委托執行制度是執行法院將被執行人或被執行的財產在其轄區以外的案件，按照法律規定的條件和程序，將執行權全部或部分委托被執行人住所地或財產所在地法院執行的一種司法協助制度。該制度的價值在于：解決異地執行難題、提高執行效率、降低執行成本、節約司法資源、加強執行中的廉政建設等。但是在司法實踐中，由于受地方和部門保護主義等多種復雜因素的制約，委托執行案件執結率普遍不高、執行過程形式化、執行效果不理想等問題日益嚴重，委托執行制度還有待于進一步改進和完善。

本文從委托執行的法律規定入手，對委托執行實踐中存在的問題進行反思，并對委托執行制度的改進與完善提出對策和建議。

一、 現行法律及司法解釋對委托執行的規定

《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零六條規定：“被執行人或者被執行的財產在外地的，可以委托當地人民法院代為執行。受委托人民法院收到委托函件后，必須在十五日內開始執行，不得拒絕。執行完畢后，應當將執行結果及時函復委托人民法院；在三十日內如果還未執行完畢，也應當將執行情況函告委托人民法院。受委托人民法院自收到委托函件之日起十五日內不執行的，委托人民法院可以請求受委托人民法院的上級人民法院指令受委托人民法院執行。” 這是目前委托執行制度的根本法律依據。

為進一步規范委托執行工作，完善執行制度，維護當事人的合法權益，解決當前委托執行工作運轉嚴重不暢的問題，自2011年5月16日起施行的《最高人民法院關于委托執行若干問題的規定》對委托執行中的實際運作及管理進行了重新整理和規范，是為當前最完整的有關委托執行的司法解釋。

二、對委托執行現狀的反思

執行工作的日益繁重、缺乏責任心和全局意識、監督不力、地方保護主義思想作祟等多重因素，使得相當一部分委托執行案件在委托法院與受托法院之間的相互推諉中最終成為了兩頭都不靠的懸空案，執行效果不如人意，嚴重侵害了申請執行人的合法權益。

1、委托法院的問題--寬出、減負

有些委托法院雖然明知案件難以達到預期目的或明知不符合委托執行條件，但考慮到案件執行難度很大、當事人可能上訪、影響考核指標等因素，委托法院仍將案件委托執行，急于“甩包袱 ”?，F實中，委托執行案件委托出去以后，委托法院依據委托執行函回執即可報結案，結案意味著案件將逐漸淡出承辦法官的視野。因此，除非申請執行人一再詢問案件執行結果，不然委托法院往往對后續執行動態難以持續關注，甚至基本無人問津。

2、受托法院的問題--嚴進、歧視

受托執行案件退回委托法院的隨意性較大，只要感覺案件執行難度大或查明沒有財產可供執行，受托法院便可能以被執行人下落不明、無財產可供執行、不符合委托條件等為由將案件退回。

同時，有些受托法院對受托案件持有消極怠慢態度，視其為“旁出庶子”，內外有別，執行不及時、不到位和執行拖延現象普遍存在；或者，在并未窮盡執行措施的情況下，受托法院倉促、草率地將案件退回委托法院或建議委托法院終結本次執行程序，從而把“包袱”又扔回委托法院。

3、全局意識的欠缺及地方保護主義的阻礙

筆者曾將審理中已對被執行人財產進行了保全的一案件委托中部某省法院執行，但該受托法院還是以被執行人經營狀況欠佳、目前無財產可供執行而將案件退回，經去函說明情況再次委托后，受托法院在電話中道出了退卷的真實原因：被執行人系該縣縣長親自招商引資的項目，當地法院不便執行。

這種司法協助中的地方保護主義，自覺或不自覺地充任了為本地經濟“保駕護航”的角色，不僅導致法院間互不信任、互不協助；而且還破壞了國家法制的統一，影響委托執行工作的正常運轉。

