[論文概要]  由于現(xiàn)行審判績(jī)效考評(píng)機(jī)制忽視了訴前調(diào)解與審判績(jī)效考評(píng)結(jié)果之間的"效益背反"，導(dǎo)致法院預(yù)防化解矛盾表現(xiàn)和審判績(jī)效考評(píng)結(jié)果之間出現(xiàn)"悖論"現(xiàn)象，影響了法院和法官開(kāi)展預(yù)防化解矛盾糾紛的積極性。在強(qiáng)調(diào)人民法院堅(jiān)持能動(dòng)司法、積極預(yù)防化解矛盾的社會(huì)背景下，構(gòu)建科學(xué)的審判績(jī)效考評(píng)體系，首先要把鼓勵(lì)法院和法官參與社會(huì)矛盾預(yù)防化解確立為審判績(jī)效評(píng)估的基本價(jià)值導(dǎo)向，同時(shí)要加大對(duì)法院預(yù)防化解矛盾工作的考核力度，把案件受理數(shù)是否下降作為衡量法院審判工作績(jī)效的重要或首要依據(jù)，把訴前調(diào)解案件數(shù)、訴前調(diào)解率納入考評(píng)體系，并重新確定法院年人均結(jié)案數(shù)、法官年人均結(jié)案數(shù)的統(tǒng)計(jì)口徑。全文約9400字。

[以下正文]

去年底，中央政法委要求全國(guó)政法機(jī)關(guān)緊緊抓住影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問(wèn)題，深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作，推動(dòng)政法工作全面發(fā)展進(jìn)步。最高人民法院王勝俊院長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，全國(guó)各級(jí)法院要緊緊圍繞三項(xiàng)重點(diǎn)工作，努力實(shí)現(xiàn)人民法院工作的新發(fā)展。在三項(xiàng)重點(diǎn)工作中，化解矛盾糾紛是核心、是主戰(zhàn)場(chǎng)。審判績(jī)效考評(píng)作為對(duì)各法院、各審判業(yè)務(wù)部門和法官審判績(jī)效的綜合評(píng)價(jià)，如何適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，確立積極預(yù)防化解矛盾的目標(biāo)導(dǎo)向，促進(jìn)審判質(zhì)量效率和法官素質(zhì)的全面提升，是各級(jí)法院迫切需要解決的問(wèn)題。

一、現(xiàn)實(shí)困惑：法院訴前預(yù)防化解矛盾的表現(xiàn)和審判績(jī)效考評(píng)結(jié)果的"悖論"

悖論（英文"paradox"） 指的不僅是個(gè)別違背理論預(yù)期的現(xiàn)象，更指一雙雙相互矛盾、有此無(wú)彼的現(xiàn)象的同時(shí)存在。在目前審判管理工作中，法院訴前預(yù)防化解矛盾表現(xiàn)和審判績(jī)效考評(píng)結(jié)果就存在悖論現(xiàn)象。

（一）人民法院在訴前預(yù)防化解矛盾方面的表現(xiàn)

近年來(lái)，各級(jí)法院立足審判職能，積極參與和諧社會(huì)建設(shè)，在矛盾糾紛訴前預(yù)防、訴前分流、訴前調(diào)解 等方面付出了艱辛努力，有效預(yù)防化解了大量社會(huì)矛盾糾紛，獲得了人民群眾的歡迎和贊譽(yù)。這些行動(dòng)不是法律的強(qiáng)行規(guī)范，也不是奉西方司法制度為圭臬的人們眼中所謂正統(tǒng)的司法活動(dòng)，而是各法院立足本土資源，在新的時(shí)代背景下的"自發(fā)"實(shí)踐。這兒列舉兩例。

【材料一】 2008年以來(lái)，陜西省隴縣法院按照"法官＋參審員＋調(diào)解員"的模式，建立"一村一法官"調(diào)解工作機(jī)制。"一村一法官"調(diào)解工作機(jī)制實(shí)施以來(lái)，全縣共排查各類矛盾糾紛2766件，其中法院參與、指導(dǎo)各級(jí)組織化解矛盾糾紛1927件，進(jìn)入訴訟程序的民事、刑事、行政案件839件，只占全部矛盾糾紛的32%，從源頭上消除了一大批影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的因素，全縣群體性事件、進(jìn)京非正常上訪、赴省集體上訪較上年分別下降67%、67%和74%。

