集體土地征收是指國家為了公共利益的需要，以補償為前提，將集體所有的土地強制轉化為國有土地的行為。集體土地被征收意味著農民對集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益的喪失。在依法治國的今天，政府更加重視依法行政，群眾越來越多地通過法律手段解決相關問題，隨之訴訟到法院的土地征收糾紛案越來越多，土地案件成為行政訴訟案件中最多的一類。本文擬對集體土地征收行政案件被告主體資格的確定及審理與裁判中的幾個問題談談個人淺見。

一、關于被告主體資格確定的幾個問題

1、關于“土地儲備中心”等負責農村集體土地征地工作的機構的被告主體資格問題。筆者認為，土地管理部門或市縣、鄉鎮人民政府設立并負責農村集體土地征地工作的機構，如“土地儲備中心”、“征地辦”、“征地事務所”等是不能成為行政訴訟被告的。因為這類征地工作機構大多沒有獨立的財產，有的也不具備法人資格，有的屬于臨時機構。可以以設立這類工作機構的土地管理部門或市縣、鄉鎮人民政府為被告。

2、關于人民政府責成土地管理部門或其他行政機關作出具體行政行為的被告主體資格問題。一般來說，責成的人民政府不宜列為被告，而應將被責成的土地管理部門或直接作出具體行政行為的其他行政機關列為被告。如果人民政府作出書面的責成決定，筆者認為，應當將該人民政府為與被責成的土地管理部門或其他行政機關列為共同被告。

3、關于村民委員會可否成為行政訴訟被告的問題。筆者認為，村民委員會是一種群眾性自治組織，其沒有自有財產，因此，村民委員會一般不可成為行政訴訟的被告。但是，如果村民委員會在征地工作中從事的是法律、法規授權的行為，則村民委員會是可以成為行政訴訟被告的。

二、關于審理與裁判中的幾個問題

1、關于“公共利益”的含義的界定方法與舉證責任的確定。過去我國立法并沒有區分土地征收和土地征用的概念，如《土地管理法》規定，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。直到2004年3月14日《中華人民共和國憲法修正案》公布實施，才將土地征收和土地征用進行了區分。《物權法》第四十二條規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地……”。但是，究競什么是公共利益，并無明確的立法規定。筆者認為，公共利益是一個抽象概念，不易確定，對“公共利益” 含義的界定不能過于寬泛。判斷某一土地征收行為是不是為公共利益的需要，主要看征地的目的是不是面向社會所有成員的，針對的是不是不特定的人，是不是不特定人可以共同享有的利益。一般來說，局部或者個別人的利益并不能代表公共利益，盡管個別人的利益在實現的過程中可能附加產生公共利益，如征地是為了建私營停車場，這種私益行為雖然存在公益特點，也不宜以“公共利益”的需要實行行政征收。

筆者建議有關部門對公共利益可作出如下列舉式的解釋：所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業以及國家法律規定的其他公共利益。

關于“公共利益”舉證責任的確定，筆者認為應適用行政訴訟的一般舉證原則，即由被告承擔舉證責任。但是如果原告認為不是“公共利益”的需要，則原告負有證明的義務。但這種證明義務應當是初步的，原告可提供不是為了“公共利益”需要的證據線索，被告負有提供反證的義務。需要指出的是，人民法院對是否是為了“公共利益”的需要，可以主動或根據原告及第三人的申請進行調查，必要時可以到現場進行核實。

2、關于集體土地上房屋的拆遷補償標準。目前土地管理法僅對土地使用權的征用補償作了原則性規定，但對農民房屋等私有財產的補償標準沒有具體規定，實踐中普遍參照城市房屋拆遷補償辦理。但由于國有土地和集體土地在所有權主體、性質及管理方法等方面存在諸多差異，參照城市房屋拆遷補償規定無法很好地解決農村集體土地上農民房屋拆遷中遇到的實際問題，因此，筆者建議有關部門應制定集體土地房屋拆遷統一的補償標準，補償標準和金額的確定應遵循平等合理、彌補實際損害的等價有償的基本原則，這樣至少可以遏制土地征收中的腐敗問題，解決集體土地上被拆遷房屋所有人的生活保障問題。

