論文提要

行政裁決是行政機關根據法律授權對平等主體之間的民事糾紛進行審查并作出裁決的具體行政行為。《專利法》賦予了管理專利工作的部門對當事人之間的專利侵權糾紛進行行政裁決的權限。人民法院對專利侵權糾紛行政裁決進行合法性審查時，既要審查據以作出行政裁決的事實，也要審查作出行政裁決行為的法律適用；既要審查行政裁決行為形式上的合法性，也要審查行政裁決行為實質上的合法性。具體來說，專利侵權糾紛行政裁決的合法性審查應當包括主體、權限、程序、事實與證據及法律適用等方面。本文還介紹了專利侵權糾紛行政裁決合法性審查過程中的一些難點問題，并提出了解決這些問題的思路。

一、行政裁決概述

行政裁決是我國法律中的一項重要制度。所謂行政裁決，通常是指行政主體根據法律授權，以中間人的身份對平等主體之間發生的、與行政管理活動密切相關的、特定的民事糾紛進行審查并作出裁決的具體行政行為。

行政裁決具有以下特征：

1、行政裁決的主體是法律法規授權的行政機關。行政裁決的主體是行政機關，而不是司法機關。但是也并非任何行政機關都可以成為行政裁決的主體，只有那些對特定行政管理事項有管理職權的行政機關，經法律法規的明確授權，才能對與其管理職權有關的民事糾紛進行裁決，成為行政裁決的主體。

2、行政裁決的事項是與行政管理活動有關的民事糾紛。隨著社會經濟的發展和政府職能的擴大，行政機關獲得了對民事糾紛的裁決權。但行政機關參與民事糾紛的裁決并非涉及所有民事領域，只有在民事糾紛與行政管理密切相關的情況下，行政機關才對該民事糾紛進行裁決，以實現行政管理的目的。當事人之間發生了與行政管理活動密切相關的民事糾紛，是行政裁決的前提。

3、行政裁決是依當事人申請的行政行為。當事人在爭議發生后，可以依據法律法規的規定，在法定的期限內向特定的行政機關申請裁決。沒有當事人的申請行為，行政機關不能自行啟動裁決程序。

4、行政裁決具有準司法性。行政裁決是行政機關行使裁決權的活動，具有法律效力。行政機關在實施行政裁決時，是以第三者的身份居間裁決民事糾紛，有司法性質，同時又是以行政機關的身份裁決爭議，具有行政性質。因此，行政裁決兼具司法性和行政性，故稱為準司法性。

5、行政裁決是一種具體行政行為。行政機關依照法律法規的授權針對特定的民事糾紛進行裁決，是對已經發生的民事糾紛依職權作出的法律結論。這種行政裁決具有具體行政行為的基本特征。行政相對人不服行政裁決而引起的糾紛屬于行政糾紛。

二、專利侵權糾紛行政裁決的法律依據

相關行政機關可以對專利侵權糾紛進行行政裁決的法律依據在于《專利法》。1984年正式通過的《專利法》即規定：對未經專利權人許可，實施其專利的侵權行為，專利權人或者利害關系人可以請求專利管理機關進行處理，也可以直接向人民法院起訴。專利管理機關處理的時候，有權責令侵權人停止侵權行為，并賠償損失；當事人不服的，可以在收到通知之日起三個月內向人民法院起訴；期滿不起訴又不履行的，專利管理機關可以請求人民法院強制執行。到2000年第二次修改《專利法》時，上述內容修正為：未經專利權人許可，實施其專利，即侵犯其專利權，引起糾紛的，由當事人協商解決；不愿協商或者協商不成的，專利權人或者利害關系人可以向人民法院起訴，也可以請求管理專利工作的部門處理。管理專利工作的部門處理時，認定侵權行為成立的，可以責令侵權人立即停止侵權行為，當事人不服的，可以自收到處理通知之日起十五日內依照《中華人民共和國行政訴訟法》向人民法院起訴；侵權人期滿不起訴又不停止侵權行為的，管理專利工作的部門可以申請人民法院強制執行。進行處理的管理專利工作的部門應當事人的請求，可以就侵犯專利權的賠償數額進行調解；調解不成的，當事人可以依照《中華人民共和國民事訴訟法》向人民法院起訴。

