，許多地方按兵不動，即使是已經(jīng)推行此項(xiàng)改革的試點(diǎn)法院，改革的內(nèi)容和結(jié)果與最初的設(shè)想相比大多是走樣變形的。44
　　之所以會出現(xiàn)如此境況，是因?yàn)檫@一改革措施缺乏外在條件的支撐，不符合中國法院的實(shí)際，如果強(qiáng)行推進(jìn)，它只會使法院尤其是基層法院案多人少的矛盾雪上加霜。我國法院目前存在著一個(gè)看似令人難以置信的矛盾：一支數(shù)量龐大的法官隊(duì)伍與基層法院審判人力資源的極度匱乏。對中國法官數(shù)量問題不能只看絕對數(shù)，必須辯證地分析：（1）法律人才資源和案件數(shù)量在東西部法院之間分布不均。即使在東部地區(qū)，也同樣存在因地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡而帶來的類似問題。（2）體制性因素使法院人力資源浪費(fèi)嚴(yán)重。我國不是通過劃分司法管轄區(qū)設(shè)置法院，而是與行政區(qū)劃保持一致設(shè)置的，使法院數(shù)目龐大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前有3133個(gè)基層法院，10345個(gè)人民法庭，基層法官的數(shù)量雖然達(dá)到148555名，但分散到各個(gè)法院，則每個(gè)法院都感覺到自己人手不夠。由于法院內(nèi)部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)必然占用人力資源進(jìn)行審判管理和后勤保障，真正從事審判和執(zhí)行工作的人員尚不足7萬人。如無錫市兩級法院共有在編人員1074人，從事審判和執(zhí)行工作的法官只有575人，占全部在編人員的53.54%，其中還包括正副庭長、執(zhí)行局局長189人。了解法院工作的人士都知道，庭長是很少有時(shí)間親自辦案的，他們的辦案數(shù)量一般不會超過普通審判人員的一半。（3）基層法院所面對的當(dāng)事人，文化水平偏低，缺乏法律知識，訴訟時(shí)往往不請或請不起律師，使基層法官在很多案件上缺乏律師的幫助。即使是在東部經(jīng)濟(jì)文化較發(fā)達(dá)地區(qū)的無錫市，基層法院特別是人民法庭所辦案件中，有近40%的民事案件當(dāng)事人沒有委托律師代理訴訟，更不要說經(jīng)濟(jì)文化欠發(fā)達(dá)地區(qū)了。法官在審理案件過程中，往往需要花費(fèi)更多的時(shí)間和精力進(jìn)行法律宣傳和訴訟指導(dǎo)。（4）我國法官沒有助手和秘書的幫助，司法效率低下。在法治化程度較高的國家，法官之所以人數(shù)較少而效率較高，是因?yàn)橛袨閿?shù)較多的司法輔助人員包括專職書記員、法官助理、法院律師等為法官服務(wù)，使法官從繁瑣的程序事務(wù)中解放出來，專司裁判職能。我國沒有實(shí)行法官助理制度，由于人員編制的限制，甚至還做不到“一審一書”，即一名法官配一名書記員。除主持庭審和起草法律文書之外，法官所要承擔(dān)的事務(wù)性工作和任務(wù)太多，從庭前準(zhǔn)備、財(cái)產(chǎn)保全、證據(jù)調(diào)查、現(xiàn)場勘驗(yàn)，到電子卷宗輸入，甚至送達(dá)、裝訂卷宗都要法官親自去做。此外，法官們每周都要參加政治學(xué)習(xí)，參與各種“專項(xiàng)教育”活動，還要承擔(dān)許多社會性事務(wù)，如有的法官擔(dān)任法制副校長對中小學(xué)生進(jìn)行法治宣傳、對人民調(diào)解委員會進(jìn)行指導(dǎo)等等，不能集中精力和把全部工作時(shí)間用在審判事務(wù)上。（5）基層法院司法運(yùn)作模式?jīng)Q定了基層法官的工作量十分繁重。基層法院的案件可以用簡、繁、煩三個(gè)字來形容。