【材料二】 近年來(lái)，四川省法院強(qiáng)力推進(jìn)"大調(diào)解"，分流社會(huì)矛盾。一是依靠黨政構(gòu)建"大格局"， 二是發(fā)揮立案環(huán)節(jié)的分流疏導(dǎo)作用，三是實(shí)行全員、全程、全域調(diào)解，四是加強(qiáng)與人民調(diào)解、行政調(diào)解的銜接協(xié)調(diào)，五是始終堅(jiān)持調(diào)判結(jié)合。工作成效已經(jīng)初顯。一是案件增速放緩。今年1至5月，全省法院婚姻家庭、繼承糾紛案件同比下降2.31%，合同糾紛案件同比下降16.26%，再審案件同比下降11.68%，行政案件同比下降17.54%，國(guó)家賠償案件同比下降42.86%。二是涉訴信訪大幅下降。1至5月來(lái)信、來(lái)訪同比下降22.06%和29.02%。三是工作作風(fēng)得到了轉(zhuǎn)變。廣大法官通過(guò)開(kāi)展調(diào)解，增強(qiáng)了做群眾工作的本領(lǐng)，拉近了與群眾的感情和距離。

（二）預(yù)防化解矛盾的表現(xiàn)與審判績(jī)效考評(píng)結(jié)果的悖論

當(dāng)我們?yōu)榉ㄔ侯A(yù)防化解矛盾工作成效感到鼓舞時(shí)，一些法院和法官卻尷尬地發(fā)現(xiàn)，雖然他們?nèi)?gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，預(yù)防化解了大量矛盾糾紛，但在審判績(jī)效考評(píng)時(shí)數(shù)據(jù)卻"不甚漂亮"甚至"不容樂(lè)觀"，不但相應(yīng)的工作及成效（投入和收益）在考核中顯現(xiàn)不出來(lái)，反而"惡化"了一些指標(biāo)。以筆者所在省的甲、乙兩市中級(jí)法院為例，兩市法院預(yù)防化解矛盾的表現(xiàn)與審判績(jī)效考評(píng)結(jié)果呈現(xiàn)強(qiáng)烈反差。

【材料三】 甲市法院2009年在開(kāi)展"千名法官進(jìn)社區(qū)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)企業(yè)"活動(dòng)中，共有980名法官與1230個(gè)社區(qū)、村組、企業(yè)實(shí)現(xiàn)了對(duì)口聯(lián)絡(luò)，開(kāi)展各類法律宣傳66場(chǎng)次，發(fā)放法律風(fēng)險(xiǎn)提示3838份，企業(yè)服務(wù)卡5000份，贈(zèng)送《企業(yè)常見(jiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)案例匯編》2000余冊(cè)，發(fā)出司法建議95份，訴前化解各類矛盾糾紛8545件。該院民事案件申請(qǐng)?jiān)賹徛氏陆盗?span lang="EN-US">21.42%；接待處理信訪下降了近60%。在2009年度全省法院"公眾滿意年度"測(cè)評(píng)中，該法院滿意率居全省法院第一。但在省高院對(duì)各市法院的審判質(zhì)效考評(píng)中，甲市法院基礎(chǔ)指標(biāo)中低于全省平均水平的有：①案件平均審理天數(shù)②法定正常審限內(nèi)結(jié)案率③18 個(gè)月以上未結(jié)案件數(shù)④民事案件調(diào)解率⑤上訴率⑥被改判發(fā)回率⑦申訴、申請(qǐng)?jiān)賹徛省７治鲋笜?biāo)中低于全省平均水平的有：①當(dāng)庭結(jié)案率②民事案件撤訴率③行政一審案件撤訴率④一審簡(jiǎn)易程序適用率⑤院人均結(jié)案數(shù)⑥院審判人員平均結(jié)案數(shù)。

