引言：司法權和行政權是有明確功能分區的，我們在行政審判工作中，發現有一些必須要及時處理和糾正的問題，但是，涉及到行政權力的運作，審判權不能直接處理，那么，這時候，司法建議就發揮著重要的橋梁作用。江蘇濱海法院行政審判庭針對非訴行政執行工作以及行政訴訟中存在的問題，及時向行政機關發送司法建議書，提出具體明確意見，受到行政機關執法人員的歡迎，有力的促進了行政執法工作的良性開展，行政審判的外部環境和社會公信力也明顯得到改善和提高。在實踐中，筆者發現，如何把握司法建議的范圍、內容，如何提高法官的司法建議技能，成為急切需要研究解決的問題。本文結合實踐，在司法建議功能、存在領域以及法官操作能力等方面作粗淺論述。

本文僅討論行政訴訟中的司法建議，故下文所稱司法建議如無特別說明，均指行政訴訟中的司法建議。

一、概述

1、司法建議的性質

司法建議是人民法院在行政審判之外，就審理中發現的問題向行政機關提出的建議。（司法建議是我國司法制度中的一項重要制度，刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟中人民法院都可以向相關單位提出司法建議。）行政訴訟中的司法建議是指人民法院在行政審判中，對案件涉及的不宜由人民法院直接處理的問題或行政機關行使權力的瑕疵，向行政機關提出處理意見的活動。與行政審判不同，司法建議不具有強制力，是否遵從，除法律有特別規定外，由行政機關自行決定；如何處理，也由行政機關自行解決。雖然如此，筆者仍然認為司法建議是人民法院行政審判權重要的延伸，因為司法建議并非沒有任何效力，作為司法機關向行政機關發出的正式公文，對行政機關是有著重要的指導和參考意義的。

    2、司法建議的功能

（1）審查功能。

這是從人民法院自身的角度看，司法建議可以起到對行政行為的審查功能，司法在監督行政機關依法行政的同時，也通過司法建議進一步體現人民法院的權威，通過司法建議間接糾正行政機關的不合理行為。

   （2）維權功能。

這是從行政相對人的角度來看的，行政相對人的實際問題僅通過行政訴訟有時根本無法得到解決，由人民法院向行政機關提出適當的司法建議，可以更好地保護行政相對人的合法權益，有助于真正的實現案結事了，維護社會穩定。在更高的層面上看，行政機關接受司法建議后執法環境得到改善，也有利于維護更多潛在的行政相對人的合法權益。

   （3）監督功能。

這主要是從行政機關的角度來看，司法建議是人民法院對其進行監督的重要方式之一。人民法院在行政審判過程中往往會發現很多司法無法解決但又必須得到重視和解決的事情，若置之不理，有悖監督行政機關依法行政這一行政訴訟的宗旨，也是對審判資源的浪費，在這種情況下向行政機關提出司法建議，無疑是在遵循司法有限審查原則的前提下對行政機關進行間接監督的有效方式。

    二、行政審判中司法建議的范圍

這是剛剛從事行政審判的法官經常要面對的問題，究竟哪些問題需要發出司法建議，哪些問題在審判職權調整范圍之外，因為畢竟法律規定的可以提出司法建議的情形范圍很窄，行政訴訟及司法解釋只規定了兩種提出司法建議的情形，所以實際操作中能有這樣的疑問也是很正常的，但是筆者以為，從涉訟行政行為的各相關因素來看，行政機關任何在法律上有瑕疵或不合理的行為，都有可能成為司法建議針對的問題，人民法院應在更為廣泛的范圍內具有提出司法建議的職權。

根據對近年來行政審判中出現的各種問題進行的綜合分析，行政審判中司法建議可以在以下多個方面提出：

1、應訴人員素質

行政機關的應訴人員素質有時候直接影響著行政訴訟的順利進行，降低行政訴訟本應有的良好的社會效果。實踐中經常出現行政機關應訴人員素質較低，對基本的答辯期間把握不好，舉證常識缺乏，遺漏關鍵證據，對行政行為合法性要件舉證不全面，影響人民法院正常審理的情況，甚至出現了在一、二審中的陳述前后不一致，導致人民法院在證據認定上出現不應有的困難，直接影響對行政行為的合法性審查，非常容易引起行政相對人對行政審判公正性的質疑。對行政機關應訴應訴人員出現的錯誤，人民法院在審理過程中就應以恰當的方式及時指出，審理結束后應立即向行政機關提出司法建議，要求行政機關集中整頓培訓合格應訴人員，不得出現一些違反基本常識的低級錯誤。