案情多數(shù)并不復(fù)雜，但操作環(huán)節(jié)一個(gè)不能少，50%－60%的案件要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)或證據(jù)保全，很多案件要進(jìn)行鑒定，多數(shù)調(diào)解解決的案件要在法官主持下對調(diào)解協(xié)議的履行辦理完交接手續(xù)后才能徹底結(jié)案。為了使大量的案件得到及時(shí)的處理，基層法官長期超負(fù)荷工作，白天開庭，晚上撰寫法律文書，利用節(jié)假日搞“假日法庭”。他們中有的人每年審理400余個(gè)案件，還要做大量的社會工作。工作壓力之大，工作之辛苦，是上級法院的法官難以感受得到的。
　　因此，只從絕對數(shù)上分析中國法官是否過多，是不科學(xué)的。對基層法院法官員額制度的確定，必須與訴訟制度和審判組織制度的改革相配套，并與不同地區(qū)法院轄區(qū)面積、人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、案件數(shù)量相適應(yīng)，做到“法官跟著案件走”，即人口密集、案件較多的法院多配備法官，反之則少配。同時(shí)，要采取措施保證讓所有的法官都在審判崗位上，保證法官的全部時(shí)間和精力都能夠用于審判事務(wù)。就目前而言，對基層法院的現(xiàn)有法官保持其穩(wěn)定性，而不能人為地將已經(jīng)取得法官資格者分為“法官”和“法官助理”，以維持現(xiàn)有的審判資源不再流失或浪費(fèi)。

　　注　釋：
　　1 肖揚(yáng)：《中國司法：挑戰(zhàn)與改革》，載《人民司法》2005年第1期。
　　2 參見王峰、李進(jìn)平：《論現(xiàn)代法院的功能》，載《魯行經(jīng)院學(xué)報(bào)》2003年第5期，第74-75頁。
　　3 參見姚莉：《功能與結(jié)構(gòu)：法院制度比較研究》，載《法商研究》2003年第2期，第119-120頁。
　　4 參見董嗥：《司法功能與司法公正、司法權(quán)威》，載《政法論壇》2002年第2期，第36頁。
　　5 參見汪慶紅、吳敏：《論司法獨(dú)立的相對性》，載《嘉應(yīng)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)）》2002年第4期，第23頁。
　　6 《資本論》第3卷(下)，人民出版社1975年版，第894頁。
　　7 [日]棚獺孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，中國政法大學(xué)出版社1994版，第1頁。
　　8 [英]羅杰?科特威爾：《法律社會學(xué)導(dǎo)論》，華夏出版社1989年版，第89一91頁。
　　9 [美]羅?龐德：《通過法律的社會控制、法律的任務(wù)》，商務(wù)印書館1984版。
　　10 參見漢密爾頓等:《聯(lián)邦黨人文集》,程逢如等譯,商務(wù)印書館,1980年版，第391頁。
　　11 王名揚(yáng):《美國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1995年版第566頁。
　　12 見佟季：《2004年全國法院審理案件情況》，載《人民司法》2005年第4期。
　　13 “普通公民狀告地方政府的案件，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度便對案件的處理結(jié)果起到重要作用”。見賀衛(wèi)方：《司法的理念與制度》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第251頁。
　　14 ［美］彼得.G.倫斯特洛姆：《美國法律辭典》，賀衛(wèi)方等譯，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第2－3頁。