【材料四】 乙市法院2009年訴訟服務(wù)中心指導(dǎo)群眾訴訟77800人次，訴前成功調(diào)處糾紛5951件。2010年2月，該法院工作報(bào)告獲市人代會(huì)全票通過(guò)。2010年上半年，全市法院共受理各類案件28371件，同比下降5.78%；結(jié)案22008件，同比下降3.98%。但在省高院對(duì)各市法院的審判質(zhì)效考評(píng)中，乙市法院基礎(chǔ)指標(biāo)中低于全省平均水平的有：①案件平均審理天數(shù)②法定正常審限內(nèi)結(jié)案率③18 個(gè)月以上未結(jié)案件數(shù)④民事案件調(diào)解率⑤被改判發(fā)回率。分析指標(biāo)中低于全省平均水平的有：①再申訴、申請(qǐng)?jiān)賹徛盛诋?dāng)庭結(jié)案率③民事案件撤訴率④行政一審案件撤訴率⑤一審簡(jiǎn)易程序適用率⑥院人均結(jié)案數(shù)⑦院審判人員平均結(jié)案數(shù)。

二、原因剖析：法院預(yù)防化解矛盾和現(xiàn)行審判績(jī)效考評(píng)的"效益背反"

效益本身是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)，是指在一個(gè)生產(chǎn)過(guò)程中，從一個(gè)給定的投入量中獲得最大的產(chǎn)出，具體而言，就是以最少的成本消耗取得同樣多的收益，或以同樣的成本消耗取得最大的收益，用公式表示就是：效益=收益/成本，成本最小化、收益最大化是效益理念的兩個(gè)必要組成部分。把這個(gè)理論引入司法領(lǐng)域，便產(chǎn)生了司法效益問(wèn)題。司法效益在司法價(jià)值目標(biāo)體系中有不容忽視的綜合地位，表現(xiàn)了一種社會(huì)的司法理想。一個(gè)現(xiàn)代的法制社會(huì)需要通過(guò)不斷強(qiáng)調(diào)司法效益這個(gè)綜合的宏觀價(jià)值目標(biāo)，通過(guò)司法的實(shí)現(xiàn)，鞭策司法的不斷進(jìn)步。預(yù)防化解矛盾工作作為人民法院的一項(xiàng)司法活動(dòng)，其效益分析對(duì)于法院工作機(jī)制的調(diào)整和部署具有重要的規(guī)范意義和參照價(jià)值。

（一）人民法院預(yù)防化解矛盾的效益分析

1、人民法院預(yù)防化解矛盾的投入。就解決糾紛而言,投入不僅包括當(dāng)事人的時(shí)間耗費(fèi)、物資投入、各種費(fèi)用的支出，還包括法院和法官人力、物資以及時(shí)間的投入。這兒列舉一例：

【材料五】 某小區(qū) 80戶居民因排水問(wèn)題與隔壁小區(qū)186戶居民發(fā)生矛盾，四處投訴。針對(duì)這起糾紛，小區(qū)所在地某法官在準(zhǔn)確了解雙方矛盾焦點(diǎn)的基礎(chǔ)上，冒著高溫先后16次到現(xiàn)場(chǎng)勘查做調(diào)解工作，３次召開(kāi)業(yè)主大會(huì)，挨門逐戶到100多位業(yè)主家中聽(tīng)意見(jiàn)、做工作，最終確立了對(duì)兩個(gè)小區(qū)居民均有利的解決方案。小區(qū)居民們激動(dòng)地說(shuō)，如果沒(méi)有法官真情為民的工作，我們現(xiàn)在仍然還處在矛盾紛爭(zhēng)中。

