從1997年5月，北京市宜武區(qū)成立全國(guó)第一支城市管理監(jiān)察大隊(duì)以來，城市管理領(lǐng)域的綜合執(zhí)法在我國(guó)全面展開，基本上每一級(jí)城市都建立了相應(yīng)的城管機(jī)構(gòu)，從最初的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)發(fā)展到現(xiàn)在擁有近30萬(wàn)的執(zhí)法人員。城管的出現(xiàn)，一定程度上整合了原來各個(gè)部門對(duì)城市管理的分散局面，執(zhí)法權(quán)力的相對(duì)集中一定程度上減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，更重要的是使城市管理有了主管部門，解決了多頭管理政出多門的弊端。在其不長(zhǎng)的發(fā)展歷程中，城管為城市的發(fā)展起到了很大作用。但由于眾多原因，城管的發(fā)展現(xiàn)狀更多的是城管隊(duì)伍在城市治理方面，功績(jī)雖多但問題也不少，暴力執(zhí)法、暴力抗法的事件時(shí)有發(fā)生。從來自媒體的報(bào)道來看，城管形象往往是負(fù)面的，經(jīng)常和野蠻執(zhí)法聯(lián)系在一起，網(wǎng)絡(luò)上對(duì)城管制度的討伐之聲更是不絕于耳。這種現(xiàn)象也促使我們不得不深刻反思該制度本身存在著的嚴(yán)重問題。

一、城管執(zhí)法中存在的主要問題

    （一）行政處罰與行政管理的職責(zé)不清

    根據(jù)行政處罰法的規(guī)定和其它一些文件的要求,行政處罰權(quán)相對(duì)集中后,對(duì)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)履行職責(zé)的活動(dòng),原來有關(guān)行政執(zhí)法部門要積極支持、配合。但是在實(shí)踐中,許多行政機(jī)關(guān)管理執(zhí)法人員誤認(rèn)為處罰權(quán)移交了,原來行使處罰權(quán)的行政部門就沒有管理職能了,因而放松甚至放棄對(duì)這部分事項(xiàng)的管理,造成行政處罰與行政管理的職責(zé)混淆。

    （二）城管執(zhí)法程序不夠規(guī)范

    在城管執(zhí)法過程中,尤其是影響公民權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為時(shí),很多情況下并沒有遵守法定的程序。在行政處罰案件中存在程序違法,徇私枉法、人為剝奪當(dāng)事人權(quán)利等現(xiàn)象,嚴(yán)重?fù)p害了城管隊(duì)伍的社會(huì)形象。根據(jù)有關(guān)部門在一個(gè)城市通過問卷調(diào)查顯示,某市市民對(duì)城管監(jiān)察工作滿意率只有29.20%。不滿意的主要原因有:城管綜合執(zhí)法中存在濫用職權(quán)、執(zhí)法違法、隨意收費(fèi),任意罰款、以權(quán)謀私、吃拿卡要、作風(fēng)粗暴,態(tài)度蠻橫等現(xiàn)象

    （三）城管執(zhí)法保障機(jī)制不健全

    首先是缺乏法律保障機(jī)制首先是缺乏法律保障機(jī)制。城管執(zhí)法工作開展到現(xiàn)在還沒有一部針對(duì)城管系統(tǒng)的法律出臺(tái)。城管執(zhí)法工作在實(shí)際操作中,常常會(huì)遇到無(wú)法可依的尷尬局面。其次是城管執(zhí)法缺乏強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)力保障機(jī)制。另外，城管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)缺少行業(yè)主管部門的制約，缺少橫向的或者縱向的執(zhí)法監(jiān)督，導(dǎo)致城管執(zhí)法權(quán)力制約嚴(yán)重不足。