根據《專利法》目前的規定，當事人之間發生專利侵權糾紛，專利權人或者利害關系人向人民法院提起侵權訴訟是主要救濟方式，而請求管理專利工作的部門進行處理也就是進行行政裁決應該是補充救濟方式。根據國家知識產權局網站公布的資料，2008年1-10月份，全國知識產權局系統共受理專利侵權糾紛案件799件。 從這個數據來看，當事人之間發生專利侵權糾紛后，請求管理專利工作的部門進行行政裁決的數量不是很大，但是，管理專利工作的部門確實有對當事人之間發生的專利侵權糾紛進行行政裁決的權限。

三、專利侵權糾紛行政裁決的合法性審查

（一）合法性審查的內涵和要求

《行政訴訟法》第五條規定："人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查"。這就是我們通常所稱的行政訴訟中的合法性審查原則，其具體含義是指：人民法院對于行政機關做出的具體行政行為擁有司法審查權，包括受理、審理和裁判的權力，審查的內容主要是具體行政行為的合法性問題，而不是適當性問題。

對具體行政行為進行合法性審查是人民法院審理行政訴訟案件的一個核心原則。應當如何判斷具體行政行為的合法性，結合《行政訴訟法》第五十四條的規定，應當包括證據是否確鑿、充分；適用法律、法規是否正確；是否違反法定程序；是否超越職權；是否濫用職權等方面。可見，我國行政訴訟法中的合法性審查，不僅包括事實審查，也包括法律審查，事實認定問題與法律適用問題都應當納入合法性審查的范圍。此外，個人認為，行政訴訟中的合法性審查，不僅包括形式上的合法性，亦應當包括實質意義上的合法性，即具體行政行為應當符合法的目的、法的原則，這是合法性審查的應有之義。

（二）知識產權侵權糾紛行政裁決的合法性審查

管理專利工作的部門對專利侵權糾紛進行裁決的行為是具體行政行為，當事人不服管理專利工作的部門所作的行政裁決而提起的訴訟為行政訴訟。在該訴訟過程中，人民法院當然應當貫徹合法性審查原則，審查行政裁決所依據的事實和法律適用，審查行政裁決行為形式上合法性和實質上的合法性。對專利侵權糾紛行政裁決的合法性審查具體可以從以下幾個方面把握：

1、主體是否合法，即對專利侵權糾紛進行行政裁決的主體是否具有法定的資格和條件。根據《專利法》的規定，只有管理專利工作的部門才可以對當事人之間的專利侵權糾紛進行裁決，而根據《專利法實施細則》的規定，專利法所稱的管理專利工作的部門，是指由省、自治區、直轄市人民政府以及專利管理工作量大又有實際處理能力的設區的市人民政府設立的管理專利工作的部門。在我國，有權對專利侵權糾紛進行行政裁決的機關一般是指各省、設區的市的知識產權局。

2、權限是否合法，即管理專利工作的部門是否在法律法規授予的權限范圍內行使裁決權，這關系到是否超越職權、濫用職權的問題。根據《專利法》的規定，管理專利工作的部門經權利人或者利害關系人請求對當事人之間的專利侵權糾紛進行處理時，如果認定侵權行為成立的，可以責令侵權人立即停止侵權行為，但對侵權的賠償數額只能進行調解，如果調解不成，則不能就賠償數額作出裁決。

3、程序是否合法。實體的正義必須借助于程序的正義來保障，行政裁決的程序極其重要。對于專利侵權糾紛行政裁決的程序，《專利法》和《專利法實施細則》僅有一些非常原則的規定。在國家知識產權局于2001年12月17日公布并施行的《專利行政執法辦法》中對專利侵權糾紛的處理程序有了一些細化的規定。《專利行政執法辦法》在法律位階上屬于行政規章，可以作為合法性審查的參照。管理專利工作的部門對專利侵權糾紛進行行政裁決應當嚴格遵循《專利行政執法辦法》中的程序要求，否則很有可能構成程序違法。