2、人民法院預(yù)防化解矛盾的收益。關(guān)于司法收益的內(nèi)涵，不能僅僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上來(lái)理解，還必須從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的角度，甚至于倫理的角度進(jìn)行探討。(1) 從學(xué)科角度看,司法收益可分為司法政治收益、司法經(jīng)濟(jì)收益、司法社會(huì)收益、司法倫理收益; (2) 從范圍角度看,司法收益可分為宏觀司法收益、中觀司法收益、微觀司法收益；(3) 從時(shí)間的角度看，司法收益又可分為長(zhǎng)期的司法收益、中期的司法收益以及短期的司法收益。 筆者認(rèn)為，司法活動(dòng)產(chǎn)生的收益主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:(1) 通過(guò)司法活動(dòng)使當(dāng)事人的權(quán)利得以"便利、有效、低成本"實(shí)現(xiàn);  (2) 通過(guò)司法活動(dòng)保護(hù)合法的社會(huì)關(guān)系，弘揚(yáng)社會(huì)正義，使公眾自覺(jué)地遵守社會(huì)秩序，從而維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

從上述列舉材料可以看出，人民法院通過(guò)訴前預(yù)防化解大量矛盾糾紛后，不管是人民群眾、還是人民法院，都從中"受益匪淺"。就人民群眾來(lái)說(shuō)，一是保障了自身權(quán)利，維護(hù)了自身權(quán)益；二是通過(guò)理性、平和的方式解決糾紛，避免了"官司打完，爭(zhēng)執(zhí)難了"尷尬之事發(fā)生；三是避免了一筆訴訟費(fèi)用；四是避免了到法院"打官司"往返奔波之苦。就人民法院來(lái)看，一是有效壓降了受案數(shù)，節(jié)約了司法資源，一定程度上緩解了"案多人少"的矛盾；二是以便利、快捷的方式解決糾紛，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，及時(shí)修復(fù)了社會(huì)關(guān)系，維護(hù)了社會(huì)秩序；三是繼承發(fā)揚(yáng)了我國(guó)人民司法的優(yōu)良傳統(tǒng)，解決糾紛方式為群眾樂(lè)于接受，解決糾紛結(jié)果符合人民群眾的利益，獲得群眾廣泛擁護(hù)；四是司法作風(fēng)得到轉(zhuǎn)變，提升了司法權(quán)威和司法公信。

 （二）預(yù)防化解矛盾工作和現(xiàn)行審判績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的"效益背反"

"效益背反"又稱為"二律背反"，這一術(shù)語(yǔ)表明著兩個(gè)相互排斥而又被認(rèn)為是同樣正確的命題之間的矛盾。"效益背反"是物流領(lǐng)域中很普遍的現(xiàn)象，是物流領(lǐng)域中內(nèi)部矛盾的反映和表現(xiàn)，指的是物流的若干功能要素之間存在著損益的矛盾，即某一功能要素的優(yōu)化和利益發(fā)生的同時(shí)，必然會(huì)存在另一個(gè)或幾個(gè)功能要素的利益損失，反之也如此。這是一種此漲彼消、此盈彼虧的現(xiàn)象，往往導(dǎo)致整個(gè)物流系統(tǒng)效率的低下，最終會(huì)損害物流系統(tǒng)的功能要素的利益。借用此概念，筆者發(fā)現(xiàn)，目前人民法院預(yù)防化解矛盾工作和審判績(jī)效考評(píng)指標(biāo)之間同樣存在"效益背反"的現(xiàn)象。一是在司法成本投入方面。司法資源總是有限的，當(dāng)法院在預(yù)防化解矛盾工作投入一定的人力、物資以及時(shí)間，那么它在案件審理工作上投入的人力、物資以及時(shí)間將相應(yīng)減少，這樣就不可避免的造成諸如法院年人均結(jié)案數(shù)、法官年人均結(jié)案數(shù)、案件平均審理天數(shù)、法定正常審限內(nèi)結(jié)案率等指標(biāo)受到影響。二是在司法收益方面。前文已述，通過(guò)預(yù)防化解矛盾工作使人民群眾和法院都"收益多多"，但這些收益在審判質(zhì)效考評(píng)時(shí)不但沒(méi)有"增益"反而會(huì)"減益"。通過(guò)訴前調(diào)解樣本 分析，從人民法院訴前調(diào)解的糾紛類型來(lái)看，訴前調(diào)解對(duì)婚姻家庭糾紛、人身權(quán)糾紛及小額經(jīng)濟(jì)糾紛呈現(xiàn)出良好的適應(yīng)性。上述三類糾紛占訴前調(diào)解糾紛總數(shù)的81.2%，訴前調(diào)解成功率分別達(dá)到70.7%、61.5%、57.7%。而這三類糾紛也恰恰是法院審理環(huán)節(jié)最容易調(diào)解成功的案件類型，調(diào)解率分別達(dá)到63.2%、53.3%、43.5%。也就是說(shuō)，通過(guò)人民法院訴前調(diào)解工作，容易調(diào)解的糾紛在訴前已大部分化解了，"過(guò)濾"后進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)的大多是人員難找、矛盾沖突大、法律關(guān)系復(fù)雜、爭(zhēng)議激烈的一些復(fù)雜、疑難案件，而這些案件調(diào)解難度大，服判息訴率低，當(dāng)事人易上訴上訪。一些法官形象的稱之為"好吃的肉提前消化掉了，剩下的是難啃的骨頭。"既然易"消化"的案件提前"消化"，那么"骨頭"案件在受理案件總數(shù)中的比例相應(yīng)增大。由于"骨頭"案件難調(diào)、難撤、難判、難執(zhí)，這就"惡化"了諸如民事案件調(diào)解率、被改判發(fā)回率、再申訴、申請(qǐng)?jiān)賹徛省?dāng)庭結(jié)案率、民事案件撤訴率、行政一審案件撤訴率、一審簡(jiǎn)易程序適用率、院人均結(jié)案數(shù)、院審判人員平均結(jié)案數(shù)這些指標(biāo)。反之，如果不做矛盾糾紛預(yù)防化解工作或成效不好，那些易"消化"的案件進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)后，民事案件調(diào)撤率等指標(biāo)數(shù)據(jù)反而會(huì)上升，考核結(jié)果也就越"理想"。 從上述分析可以得出，由于訴前調(diào)解與審判績(jī)效考評(píng)結(jié)果之間存在"效益背反"，訴前調(diào)解工作成效越大，一些指標(biāo)越會(huì)"惡化"。