3、關于需要安置的農業人口和宅基地使用權人員資格的確定。筆者認為，需要安置的農業人口和宅基地使用權人員，即要考慮戶口性質，但是農民戶口性質又不是唯一標準。例如，戶口在被征地村社，但實際從未承包集體土地的“空掛戶”、“上門女婿”等，這種人員不宜確定為需要安置的農業人口。如果單純以土地所有權證等為準，在實際操作中也會有很多麻煩，因為有證的可能已將房屋出賣，而實際房屋的所有者又不是該村的村民，他不可能取得相關土地所有權證等證件，一旦房屋拆遷就會導致雙方爭奪拆遷補償費。所以筆者主張將戶口性質和土地所有權證二者結合起來考慮。

筆者認為，被征地農村集體經濟組織原在籍人員中因在大中專以上院校讀書、當義務兵、勞改勞教等原因而遷出的這些人員，原則上應屬于安置對象，但現役志愿兵或現役士官可以不列為安置對象。因為前一類人員的生活保障處于不確定狀態，而后者待遇相對較高，即使今后退役國家也會給予一定的經濟待遇。

4、 關于對“責令交出土地”行為的合法性審查。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規定，“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。”這里的“責令交出土地”行為的性質屬于行政強制的一種，而不屬行政處罰，其目的是為了保證農民盡快交出被征收的農村集體土地。筆者認為，法院在應當從以下幾個方面對這類行為合法性進行審查：

一是審查有否作出責令交出土地的決定及作出決定主體是否合格。責令阻撓國家建設征用土地的行為人交出土地一定要制作并送達書面“責令交出土地決定”，而且作出決定的應當是縣級以上人民政府的土地行政主管部門，其他行政機關無權作出這樣的決定。

二是審查行為人是否實施了阻撓征收土地的行為，這種行為是否違反了土地管理法律、法規的規定，也即阻饒行為是否合法。

三是這類決定程序是否合法。關于“責令交出土地決定”的作出應按照什么程序進行，雖然目前法律、法規沒有規定，但筆者認為，作出這類決定要經過立案、告知程序，必要時要舉行聽證，經過行政首長批準后才可以作出決定，制作并送達加蓋行政機關印章的法律文書，法律文書應交待當事人的復議和訴訟權利。需要強調的是，由于“責令交出土地決定”屬于一種執行性行政強制，它區別于那些保全性行政強制，行政機關在作出這類決定時，案件的事實已經查清，因此，當這類案件訴至人民法院時，土地管理部門是不能再進行調查取證的。

5、關于裁判方式的選擇。對集體土地征收行政案件應根據案件的類型選擇適用不同的裁判方式。實踐中，駁回訴請和確認判決的方式用得較多。對明顯存在問題但又宜支持的征地行政案件，不宜用維持判決，可選擇適用駁回原告的訴訟請求或者確認合法的判決形式。對有瑕疵或違反程序的行政行為，只要這種瑕疵或違法程序沒有違害國家利益、公共利益，沒有侵害當事人的實體權益，筆者認為，人民法院不宜作出否定性判決，可作出駁回原告訴訟請求的判決。

對一些農村集體土地征收行政案件人民法院在判決確認違法、判決撤銷的同時，可以加判被訴行政機關采取一定的補救措施，比如責令補辦相關手續，責令行政機關給予一定的補償等。但筆者認為，人民法院加判補救措施不能超出司法權的范圍，應特別注意溝通和協調，應在別無選擇的情況下加判；對干涉性補救措施要有法律依據，也不能是法律上不可能做到的或本身就是越權行為的補救措施。