論文提要：

2011年5月26日，公安部召開電視電話會議，部署在全國公安機關開展網上追逃專項督查"清網行動"，以"全國追逃、全警追逃"的力度緝捕在逃的各類犯罪嫌疑人。2011年9月21日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發布《關于敦促在逃犯罪人員投案自首的通告》，聲明在逃犯罪人員2011年12月1日前向公安機關、人民檢察院、人民法院、監獄或者所在單位、城鄉基層組織等有關單位、組織投案自首，如實供述自己罪行的，可以依法從輕或者減輕處罰；犯罪較輕的，可以免除處罰。在歷時近七個月的時間內，抓獲一大批逃犯，偵破積案4.5萬多起，消除了社會治安的重大隱患，伸張了社會正義、捍衛了法律尊嚴。

在清網行動取得豐碩成果的同時，一大批案件涌入法院。一大批在逃的犯罪分子被判處刑罰，一大批贓款贓物被追償，特別是一些故意傷害類刑事犯罪的受害人在等待數年之后終于看到了犯罪分子得到應有的懲罰并獲得賠償，極大地提高了刑事審判的公信力。但在另一方面，特別是一些共同犯罪案件中，一些同案犯因早已判決收監，尚在服刑當中，而另一些同案犯因具備自首、退贓、被害人諒解等量刑情節而被依法判處緩刑，在一些群眾的眼中仍然"逍遙法外"，而產生了對司法公信力的質疑。本文以"清網行動"為視角，探討如何在刑事政策的制定和實施過程中提升刑事審判公信力。

一、三個案例引發的思考

案例一：于某、趙某、顏某三人伙同卞某等另外四名同案犯在2007年6月至2009年11月期間，多次在C市進行盜竊作案。2010年初，卞某等另外四名同案犯被抓獲，被W法院依法判處二年至五年不等的有期徒刑，均在服刑之中，但于某、趙某、顏某三人在逃，未能歸案。隨著"清網行動"的展開，于某等三人于2011年8月先后至公安機關投案自首，且全額退出贓款。2012年2月，W法院在審理中綜合考量三名被告人的自首、退贓等量刑情節，分別判處三名被告人一年至三年不等的有期徒刑，均宣告緩刑。

案例二：2009年11月7日，周某在C市某機械制造有限公司上班時，因瑣事與同事葛某發生口角，葛某持鐵棍將周某右手臂打成骨折，經法醫鑒定，周某之傷構成輕傷。葛某在作案后外出躲避，并被公安機關上網追逃。周某申請工傷認定，但勞動部門的認定結論為周某不屬于工傷，用人單位也因此拒絕承擔賠償責任。周某因長期無法獲得賠償，屢次到法律援助機構、人民法院等單位咨詢尋求幫助。 "清網行動"中，葛某至公安機關投案自首。在法院的主持下，葛某與周某達成了刑事和解協議：由葛某一次性賠償周某各項損失人民幣六萬元，周某表示諒解。2012年4月，葛某被判處有期徒刑九個月，并被宣告緩刑。

案例三：2007年7月至8月間，戴某等三人伙同孫某多次至C市搶劫、盜竊電瓶三輪車等物品，后戴某等三人被抓獲， 2008年初均被判處十年以上有期徒刑，但孫某在逃偵查機關多次上門說服教育，。孫某之兄同意勸說孫某投案自首。2011年11月某日，孫某在其兄的陪同下投案，但在供述中避重就輕，只承認參與了兩起盜竊作案，與法院審理查明其共參與1起搶劫、8起盜竊相去甚遠，合議庭最終未認定其具備自首情節。最后，孫某被判處較重的刑罰。宣判后孫某表示誤解了"清網行動"政策。其家屬也認為司法機關未能兌現"自首可從輕或減輕處罰"的承諾。

在第二個案例中，被害人因他人故意傷害受傷，長期外逃，等待兩年之久，逃犯終于在"清網行動"中投案自首。被害人最終獲得了賠償，被告人也得到了應有的懲罰，該案取得了較好的法律效果和社會效果。在第一個案例中，也是"清網行動"給了于某三名逃犯自首和退贓的機會，最終得以從輕處罰。但先歸案者判刑較重，后歸案者反而判刑較輕，有人質疑：這是否是真正的公平? 在第三個案例中，孫某誤解了在"清網行動"投案自首，司法機關就可以無限度從寬處罰，未能如實供述，最終喪失了被認定"自首"的機會，被處以較重的刑罰。這種對"清網行動"的誤讀，并不在少數。這是否在一定程度上損害了刑事審判的公信力？