（三）現(xiàn)行審判績(jī)效考評(píng)機(jī)制對(duì)訴前調(diào)解與考評(píng)結(jié)果"效益背反"的忽視

從本世紀(jì)初開(kāi)始，法院系統(tǒng)開(kāi)始對(duì)案件質(zhì)量評(píng)估審判質(zhì)量效率評(píng)估問(wèn)題進(jìn)行了探索。2003年1月，上海法院首次發(fā)布了包括27項(xiàng)指標(biāo)在內(nèi)的指標(biāo)體系數(shù)據(jù)。2003年12月，江蘇高院發(fā)布全省法院審判質(zhì)量效率統(tǒng)一指標(biāo)體系和考評(píng)機(jī)制的7號(hào)文件。2008年1月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）的通知》，評(píng)估指標(biāo)體系分為審判公正、審判效率、審判效果，共33個(gè)指標(biāo)。全國(guó)各級(jí)法院根據(jù)自身實(shí)際情況，按照最高法院的《通知》精神增加或者減少指標(biāo)，分別發(fā)布實(shí)施具體的指標(biāo)數(shù)量和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。本文需要探究和追問(wèn)的是，最高法院發(fā)布的評(píng)估指標(biāo)體系以及各地法院制定的審判質(zhì)效指標(biāo)體系是否注意到了訴前調(diào)解與審判績(jī)效考評(píng)結(jié)果之間存在"效益背反"？是否真實(shí)、客觀、全面地反映和評(píng)估了各法院的預(yù)防化解矛盾工作及其績(jī)效？在筆者仔細(xì)搜尋、研究了一些法院的評(píng)估指標(biāo)體系后，發(fā)現(xiàn)答案無(wú)法令人滿意！這正是導(dǎo)致法院預(yù)防化解矛盾表現(xiàn)和審判績(jī)效考評(píng)結(jié)果之間出現(xiàn)"悖論"的癥結(jié)所在。