    （四）城管執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊

    一是執(zhí)法隊(duì)伍構(gòu)成復(fù)雜,其中一些人沒有受過系統(tǒng)的法律專業(yè)知識(shí)和基本素質(zhì)培訓(xùn),少數(shù)執(zhí)法人員的個(gè)體素質(zhì)與執(zhí)法要求差距較大。二是一些執(zhí)法人員法制觀念淡薄,公仆意識(shí)差,執(zhí)法觀念不強(qiáng),作風(fēng)紀(jì)律松懈。三是對(duì)執(zhí)法人員重使用、輕教育,執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全,為少數(shù)執(zhí)法人員將公共權(quán)力進(jìn)行非公共運(yùn)作提供了條件和可能。

二.上述問題產(chǎn)生的原因

    我國(guó)城管行政執(zhí)法體制現(xiàn)存的體制混亂、執(zhí)法內(nèi)容和范圍的不統(tǒng)一等問題產(chǎn)生的主要原因是，我國(guó)現(xiàn)行的涉及城市管理的法律法規(guī)雖然較多，但不系統(tǒng)，散見于其他的法律法規(guī)之中，許多法律法規(guī)條文又似是而非，可操作性不強(qiáng)，甚至相互矛盾，法律規(guī)范內(nèi)部的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性、配套性不能滿足行政執(zhí)法的具體性和可操作性要求，導(dǎo)致城管行政處罰缺乏完善、準(zhǔn)確的處罰依據(jù)。特別是國(guó)發(fā)［2002］17號(hào)文件的缺陷導(dǎo)致了地方城市城管行政執(zhí)法體制的混亂，該文件規(guī)定"不得將集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)作為政府一個(gè)部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者下設(shè)機(jī)構(gòu)，也不得將某個(gè)部門的上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門確定為集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門。"由于國(guó)務(wù)院文件的這項(xiàng)規(guī)定，便使得全國(guó)城管行政執(zhí)法系統(tǒng)沒有中央部委的統(tǒng)一管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，因此，就一個(gè)城市而言，城管行政執(zhí)法體制是統(tǒng)一的，而從全國(guó)、全省來看，各城市間的城管行政執(zhí)法體制就是分散的、不統(tǒng)一的，可以說是每人一把號(hào)，各吹各的調(diào)。這說明，在我國(guó)現(xiàn)行的城管行政執(zhí)法體制中，設(shè)置中央一級(jí)的行業(yè)主管部門是符合中國(guó)國(guó)情的，不設(shè)置行業(yè)主管部門就會(huì)導(dǎo)致政令不通，公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到侵害。

    再次，現(xiàn)在所實(shí)行的城管執(zhí)法體制改革實(shí)質(zhì)上是行政處罰權(quán)制度的改革。因此，在相關(guān)行政執(zhí)法部門的行政處罰相對(duì)集中以后，由新成立的城管行政執(zhí)法局行使集中以后的行政處罰權(quán)，因而產(chǎn)生了新的執(zhí)法主體，由于新的執(zhí)法主體行使的是原來由各個(gè)執(zhí)法主體行使的處罰權(quán)，所以就難以形成傳統(tǒng)意義上的上下對(duì)口的部門，也就是說不能形成條條管理關(guān)系，這樣就產(chǎn)生了全國(guó)城管行政執(zhí)法體制不順并且混亂的狀況。

    另外，隨著法制進(jìn)程的不斷加快，公民的法律意識(shí)提高很快，學(xué)會(huì)了用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益,不像過去那樣對(duì)城管存在本能的害怕或是敬畏的心態(tài)，這對(duì)行政執(zhí)法部門及執(zhí)法人員提出了更高的要求。并且當(dāng)前不少地方的城管行政執(zhí)法部門存在著"官貴民賤"思想，拜金主義盛行。有的地方往往通過實(shí)施行政處罰謀求部門利益、地方利益和個(gè)人利益，妨礙城管執(zhí)法中公正、公開原則的執(zhí)行。同時(shí)，城管執(zhí)法人員素質(zhì)低下，也是導(dǎo)致城管行政處罰有失公正、公開的重要原因。