二、一把雙刃劍："清網行動"對刑事審判公信力積極和消極兩方面影響

"清網行動"是在大批犯罪分子在逃，嚴重影響到社會治安和司法機關公信力的背景下展開的。隨著大批逃犯的落網，在相當程度上消除了社會隱患，捍衛了司法的權威。在社會各界的積極響應和支持下，取得了較好的社會效果。犯罪嫌疑人既然被上網追逃，說明公安機關已經掌握了主要犯罪證據，一般都是同案犯已經被判處刑罰。在逃人員的歸案，一方面可以消除已決犯心中"原本可以不受法律追究"的僥幸心理，促使罪犯認罪伏法，安心改造并回歸社會，對再犯有一定的抑制作用。同時，也對社會大眾昭示了"法網恢恢，疏而不漏"的道理和司法機關"違法必究"的堅定決心。例如W法院判決的一起搶劫案件，王某是某公司的老板，也是當地很有名氣的企業家，并且承接了當地政府招商引資的項目，解決了數千群眾的就業問題。2011年底，在"清網行動"中，王某被查出曾實施搶劫犯罪行為，公安機關最終將王某抓獲歸案。法院依法判處了王某有期徒刑五年，并收監執行。此外，一些被害人也因為投案自首的嫌疑人積極退贓而獲得經濟賠償。例如W法院審理的一名盜竊案件，被告人在逃亡十年之后投案，并如數退出贓款，很多被害人記憶中早已塵封的記憶，卻在多年以后領取了當時被盜物品的折價款，連呼"意外"。在提升了公安機關的公信力的同時，提升了刑事審判的公信力。但是，在"清網行動"開展過程中，也引發了一些擔憂。

（一）案件數量增加引發公眾對法院個案質量的擔憂

我國刑事案件收案數量近幾年來一直呈現逐步上升態勢，"清網行動"中，很多媒體報道大批在逃人員被抓獲歸案導致案件數量激增。從官方公布的數字來看，2009年，全國各級法院審結刑事案件870079件，同比上升0.38%；2010年，各級人民法院審結885316萬余件，同比上升1.75%（1）。而2011年全年全國法院共審理各類刑事案件約84萬余件，同比上升7.7%（2）。在連續兩年保持較低增長率的情況下，2011年度出現激增。而清網行動中共偵破案件約為4.5萬余起，約占刑事案件總數的5.4%，而從W法院的統計數據來看（見表一），案件數量確實呈現較大幅度的增長。可見"清網行動"對案件數量的激增確實起到了明顯的助推作用。盡管審判人員加班加點，絕大部分被告人均能服判息訴，但是仍然引發了公眾對法院案件絕對數量增加時能否保證個案質量的質疑。

表一  W法院刑庭近四年業務情況表

統計區間   2007.6.21-2008.6.20  2008.6.21-2009.6.20  2009.6.21-2010.6.20    2011.6.21-2012.6.20

收案數 995 1002   1111   1268

生效判決數同比增長率  -   0.7%   9.9%   14.13%

由于"清網行動"的起止區間是2011年5月26日至2011年12月15日，案件從偵查階段到審查起訴階段再到審判階段需要數月的時間流轉，為了準確反映刑事收案的變化，筆者的統計區間從2011年6月21日至2012年6月20日，試圖將絕大部分清網行動中的案件囊括進來。從表一中可以看出，在近四年來，W法院的刑事案件收案數量逐步攀升，增長率也存在一定的加速度，特別是2011年度收案數量的增長尤其明顯。案件數量的增長進一步加大了法院的審判壓力。

（二）對刑事審判實體公正的擔憂

隨著大量的法律宣傳，如"投案自首，如實供述自己罪行的，可以依法從輕或者減輕處罰；犯罪較輕的，可以免除處罰。"該表述就是《刑法》原文，本身沒有任何問題。但在"清網行動"這一特殊時期反復強調，也引發了公眾對裁判公正的合理懷疑。

表二  W法院刑庭近四年被告人刑期分布表（被判處拘役或有期徒刑）

   10年以上   7年-10年  3年-5年   3年以下    拘役   緩刑   合計

2008年 132 137 194 581 102 379 1525

2009年 97  125 184 511 82  339 1338

2010年 104 151 186 671 59  413 1584

2011年 82  171 186 705 62  597 1803

表三  上表中被判處3年以下有期徒刑、拘役人數及緩刑人數所占比例

   2008   2009   2010   2011

三年以下有期徒刑及拘役 44.79% 44.32% 46.09% 42.53%

緩刑   24.85% 25.34% 26.07% 33.11%

從表二中可以看出，W法院近幾年被判處3年以上有期徒刑的被告人數量分布較為均衡，而判處3年以下有期徒刑的人數、緩刑的人數波動較為明顯。從表3中可以看出，2008年、2009年、2010年連續三年，在判處3年以下有期徒刑、拘役的被告人中，被宣告緩刑的比率一直穩定在1/4左右，而這一比率在2011年上升至1/3。就W法院審判實踐來看，對于在3年以上的較重罪犯的量刑的變化不大，但是對3年以下較輕罪犯的量刑上，出現明顯的從寬跡象，而且大量的罪犯被宣告緩刑。