三、解決之道：以預(yù)防化解矛盾為價(jià)值導(dǎo)向完善審判績(jī)效考評(píng)機(jī)制

近日，最高人民法院王勝俊院長(zhǎng)在全國(guó)大法官審判管理專題研討班上強(qiáng)調(diào)指出："要通過(guò)設(shè)定科學(xué)的審判績(jī)效考評(píng)指標(biāo)，促使法官朝著公正、廉潔、為民的目標(biāo)去努力。要完善評(píng)價(jià)方法，建立具有人民法院特色的審判績(jī)效考評(píng)體系，全面、客觀、公正地評(píng)價(jià)人民法院工作和人民法官的司法能力。"、"要完善審判管理指標(biāo)，特別是要完善反映案結(jié)事了的指標(biāo)，做到科學(xué)設(shè)定，符合實(shí)際和司法規(guī)律，引導(dǎo)法官更好地化解矛盾。"在強(qiáng)調(diào)人民法院能動(dòng)司法、積極預(yù)防化解矛盾的社會(huì)背景和時(shí)代要求下，如何進(jìn)一步完善審判績(jī)效評(píng)估體系，解決現(xiàn)行審判績(jī)效考評(píng)指標(biāo)對(duì)法院預(yù)防化解矛盾工作的"反向制約"問(wèn)題，亟待我們深入思考，積極探索。

（一）把鼓勵(lì)法院和法官積極參與社會(huì)矛盾預(yù)防化解確立為審判績(jī)效評(píng)估的基本價(jià)值導(dǎo)向

"價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)限制乃至決定著評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)"。任何改革都不能回避價(jià)值導(dǎo)向問(wèn)題，這是改革設(shè)計(jì)者在進(jìn)行利益取舍和路徑選擇時(shí)必須解決的基本問(wèn)題。筆者認(rèn)為，審判績(jī)效評(píng)估體系除了堅(jiān)持"司法公正與司法效率的統(tǒng)一"、"實(shí)體公正與程序公正的統(tǒng)一"、"法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一"這三個(gè)方面的基本價(jià)值導(dǎo)向外，還要確立鼓勵(lì)法院和法官積極參與社會(huì)矛盾預(yù)防化解的價(jià)值導(dǎo)向。

1、人民法院預(yù)防化解矛盾是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的迫切需要。和諧社會(huì)并不是沒(méi)有矛盾和糾紛的社會(huì)，而是社會(huì)矛盾和糾紛能夠得到科學(xué)、合理、及時(shí)化解的社會(huì)。而剛剛走出總體性社會(huì)結(jié)構(gòu)狀態(tài)的中國(guó)，民間權(quán)威和非政府組織基本上處于闕如或癱瘓狀態(tài)，社會(huì)自我消解糾紛能力低下，使得社會(huì)在很大程度上更期待通過(guò)確定的法律規(guī)則和具有強(qiáng)制力的國(guó)家規(guī)制進(jìn)行社會(huì)調(diào)控，大量的糾紛以訴訟形式進(jìn)入司法領(lǐng)域。面對(duì)解決社會(huì)糾紛、維持穩(wěn)定的巨大壓力，急需人民法院全力做好矛盾糾紛預(yù)防化解工作，最大限度地化解潛在的各類矛盾，使社會(huì)生活能夠在正常的軌道上運(yùn)轉(zhuǎn)。

2、人民法院預(yù)防化解矛盾是堅(jiān)持能動(dòng)司法的必然要求。社會(huì)在解紛方面對(duì)制度供給的過(guò)分依賴，以及人民調(diào)解等其他解紛機(jī)構(gòu)能力的低下，導(dǎo)致法院很大程度上不得不充當(dāng)本該由社會(huì)解決糾紛機(jī)構(gòu)扮演的角色--"廣譜"解紛機(jī)構(gòu)。在黨委政府的厚望與壓力之下，為了強(qiáng)化司法在社會(huì)政治功能方面的能力，法院提出了"能動(dòng)司法"的口號(hào)。能動(dòng)司法對(duì)法院審判工作提出了新的要求：一是能否把糾紛有效化解在基層、能否徹底消除隱患是社會(huì)評(píng)價(jià)司法的最高標(biāo)準(zhǔn)，相比之下，裁判的合法性與規(guī)范性則是第二位的；二是司法應(yīng)當(dāng)扮演更加積極的角色，更加主動(dòng)地發(fā)現(xiàn)、預(yù)防、解決糾紛，而不能被動(dòng)滿足于被動(dòng)審理案件；三是法院不能拘泥于"裁判"這個(gè)狹隘的職能分工，只要是有助于預(yù)防、化解糾紛的工作都要積極去做，包括積極開(kāi)展調(diào)研、建立糾紛預(yù)警機(jī)制、提供司法建議也是司法工作的重要組成部分；法官不能只作單純適用規(guī)則的消極裁判者，而要充當(dāng)"社會(huì)工程師"角色。 