4、事實是否清楚、證據是否確鑿、充分。事實要靠證據來支持，沒有證據支持的事實，不能稱為法定意義上的事實，事實與證據密不可分。管理專利工作的部門就專利侵權糾紛作出的行政裁決，必須由清楚的事實和充分的證據來支撐。因此，管理專利工作的部門賴以作出行政裁決的基本事實和據以認定事實存在所必須的證據，是專利侵權糾紛行政裁決合法性審查的重點。對事實和證據的合法性審查包括以下方面：

首先，合法性審查的證據應當是管理專利工作的部門在裁決當時已經形成的證據，而不應包括裁決之后形成的證據。

其次，應當對證據的真實性、合法性和關聯性進行審查。據以作出行政裁決的證據必須具有真實性，虛假的、捏造的證據不得作為定案的依據。證據的真實性可以從證據形成的原因、發現證據時的客觀環境、證據是否為原件、原物，復制件、復制品與原件、原物是否相符以及提供證據的人或者證人與當事人是否具有利害關系等方面審查。據以作出行政裁決的證據必須具有合法性，非法收集的證據不得作為定案的依據。證據的合法性則可以從證據是否符合法定形式、證據的取得是否符合法律、法規、司法解釋和規章的要求及是否有影響證據效力的其他違法情形等方面審查。據以作出行政裁決的證據還必須與裁決事項具有關聯性，與裁決事項無關的證據當然不能作為定案依據。

第三，對證據實質內容進行審查，該部分審查主要包括證據的內容是否真實，能否達到相應的證明目的以及能否據以認定相關事實等。

5、適用法律、法規是否正確。這里所講的適用法律、法規是指專利侵權糾紛處理決定主文所適用的法律、法規。如前所述，對當事人之間的專利侵權糾紛進行行政裁決涉及的法律、法規僅包括《專利法》、《專利法實施細則》及《專利行政執法辦法》，具體的法律引用一般不會出現問題，但在適用法律中的某一條文時可能會出現錯誤，如應當適用條文甲卻適用了條文乙。此外，由于《專利法》頒布至今進行了三次修改，《專利法實施細則》也相應進行了修改，在新、舊版本交替時，可能會發生應當適用哪一次修正版本的問題，正確的當然應當是適用專利侵權行為發生時有效的版本。

四、專利侵權糾紛行政裁決合法性審查中的難點問題及解決思路

（一）程序審查

對行政裁決的程序持有異議是當事人不服專利侵權糾紛行政裁決并進而提起行政訴訟的最常見理由之一。如在仁本廠不服某市知識產權局專利糾紛處理決定案中，仁本廠認為該市知識產權局并未指定舉證期限，但其在專利糾紛處理決定前要求補充提交有關現有技術抗辯的證據，該知識產權局卻不予接受，該知識產權局存在程序違法。在歐冠公司不服某市知識產權局專利侵權糾紛處理決定案中，歐冠公司認為該市知識產權局將請求書副本送達給"譚佑"不等于送達給歐冠公司，市知識產權局未將請求書副本送達給歐冠公司，違反法定程序；此外該知識產權局在處理過程中，在未通知當事人情況下即對合議組成員進行變更，也違反了法定程序。在哈娜公司不服某市知識產權局專利糾紛處理決定案中，哈娜公司也認為該市知識產權局在未通知當事人情況下擅自變更合議組人員，剝奪了當事人申請回避的權利，違反了程序法規定。在該三案中，作為管理專利工作部門的知識產權局均認為：我國未有任何法律、法規對管理專利工作的部門處理專利侵權糾紛作出有關舉證期限、如何送達或者告知合議組成員等規定，在法律、法規對程序方面無禁止性規定的情況下，應當允許管理專利工作的部門有一定的自由裁量權，不能被認為是程序違法。