4、委托執行的相關立法和制度不健全。

我們國家至今還未頒發《強制執行法》，同時，《民事訴訟法》中的相關立法規定太原則，缺乏可操作性；其他相關的執行規定還遠不能滿足當前執行工作的需要。

現行的司法解釋進一步對委托執行進行控制，對委托執行的條件要求相對更加嚴格。但一方面，“應當委托的案件”與“可以委托的案件”需進一步明確細化和界定，否則司法解釋與民事訴訟法之間會相互沖突、委托法院與受托法院之間的職責也不能分明，只會增添相互推諉、“甩包袱”等現象；另一方面，嚴格控制委托執行的同時不免增加了委托調查財產線索等工作量，實質上使得執行周期更長，程序更繁瑣。

如：（1）、如果查明被執行人在本轄區內無財產可供執行，但被執行人的住所地又在本轄區以外，那么是否也可以將案件委托執行？依據民事訴訟法的規定“被執行人或者被執行的財產在外地的，可以委托當地人民法院代為執行”。實踐中，這種情形下，委托法院也通常都是將案件委托異地法院執行；而受托法院又通常會以委托法院未能查明在受托法院轄區內有財產可供執行為由而將案件退回。

受托法院的以上做法看似也不無依據?！?lt;關于委托執行若干問題的規定>的理解與適用》一文中對《最高人民法院關于委托執行若干問題的規定》第一條的理解：“本條明確了委托執行有 3個條件：一是執行法院經過財產調查程序；二是被執行人在本轄 區內已無財產可供執行；三是被執行人在其他省、自治區、直轄市內有可供執行財產。這三個條件應當同時具備，缺一不可。為了避免委托法院甩包袱，將難以執行的案件委托出去，推卸責任，因此，在制定本司法解釋時，委托執行以被執行人在其他省、自治區、直轄市內有可供執行財產為前提。如果僅是被執行人的住所地在異地，并未發現有可供執行的財產，則執行法院不得辦理委托執行?！盵i]但是，這是否又與《民事訴訟法》第二百零六條：“被執行人或者被執行的財產在外地的，可以委托當地人民法院代為執行”的規定相違背？！

（2）、如何查明被執行人在其他省、區、市內有財產可供執行？如果直接去異地調查，那么提高執行效率、節約司法成本便無從談起；如果委托當地法院調查，查明有財產可供執行后，無非再委托當地法院執行，這與直接委托當地法院執行有何差別，只是程序更繁瑣、執行周期更長罷了。

總之，委托案件的運轉機制、監督機制及具體操作規范的不完善，使得委托案件運轉不暢、實際執行執結率較低、執行效果不甚理想。

5、當前法院內部績效考核機制的影響

委托案件相當一部分都是道路交通事故人身損害賠償糾紛、刑事附帶民事等相對來說執行難度較大的案件，可能直接影響到執結率、到位率、中止率、平均執行天數等多項內部績效考核指標。對這樣的“燙手山芋”，哪個法院都不愿接手。因此，法院內部在對委托執行案件進行必要監督的同時，是否也可考慮進一步完善內部績效考核機制，不讓法院內部人為的考核因素影響申請執行人合法權益的實現。

三、改進和完善委托執行制度的建議

對委托執行制度和實踐中存在的問題進行反思，當然并非無視委托執行制度的優點，只是對于委托執行中的不足之處我們應該進行相應的改進和完善：

（一）制定《強制執行法》、完善相關司法解釋

面對日益繁重的執行工作，科學運用委托執行制度有利于提高執行效率、降低執行成本、節約司法資源，但要真正發揮出委托執行制度的這種優越性，首先就要從立法上著手。

目前，由于我國尚未頒布《強制執行法》，關于委托執行案件的辦理，各地法院無論是從立案方面，還是執行方式、方法方面，差異都較大，隨意性很強。盡快制訂一部內容詳盡且操作性強的民事強制執行法，并將委托執行工作中所涉及到的一系列問題，作為該法的一項重要內容加以規范，從而使委托執行工作每操作一步都有法可依，已成為當務之急。同時，應進一步完善相關司法解釋，一方面，修改與法律條文相沖突的內容；另一方面，更應注重實際操作性、指導性、規范性，進一步明確委托執行案件的范圍、受托法院與委托法院的職責等。