    2、行政機關對合理性問題的把握明顯失當

行政機關在行政處罰、行政裁決等行政行為中享有一定的自由裁量權，當行政機關的自由裁量權運用不當時，就產生了行政行為的合理性問題。根據我國行政訴訟法的規定，人民法院僅對行政處罰顯失公正的情況有變更權，對其他行政行為的合理性問題沒有進行司法審查的職權。但若行政行為確實存在合理性問題且影響到了行政相對人合法權益的實現，基于審判權的監督作用及司法為民的理念，人民法院也不能漠然視之，應就合理性問題提出司法建議。例如，房屋拆遷裁決的安置房屋對被拆遷人來說明顯不合理，雖不能以不合法為由撤銷拆遷裁決，但若僅作維持判決，被拆遷人的利益則難以得到保障，反而會助長行政機關不負責任地作出不當裁決。對此，人民法院可以通過司法建議，指出安置房屋存在的合理性問題并提出合理的解決方案，這樣，既堅持了合法性審查的司法審查原則，又很好地利用了司法建議這一補充手段解決了被拆遷人的實際問題，避免矛盾激化。對合理性問題的審查，關鍵在于掌握合理與合法之間的界限，需要法官充分熟悉行政行為的合法性要件，同時又要靈活運用利益平衡、司法為民等司法理念，判斷行政行為的合理性問題。

3、未影響合法性的程序瑕疵

不合法的行政程序可以通過行政審判糾正，對存在程序瑕疵但未影響合法性的行政行為，人民法院在作出維持或駁回訴訟請求判決的同時，可就行政程序的瑕疵向行政機關提出司法建議。例如，交通執法部門作出暫扣車輛或較大數額罰款等行政處罰之前的告知程序、調查取證制作證據的程序等，是行政機關經常存在瑕疵的行政程序，法官在行政訴訟中對此應予以特別關注。

 4、抽象性規范性文件出現的適用矛盾

    在立法尚不完善的現階段，行政機關大量的行政行為是依據抽象的規范性文件作出的，雖然這些規范性文件因屬于抽象行政行為而不屬于行政訴訟范圍，但根據司法解釋的規定，人民法院審理行政案件可引用合法有效的規范性文件。也就是說，人民法院對規范性文件具有有限審查權。經審查認為規范性文件不符合法律規定的，可以不予適用。對于不予適用的這些規范性文件，人民法院可以向相關行政機關提出司法建議，指出不合法之處，建議行政機關進行修改。此外，由于規范性文件數量多、范圍廣、內容龐雜，相互之間難免發生沖突或真空地帶。例如新、舊規定銜接中產生的問題、程序法和實體法的選擇適用中的矛盾等，人民法院若發現此類問題，也可提出司法建議，提醒相關行政機關予以重視并加以完善。

    5、行政機關遺漏解決而嚴重影響地區穩定的其他行政處罰問題

    行政機關遺漏應受處罰的當事人，引起地區范圍內其他相對人的心里不平衡，并進而引發訴訟，對這類型問題，人民法院在對行政行為進行司法審查的過程中，一旦發現，就應當及時引起重視。但基于審判權的復審性質，人民法院不宜直接處理，而應向行政機關提出司法建議，指明應當處理的問題，具體解決辦法由行政機關自行定奪。

    三、行政審判法官司法建議技能

    司法建議是人民法院對行政機關進行間接監督的有效手段。由于司法建議和行政審判不同，沒有具體的操作規范和法律規定，法官提出司法建議的技能的培養至關重要。法官要對這一手段充分重視，在司法建議的尺度、范圍、內容各方面不斷提高技能，才能使司法建議的積極作用得到有效發揮。司法建議的目的是處理行政審判無法處理的問題，以促進行政機關依法行政、保障行政相對人的合法權益。基于這一目的，要提高建議水平，根據具體案件情況提出適當的解決問題的方案，進一步提高司法建議技能。提高司法建議技能，應當在以下幾個方面作出努力：

    1、端正執法理念。要以司法為民作為審理案件的指導思想和基本理念，多從保護行政相對人的實體權利和程序權利的角度出發分析案件，更容易發現行政行為的不合理之處，在更廣泛的范圍上最大限度地發揮司法建議的積極作用。

    2、全面掌握相關行政執法程序。做好這一點，必須要不斷加強學習，熟悉被訴行政行為依據的不同效力的各種規定，只有這樣，才能發現其中不合法或有沖突的地方。對相關行政執法程序也要做到全面掌握，才能洞察行政機關在執法程序中以及審判過程中存在的瑕疵。

    3、注意視不同情況做到繁簡得當。對行政程序中的瑕疵，可以在指明問題所在的同時，提出具體的改進措施。對于行政機關在制定其他規范性文件中存在的問題，以及遺漏應受處罰的人等案外問題，則宜僅指出問題所在，具體的解決措施由行政機關自行處理。

4、把握權力界限。司法建議是行政審判的有益補充，法官既要嚴格控制二者之間的界限，不能互相代替，又要能夠靈活運用司法建議，充分發揮其積極作用。行政審判是對行政行為的合法性審查，而司法建議是在行政行為合法的前提下，對存在的瑕疵或不合理之處提出的建議。在指出行政機關存在的問題的同時，是否就處理方案提出具體意見，應視具體案情，根據案件及行政行為自身的性質而定，不能一概而論。要把握好建議內容的深度，既要做到有助于行政機關依法行政，又要注意不能逾越審判權與行政權之間的權力界限。

5、審慎處理涉及行政行為定性的每一個細節。法官在審理中要做到全面而細致，行政行為認定的每一節事實都應有確鑿的證據證明才能予以認定，如缺少證據，哪怕是及其細小的證據，也很有可能是行政程序上存在瑕疵。