三、解決城管執(zhí)法問題的幾點(diǎn)對(duì)策

    （一）加強(qiáng)城市管理與行政處罰的綜合協(xié)調(diào)

    城市管理和行政處罰有明顯的程序性分工,對(duì)這些分工應(yīng)盡可能詳盡的劃分職責(zé)范圍,防止出現(xiàn)新的執(zhí)法交叉和真空現(xiàn)象。在日常管理中,行政管理部門與行政處罰部門既要明確部門職責(zé)，又要規(guī)范行政處罰主體與相關(guān)行政主管部門之間的工作協(xié)調(diào)制度，應(yīng)有計(jì)劃地實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法,建立巡查互補(bǔ)機(jī)制,揚(yáng)長(zhǎng)避短,充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。

    （二）規(guī)范執(zhí)法主體

    按照國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)文件精神，城市管理領(lǐng)域的行政執(zhí)法主體是實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)所組建的城市管理局或城管行政執(zhí)法局。這一點(diǎn)是必須明確的，否則就會(huì)出現(xiàn)新的多頭執(zhí)法。規(guī)范執(zhí)法主體要求相對(duì)集中的行政處罰權(quán)，也是相對(duì)完整的行政處罰權(quán)，因此，不宜分割為由兩個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使。

    （三）規(guī)范城管執(zhí)法程序

    城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該按照行政處罰法以及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定并結(jié)合本部門的實(shí)際建立一系列程序性制度,并用有關(guān)監(jiān)督力量保障各項(xiàng)制度規(guī)范化運(yùn)行。另外，應(yīng)當(dāng)結(jié)合城管行政執(zhí)法實(shí)際，創(chuàng)造出一套適合城管行政執(zhí)法的新程序。這個(gè)程序要簡(jiǎn)便易行，操作簡(jiǎn)單，一學(xué)就會(huì)。只有這樣才能從根本上解決執(zhí)法程序繁瑣、不易操作的問題。

    （四）規(guī)范執(zhí)法內(nèi)容

    加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)工程，首先要從規(guī)范執(zhí)法內(nèi)容入手，將那些與市容環(huán)境衛(wèi)生相關(guān)的行政處罰權(quán)集中到城管行政執(zhí)法局去，真正解決城市管理行政執(zhí)法的范圍問題，以提高執(zhí)法效能。

    （五）提高城管執(zhí)法人員素質(zhì)

    城市管理行政執(zhí)法部門,必須高度重視隊(duì)伍建設(shè),提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)。城市管理行政執(zhí)行人員的錄用要有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),公開競(jìng)爭(zhēng),擇優(yōu)錄用，并形成良好的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。還要加強(qiáng)執(zhí)法人員的自律,通過教育克服不健康的執(zhí)法意識(shí),在執(zhí)法中避免不正之風(fēng)，同時(shí)加強(qiáng)外部監(jiān)督,以嚴(yán)肅城管執(zhí)法紀(jì)律。此外，還應(yīng)當(dāng)定期對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)、教育，不斷提高執(zhí)法人員的道德水平和業(yè)務(wù)水平。

    （六）增強(qiáng)服務(wù)意識(shí),創(chuàng)新城管思路,努力提高城管執(zhí)法水平

現(xiàn)代城管要堅(jiān)持以人為本的理念，創(chuàng)新管理思路,增強(qiáng)服務(wù)意識(shí),努力提高執(zhí)法水平。城管管理活動(dòng)要更加人性化，對(duì)違章者先善意提醒,而不是處罰。還可以發(fā)動(dòng)廣大市民積極參與城市管理工作,廣泛開展群眾性創(chuàng)建活動(dòng)。另外,城管執(zhí)法必須堅(jiān)持實(shí)事求是的原則,正確處理工作中遇到的具體問題,努力作到管理和服務(wù)到位,處理恰當(dāng),處罰適度,促進(jìn)社會(huì)和諧,維護(hù)納稅人的合法利益。