3、人民法院預(yù)防化解矛盾是應(yīng)對(duì)人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求與司法資源有限性矛盾的理性選擇。社會(huì)糾紛高發(fā)、審判資源有限，法院難以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求。加強(qiáng)預(yù)防化解矛盾工作不僅可以大大緩解法院受理案件的壓力，而且可以克服訴訟解紛機(jī)制固有的滯后性、局限性、被動(dòng)性以及高成本等弊端，能夠?qū)崿F(xiàn)資源的合理配置，從社會(huì)資源總量上降低糾紛解決的成本，形成各種糾紛解決機(jī)制的良性循環(huán)，達(dá)到糾紛解決事半功倍的效果。

（二）加大對(duì)法院預(yù)防化解矛盾工作的考核力度

1、把案件受理數(shù)是否下降作為衡量法院審判工作績(jī)效的重要或首要依據(jù)。（1）一個(gè)地區(qū)發(fā)生的糾紛越來(lái)越少，是社會(huì)越來(lái)越和諧的一個(gè)表征。首先，糾紛的產(chǎn)生不是孤立的，它是各種社會(huì)因素的綜合。在社會(huì)發(fā)展的特定時(shí)期，特別是社會(huì)轉(zhuǎn)型期和高速發(fā)展期，往往也是糾紛多發(fā)期。其次，糾紛解決是一種社會(huì)活動(dòng)及過(guò)程，每一個(gè)具體的糾紛解決過(guò)程都不是孤立的，而是在綜合和動(dòng)態(tài)的社會(huì)系統(tǒng)之中進(jìn)行的。因此，糾紛發(fā)生的多少，糾紛的解決的狀況，不僅表明一個(gè)社會(huì)（包括大社會(huì)和小社會(huì)）自身的協(xié)調(diào)程度，也表明社會(huì)與秩序、規(guī)范的連接狀態(tài)，既是反映社會(huì)的規(guī)范化和"法制化"程度的表征，又能體現(xiàn)出一個(gè)地方社會(huì)綜合治理模式的功效。目前一些地區(qū)對(duì)社會(huì)治安狀況的評(píng)估分析已出臺(tái)了量化標(biāo)準(zhǔn)，筆者建議，"萬(wàn)人糾紛起訴率"應(yīng)作為考核一個(gè)地區(qū)社會(huì)治安及綜合治理工作的指標(biāo)。（2）一個(gè)法院受理的案件數(shù)越來(lái)越少，是法院司法能力越來(lái)越強(qiáng)的一個(gè)重要標(biāo)志。正如刑事案件發(fā)案率一直是我國(guó)衡量社會(huì)治安乃至公安工作的重要或首要指標(biāo)，筆者認(rèn)為，應(yīng)把案件受理數(shù)升降作為衡量法院審判工作的重要或首要指標(biāo)。首先，一個(gè)地區(qū)存在糾紛產(chǎn)生常態(tài)總量，是糾紛產(chǎn)生的客觀規(guī)律。其次，人民法院預(yù)防化解矛盾工作的主觀努力將在常態(tài)總量幅度內(nèi)有效壓降糾紛發(fā)生數(shù)（反映在司法領(lǐng)域就是案件受理數(shù)）。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件基本相同的條件下，當(dāng)法院維持正常工作時(shí)，實(shí)際案件受理數(shù)會(huì)與常態(tài)基本一致；當(dāng)法院加大主觀努力時(shí)，實(shí)際案件受理數(shù)會(huì)低于常態(tài)；當(dāng)法院主觀努力不夠時(shí)，實(shí)際案件受理數(shù)會(huì)高于常態(tài)。此結(jié)論，前引材料一、二、三、四中4家法院案件受理數(shù)下降的有關(guān)數(shù)據(jù)已充分印證。因此，要把案件受理數(shù)升降率作為考評(píng)指標(biāo)，并占較大的權(quán)重（20％為宜）。以該法院前三年案件受理數(shù)升降率平均值為基數(shù)，案件受理數(shù)每上升或下降一個(gè)百分點(diǎn)，考核時(shí)就相應(yīng)減或加一分。