(三)對刑事審判程序公正的擔憂

清網行動是公安機關網上追逃專項督查活動，準確說，應該是一項專門的刑事偵查措施。2011年9月21日，最高法、最高檢、公安部、司法部四部門聯合下發通告，敦促在逃人員投案自首，引發了公眾對公、檢、法、司四家"聯合辦案"的嫌疑，也引發了學界對程序公正的擔憂。例如在清網行動中自首的案件一般可以分為兩類：一類是自首后對偵查機關掌握的犯罪事實供認不諱，也就是被告人無異議的案件，也就是完全自愿認罪案件，被告人一般在量刑上可獲得較大幅度的從輕；另一類是逃犯自首后對偵查機關掌握的犯罪事實本身有異議的，或者自動投案后拒不認罪的，公訴機關和審判機關往往會有被告人"避重就輕"的先入為主的印象，從而不利于被告人為自己辯護。

（四）對司法效率的質疑

根據官方公布的數字，清網行動的七個月左右的時間里，偵破積案4.5萬余起，其中不乏一些匪夷所思的逃犯。例如涉嫌虛開增值稅發票843萬余元，潛逃13年、混跡于國內多家媒體，收獲眾多榮譽，當上張家港市委黨校副校長的史寶月。因涉嫌殺人同樣潛逃了13年后，參加黑龍江衛視某相親節目，并成功牽手女嘉賓的吳剛等等。不禁有人要反問，怎么會有如此龐大的在逃人員？我們生活的環境是否有安全隱患？是否有更多的人在逃？為什么清網行動一開展，就有大規模的逃犯落網？很容易讓人想到執法不力、不嚴并非客觀形勢所逼，而是司法人員的怠惰心理使然。清網行動在大多數群眾的眼中，是一項"運動戰"，是為了完成上級任務，而不是搞犯罪治理；只重視犯罪打擊的機會，而不是注重犯罪治理的系統工程。隨著清網行動宣告結束，追逃的力度是否能夠持續？如果說如此大規模的積案產生的一方面原因是司法資源有限造成的話，那么，大量的司法資源長時間投入到"清網行動"中，會不會削減對當下犯罪行為的打擊力度，從而影響社會治安呢？

三、從提升刑事審判公信力的角度，對刑事政策制定與運行的思考

（一）刑事政策的制定和實施必須遵循刑事審判規律

在"清網行動"中，關于投案自首可以獲得從輕處罰的宣傳較多，很容易讓人提出疑問：在一般情況下的自首和在"清網行動"中的自首量刑上的從寬幅度是有差異的嗎？這種差異的法律依據是什么？在現代法治社會下，法律的權威是最高標準。刑事政策的制定與運用必須嚴格遵循合法性原則，在預防和控制犯罪的過程中，必須受到法律的約束。如果說犯罪狀況的發生與變化是刑事政策制定與運用的事實根據，那么要求其必須在法律框架內發揮作用則是刑事政策的法理根據。"現代社會的法治原則始終是現代刑事政策產生和發展的法理依據。這就要求刑事政策從創制到實施都必須嚴格依照法律進行，脫離了法律制約的刑事政策不僅會和刑事政策本身的價值背道而馳，而且會出現危險的傾向。刑事政策必須是和法律的價值取向同一"。（3）另外，由于刑事法律作為一種普遍性、類型化、相對化的規范，總是為刑事政策這一工具性、功利性、特殊性策略提供了發揮的空間，這是由法律的空缺結構直接決定的。可以這樣理解，法律為刑事政策提供了施展的平臺，也為其劃定了不可逾越的邊界與檢驗的標準。從這個意義上說，刑事政策使得刑事法律更具有可操作性，校正法律條文與司法實踐之間的誤差，但這種校正應當限定于法律規定的范圍之內。制定運用刑事政策的價值目標，不僅僅是單純功利性地追求預防犯罪，而更需要兼顧到它的合理性。只有在罪刑法定原則支配下的刑事政策，才能在符合其對功利性的追求同時符合社會公正和合理的要求，從而最佳地實現刑事政策的追求。（4）如果刑事政策的制定與實施突破了刑事法律的藩籬，必然會削弱刑事法律的權威，從而影響到刑事審判工作的公信力。