目前，我國與行政裁決有關的大量法律、法規，大多限于對行政裁決權的確認，而對行政裁決程序的規定卻寥寥無幾，更談不上對統一的行政裁決程序作出規定。就專利侵權糾紛行政裁決而言，如前所述，《專利法》和《專利法實施細則》僅有一些非常原則的規定，細化的規定則規定于《專利行政執法辦法》中。根據《專利行政執法辦法》的規定，專利侵權糾紛行政裁決應當遵循下列程序：

請求。專利侵權糾紛行政裁決程序的啟動必須緣于專利權人或者利害關系人的請求，這里的"利害關系人"包括專利實施許可合同的被許可人、專利權的合法繼承人，且請求人就該專利侵權糾紛未向人民法院提起民事訴訟。

受理。管理專利工作的部門應當在收到請求書之日起７日內立案并通知請求人，同時指定３名或３名以上單數承辦人員處理該專利侵權糾紛；如果請求不符合規定條件，則應當在收到請求書之日起７日內通知請求人不予受理，并說明理由。

告知。管理專利工作的部門應當在立案之日起７日內將請求書及其附件的副本送達被請求人，要求其在收到之日起１５日內提交答辯書，并告知被請求人逾期不提交答辯書的，不影響專利侵權糾紛的處理。

審查。可以根據案情需要決定是否進行口頭審理，如果決定進行口頭審理的，應當至少在口頭審理３日前讓當事人得知進行口頭審理的時間和地點。

裁決。根據審查情況作出駁回請求人請求或者責令被請求人停止侵權行為的處理決定，處理決定書上應當由案件承辦人員署名，并加蓋專利管理工作部門的公章。

可見，《專利行政執法辦法》雖對專利侵權糾紛行政裁決的程序進行了規定，但仍顯得過于籠統。這給人民法院審查專利侵權糾紛行政裁決程序是否合法帶來了很大的困難，程序是否合法已成為專利侵權糾紛行政裁決行為合法性審查的難點之一。

無論法律、法規有無規定，人民法院都必須對專利侵權糾紛行政裁決行為的程序是否合法作出評判。個人認為，在法律、法規、規章對有關程序性事項作出明確規定的情況下，應該嚴格按照規定審查程序的合法性。在法律、法規沒有對有關程序性事項作出明確規定的情況下，由于行政裁決行為涉及的事項主要是當事人之間的民事糾紛，行政裁決程序與民事訴訟程序究其本質很相似，故應當比照有關民事訴訟的程序來判斷行政裁決程序的合法性。如在民事訴訟中，與案件有利害關系的合議庭成員應當主動回避，作為定案依據的鑒定結論應當經過當事人質證等，而在專利侵權糾紛行政裁決程序中，目前并無有關合議組成員的告知、回避以及鑒定程序等的規定，如果在行政裁決程序中發生了與裁決事項有利害關系的合議組成員應當回避而沒有回避或者鑒定結論未經質證即作為定案依據等情形的，則可以比照民事訴訟的相關規定，認定行政裁決程序違法。

行政程序作為行政權合法運作的程序要件，一方面行政權必須自覺地接受行政程序的約束，另一方面行政程序應不斷的糾正行政權在運作過程中發生的偏差。有必要進一步細化知識產權侵權糾紛行政裁決程序，必須增加有關回避制度、舉證責任制度以及裁決時限制度等的規定，這不但能夠切實維護當事人的合法權益，也有利于管理專利工作的部門更好地依法行政。當然，最好能制定一部統一的行政裁決程序方面的法律。

（二）事實審查

程序問題是當事人不服專利侵權糾紛行政裁決并進而提起行政訴訟的最常見理由之一，但并非根本的原因，根本的原因在于當事人對行政裁決的事實認定有異議，即對是否構成侵權的事實認定有異議。對侵權事實認定的審查是專利侵權糾紛行政裁決合法性審查中的另一個難點問題。實踐中，管理專利工作的部門對侵權與否的事實作出錯誤認定主要緣于以下兩方面的原因：