（二）通過司法體制改革進一步克服地方保護主義

不可否認，隨著法治建設的推進，地方保護主義干擾執行工作的現象無論在程度上還是在范圍上都得到了一定的遏制。但要從根本上解決這個問題，保障法律的公正性，還必須對現有的司法體制進行相應的改革。眾所周知，一個在人、財、物等各方面相對于地方來說都缺乏足夠獨立性的法院，其執行機構完全排除地方保護主義，獨立、公正行使執行權是很難實現的。

通過相應的司法體制改革，法院應當逐步從與地方許多不適當的關系、聯系中解脫出來，凸顯出“創造良好的法治環境就是對當地經濟發展最大的保障和服務，嚴格執法就是創造良好法治環境的前提”的工作思路，使委托執行工作和其他工作一樣，納入嚴格、高效的法律軌道，建立全國法院一盤棋的大格局，在全國形成委托執行的良好環境，使委托執行工作步入良性循環的軌道。

（三）加強對委托執行案件的管理和委托執行工作的監督

有些委托法院明知被執行人無確切住所、長期下落不明，又無可供執行的財產仍委托執行，無疑加重了受托法院的負擔。因此上級法院應對下級法院委托出去的案件嚴格把關，以防止受理案件的法院，為了“甩包袱”或“給申請執行人一個交待”，而將不得委托執行的案件委托給其他轄區的法院執行，造成委托執行工作的混亂。

對受托法院來說，首先就是要規范立案方式，加強委托執行案件立案方面的管理，委托執行案件也應比照法院正常立案程序予以正式立案執行，并將其納入本院的收支結案體系。受托法院的上一級法院應建立完善的督查機制，定期檢查委托案件的執行情況。對于受托法院在規定的時間內不開始執行的，委托法院可以請求受托法院的上級法院指令其執行，上級法院對下級法院不依照有關規定辦理委托案件造成重大影響或后果的，應當予以通報批評，情節嚴重的，要追究相關人員的責任。

（四）進一步完善內部績效考核機制

法院內部在對委托執行案件進行必要監督的同時，也需考慮進一步完善內部績效考核機制，避免因擔心影響執結率、到位率、中止率、平均執行天數等多項內部績效考核指標而使得委托法院、受托法院都對委托案件顧慮重重，如臨大敵。筆者建議，在考核時，可以對妥善執結的受托案件或可委托而未委托的案件予以加分，以此提高受托法院的積極性、也盡力避免委托法院“可委托就必委托”的甩包袱思想。

（五）建立全國統一的征信系統和人口信息查詢系統

如果只是單獨從嚴格控制和監督委托執行等方面來考慮完善委托執行制度，筆者認為并不能從根本上解決問題。要從根本上完善委托執行制度，化解委托法院與受托法院之間的矛盾、消除受托法院的顧慮，就要從破解委托案件執行難的角度來考慮。

委托案件執行難的關鍵在于“被執行人難尋，被執行人財產難找”。從查找被執行人的財產線索和被執行人的具體下落出發，筆者提出以下兩點建議：第一、建立和完善全國統一的征信系統，以便于調查和控制被執行人的財產，防止被執行人轉移財產以規避執行，限制被執行人高消費等；第二、在公安部門進一步規范暫住人口登記，加強對流動人口的管理的前提下，建立與公安系統聯網的人口信息查詢系統，以便于法院系統在全國范圍內查找被執行人的具體下落，讓被執行人無處可逃。只有從控制被執行人的人身和財產兩方面著手，壓縮其生存與發展空間，才能迫使被執行人履行義務；也只有這樣，委托案件才不會成為讓人望而生畏的“燙手山芋”，委托執行也才不會成為委托法院與受托法院之間的“太極游戲”。

[i]最高人民法院  張小林、劉濤：《<關于委托執行若干問題的規定>的理解與適用》,載《人民司法》2011年第13期。