（二）刑事政策的制定與實施均應拓展公民參與的深度和廣度

首先，公民參與是現代社會犯罪治理的客觀必要。犯罪的治理和預防是一項繁雜的公共事務，如果脫離了公眾的參與和支持，司法機關是難以完成這一龐雜的任務的。"清網行動"的成功，正是這一政策得到了廣大群眾的廣泛參與，例如許多破案線索就是網名或者市民提供的，此外還有許多逃犯家屬的支持。其次，公民參與是刑事政策科學化的需要。公共政策的科學化與民主化是相互聯系、密不可分的,民主化是決策科學化的前提和保證,科學化是決策民主化的目的和歸宿。（5）犯罪的治理是每個社會成員息息相關的事務，刑事政策制定、實施和評估的過程應該是一個公開的可參與的過程。任何一項政策的制定,是對現實利益的重新調整和分配,因此,在確定參與制定政策方案的人員中,要科學、合理地考慮不同階層、不同團體人員的結構和比例,從而讓所制定的政策最大限度地代表最大多數人的利益。同時，參與制定刑事政策也是現代公民的權利要求。公民的參與權是現代民主制度的基礎與核心。民主制度的一個顯著特征是廣泛的社會參與和公民對于經濟、政治與社會諸領域的活動決策的廣泛影響。民主政治的實質就是保證個人自由的實現,使人民群眾當家作主或"自我做主"。現代社會的發展客觀上要求社會對違法犯罪承擔起責任,積極參與刑事政策的制定和實施。隨著現代社會經濟、政治、文化的發展而日益覺醒的公民意識，為公民個人和社會組織參與刑事政策的制定和實施提供了必要的條件,甚至在一定意義上,參與刑事政策已經逐漸成為現代公民和社會組織的一種自主自覺的呼聲和要求。

（三）刑事政策的實施應當具有連續性

以預防和控制犯罪為內容的刑事政策實施應是一個連續性的、法治化的行為，并不能逞一時之勇，因小失大。從主張從重從快嚴厲打擊嚴重刑事犯罪的"嚴打"到主張從寬從輕處罰刑事犯罪的"清網行動"，都存在一個共同的特征，就是政策的連續性不強，從而進一步引發"同案不同判"。"嚴打"、"清網行動"等刑事政策在實施的前后和具體實施中的量刑往往差異很大,這種做法顯然與罪責刑相適應原則不符。在量刑時,除非出現法定的從重或加重處罰情節,否則性質相同的犯罪應給予同等的對待,既使考慮到犯罪時期的不同,這種差別也是微小的。例如在"清網行動"中投案的逃犯，勸導其自首某種程度上只是一個法律釋明或者說是普法教育，其從輕處罰的依據應當是其投案自首的行為本身，而不是投案這一行為發生在"清網行動"期間這個時間段。

（四）刑事政策的制定與實施應充分考慮本土文化影響

我國有著幾千年的封建歷史,自給自足的自然經濟孕育了一套傳統的文化和價值觀。長期以來人們在日常生活中逐漸形成了一種內化于心的為廣大民眾所了解和接受的生活邏輯和禮治秩序。在中國，禮俗的強大遠超出我們的想象，這些為人們所認同的禮俗習慣已經深深植入人們的生活和理念之中。在刑事政策與民間文化相沖突的背景下，即便法院嚴格依照法律程序的規定和實體的規定作出的判決，也未必能令人信服。例如對刑事和解制度的實施仍然有不小的阻力，再如前文所述的案例一中，于某等三名被告人的自首、退贓情節均是法定、酌定的從輕處罰的量刑情節。但在對同案犯的判決中，其他罪犯未必具備這些從輕量刑的機會，從而引起"花錢買刑"的質疑。在"清網行動"中，許多偵查人員通過上門宣傳教育的方式，少數民警在逃犯家中蹲點，迫使逃犯家屬做通其思想工作，讓逃犯投案，在成功"勸投"的同時，是否與傳統的"親親相隱"思想相背離呢？特別是在判決結果未達到逃犯及家屬的預期的情況下，難免會引起抱怨與質疑，從而產生對審判公信力的負面影響。

（五）在刑事政策實施過程中審判機關應當理性回應

法院的職責只能是在法律規定的范圍內,做到及時審案,及時判案,公正審案,公正判案。對某些有嚴重社會影響的案件, 可以在法律規定的范圍內適當酌情從重處罰。除此之外,法院不能再有所作為。因為,一個公正及時的判決本身就能起到預防犯罪,遏制犯罪的作用。無論是何種案件,都應嚴厲禁止公檢法聯合辦案。如果允許聯合辦案,那么腐敗和濫權就會發生,冤假錯案也容易出現。控審分離、控辯平等對抗是刑事訴訟的基本精神,在任何時候都不能背離。就"清網行動"來看，法院作出的回應是積極而理性的。追捕上網逃犯的本身是一種偵查行為，而檢察機關，特別是不應擔負起偵查責任的審判機關，不應越權干預。在個案的裁判上，在特殊時期，更應充分發揮審判職能作用，兼顧法律效果和社會效果的統一。