　　15 左衛(wèi)民等著：《最高法院研究》，法律出版社2004年版，第6頁。
　　16 數(shù)據(jù)來源：江蘇省高級人民法院審判委員會《江蘇法院審判工作運(yùn)行態(tài)勢分析報(bào)告》（第一輯）。
　　17 上級法院的黨組織主要是參與黨委對下級法院院長、副院長等領(lǐng)導(dǎo)干部的任免。
　　18 數(shù)據(jù)來源見江蘇省高級人民法院辦公室：《江蘇法院司法統(tǒng)計(jì)分析》2004年第2期。
　　19 同注18。
　　20 數(shù)據(jù)來源：江蘇省高級人民法院辦公室：《江蘇法院司法統(tǒng)計(jì)分析》2004年第2期。
　　21 同前注。
　　22 Donald Black,The Behavior of Law,Academic Press,1976.
　　23 參見蘇力:《糾纏于事實(shí)與法律之中》，載《法律科學(xué)》2000年第3期，第3頁。
　　24 陳燦平：“司法哲學(xué)與司法雜學(xué)”，載《人民法院報(bào)》2005年7月20日B1版。
　　25 參見于南：《增編5萬為基層司法機(jī)關(guān)紓困》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2005年3月17日第8版。
　　26 李衛(wèi)平：“關(guān)于司法管轄區(qū)制度的幾點(diǎn)思考”，載中國人民大學(xué)書報(bào)資料中心復(fù)印報(bào)刊資料《訴訟法學(xué).訴訟制度》2004年第12期。
　　27 蔣惠嶺：“初論審判機(jī)構(gòu)的設(shè)置”，載《人民法院報(bào)》2004年6月23日B1版。
　　28 左衛(wèi)民等著：《最高法院研究》，法律出版社2004年版，第9頁。
　　29 隨著法院改革的推進(jìn)，法院內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置也會不斷變化。由于最高人民法院于2000年起開始進(jìn)行本身的機(jī)構(gòu)重組，將經(jīng)濟(jì)審判庭和知識產(chǎn)權(quán)審判庭并入民事審判庭（設(shè)立多個(gè)民事審判庭），下級法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置也隨之發(fā)生變動。
　　30 Edward　Mcwhinney，Superme Courts and Judicial Law-Making：Constitutional Tribunals and Constitutional Review，Martinus Ni.J.Hoff Publishers,1986.轉(zhuǎn)引自左衛(wèi)民等著：《最高法院研究》，法律出版社2004年版，第9頁。
　　31 《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)法官職業(yè)化建設(shè)的若干意見》。
　　32 張志銘：《＜法官法＞與法官的職業(yè)化進(jìn)程》，載《法律適用》2005年第7期。
　　33 ［美］H.W.埃爾曼著，賀衛(wèi)方、高鴻鈞譯：《比較法律文化》，清華大學(xué)出版社2002年版，第70頁。
　　34 蘇力：《道路通向城市－轉(zhuǎn)型中國的法治》，法律出版社2004年版，第247頁。
　　35 林端：《儒家倫理與法律文化－社會學(xué)觀點(diǎn)的探索》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第10頁。
　　36 前引林端書，第361頁。
　　37 張志銘：“也談‘延緩法官退休年齡’”，載《法制日報(bào)》2005年7月23日第3版。
　　38 蘇力：《道路通向城市－轉(zhuǎn)型中國的法治》，法律出版社2004年版，第253－285頁。
　　39 彭海杰、周輝：“挑戰(zhàn)與回應(yīng)－基層法院人才流失情況的調(diào)查與思考”，載《人民司法》2005年第7期。
　　40 周劍浩、杜開林：《重構(gòu)我國法官工資制度－由“誰到基層當(dāng)法官”等社會現(xiàn)象談起》，載《法律適用》2005年第7期。
　　41 參見李昌林：《法官資格制度比較與借鑒》，載《人民司法》2003年第8期。另可參閱陶凱元：《加拿大法官遴選制度及其對中國的啟示》，載萬鄂湘主編《中國司法評論》2003年夏之卷，第41－62頁。
　　42 轉(zhuǎn)引自鄧寧：《關(guān)于完善我國法官遴選制度的幾點(diǎn)思考》，載《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第2期，第28頁。
　　43 參見劉會生：《人民法院管理體制改革的幾點(diǎn)思考》，載《法學(xué)研究》2002年第3期。
　　44 詳細(xì)的分析請參看蘇力：《道路通向城市－轉(zhuǎn)型中國的法治》，法律出版社2004年版，第258－264頁。