2、把訴前調(diào)解案件數(shù)、訴前調(diào)解率納入考評(píng)體系。隨著ADR模式的逐步深入，替代性糾紛解決模式也越來(lái)越受到司法界的青睞，越來(lái)越多的法院開(kāi)展訴前調(diào)解工作。如北京市朝陽(yáng)區(qū)法院 "立案前調(diào)解息訴工作"、上海市浦東新區(qū)人民法院在立案前委派有關(guān)單位或組織調(diào)解案件、江蘇省常州市鐘樓區(qū)通過(guò)司法局在法院設(shè)立"人民調(diào)解工作室"的方式開(kāi)展訴調(diào)對(duì)接。法院通過(guò)職能的前移，大大緩解訴訟的對(duì)抗性，更多向協(xié)商化轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了法院職權(quán)管理的效率的提高。這種模式讓法院開(kāi)始超越自我利益，不再僅以鼓勵(lì)訴訟為導(dǎo)向，而開(kāi)始積極引導(dǎo)社會(huì)創(chuàng)建和諧的糾紛解決文化，努力將糾紛解決從國(guó)家和司法機(jī)關(guān)的壟斷向社會(huì)開(kāi)放，克服訴訟及法律思維固有的局限性，縮小國(guó)家制定法與習(xí)慣、常識(shí)和情理的差距沖突，追求法院的社會(huì)責(zé)任及其參與社會(huì)治理的積極功能。在社會(huì)各界包括各級(jí)法院對(duì)訴前調(diào)解的積極功能已基本形成共識(shí)的背景下，把訴前調(diào)解案件數(shù)、訴前調(diào)解率（訴前調(diào)解案件數(shù)占法院受理案件的總數(shù)）納入考評(píng)體系應(yīng)屬"水到渠成"。因此，應(yīng)重新確定法院年人均結(jié)案數(shù)、法官年人均結(jié)案數(shù)的統(tǒng)計(jì)口徑，訴前調(diào)解案件數(shù)應(yīng)作為法院、法官當(dāng)年結(jié)案數(shù)，凡訴前調(diào)解的案件，經(jīng)過(guò)法院出具調(diào)解書(shū)或確認(rèn)書(shū)的，均可以作為調(diào)解撤訴案件一并統(tǒng)計(jì)，以充分調(diào)動(dòng)法院和法官做好矛盾糾紛預(yù)防化解工作的積極性。

四、結(jié)語(yǔ)

美國(guó)政治社會(huì)學(xué)家帕特南對(duì)意大利民主制度運(yùn)轉(zhuǎn)績(jī)效的研究揭示出，傳統(tǒng)制度分析關(guān)注的是制度如何規(guī)范人們的行為，而新制度主義更關(guān)注的是制度如何改革以及在多大程度上改變?nèi)藗兊男袨槟Ｊ健Ｍ晟茖徟锌?jī)效考評(píng)機(jī)制，就是要改變?cè)袑徟泄ぷ骱蛯徟锌?jī)效考評(píng)的觀念和方式，尋找出理性與感性的交融與契合，發(fā)揮考評(píng)機(jī)制正確的導(dǎo)向作用，引領(lǐng)法院和法官緊緊圍繞預(yù)防化解矛盾目標(biāo)不斷優(yōu)化工作程序和方法，使各種"自發(fā)"行為變?yōu)?span lang="EN-US">"自覺(jué)"行為，從"自由王國(guó)"走向"必然王國(guó)"，保證法院行為實(shí)施效果的持續(xù)改進(jìn)。