 1、對是否落入專利權保護范圍的認定錯誤。這又可具體區分為兩種情形。一種情形是應該落入專利權保護范圍但在行政裁決中作出未落入專利權保護范圍的認定，進而認定被請求人不侵犯請求人的專利權，從而作出駁回請求人處理請求的處理決定。如在常娟不服某市知識產權局專利糾紛處理決定案中，常娟即認為該知識產權局認定被控侵權產品未落入其專利權保護范圍缺乏事實依據，要求撤銷相應的專利糾紛處理決定，并要求責令該知識產權局重新作出決定。法院最終支持了常娟的請求，撤銷了該知識產權局的決定。另一種情形是實際未落入專利權的保護范圍卻作出落入專利權保護范圍的認定。如在遠東公司訴某省知識產權局不服專利糾紛處理決定案中，該知識產權局認為被控侵權產品落入請求人專利權的保護范圍，作出了責令遠東公司停止侵權的決定。遠東公司不服該處理決定，認為被控侵權產品未全面覆蓋請求人專利權的全部技術特征，提起行政訴訟。一審法院撤銷了該省知識產權局的處理決定，且二審法院也維持了一審法院的判決。

《專利法》規定："發明或者實用新型專利權的保護范圍以其權利要求的內容為準，說明書及附圖可以用于解釋權利要求。外觀設計專利權的保護范圍以表示在圖片或者照片中的該產品的外觀設計為準，簡要說明可以用于解釋圖片或者照片所表示的該產品的外觀設計。"對于實用新型專利權、發明專利權而言，應當以被控侵權物（包括產品或方法）的技術特征與專利權利要求中記載的技術方案的全部必要技術特征進行比較，只有前者的技術特征全面覆蓋后者的全部技術特征的（包括相同或者等同），被控侵權物才落入請求人主張的專利權的保護范圍。對于外觀設計專利權而言，應當將被控侵權產品的外觀與獲得專利權的外觀進行比對，只有前者的形狀、圖案、色彩相結合構成與后者的外觀相同或者近似的，被控侵權產品的外觀才落入請求人主張的外觀設計專利權的保護范圍。對于專利權的保護范圍，《專利法》只有如上一條簡單的規定，但對是否落入專利權的保護范圍進行判斷，卻是一個非常復雜的過程。

（二）對被請求人的不侵權抗辯成立與否作出錯誤的認定。

由于我國對外觀設計專利權、實用新型專利權的授予只進行形式審查，而不進行實質性審查，外觀設計專利權和實用新型專利權的穩定性較差。在行政裁決程序中，被請求人對被控侵權產品落入請求人專利權的保護范圍可能沒有異議，但通常會認為自己的產品是按照現有技術（或現有設計）實施的，或主張自己對有關技術享有先用權，即進行現有技術、現有設計抗辯以及先用權抗辯等。在這種情況下，管理專利工作的部門對被請求人的抗辯應該進行認真的審查，要對抗辯能否成立作出正確的認定。如在凱瑞公司不服某省知識產權局專利糾紛處理決定案中，該知識產權局認為被請求人的先用權抗辯成立，被請求人不構成對凱瑞公司的侵權。凱瑞公司不服上述處理決定，提起訴訟，最終法院認為被請求人享有先用權的證據不足，先用權抗辯不能成立，遂撤銷了該知識產權局所作的專利糾紛處理決定書。

專利侵權判定是一項專業性、技術性很強的工作，人民法院在對專利侵權糾紛行政裁決的事實認定進行合法性審查時，一定要熟悉專利侵權判定的各項原則，科學運用各種專利侵權判斷方法，對侵權成立與否作出正確的認定，以確保專利侵權糾紛行政裁決的合法性。目前全國許多法院在試行的"大知識產權審判格局"，即由知識產權審判庭統一審理與知識產權有關的刑事案件、民事案件和行政案件（簡稱知識產權"三審合一"），這為解決專利侵權糾紛行政裁決合法性審查中的侵權事實認定難問題提供了很好的思路，由知識產權庭統一審理與知識產權有關的案件，可以確保與知識產權有關的案件在司法層面的統一、穩定和準確。