法治作為一種綜合性社會治理機(jī)制，雖然不能缺少政府的參與、引導(dǎo)和推動，但在本質(zhì)上和整體取向上應(yīng)當(dāng)是群眾性的。這不僅是因?yàn)榉ㄖ蔚倪壿嬈瘘c(diǎn)、運(yùn)行基礎(chǔ)和目的歸宿在于人及其生活的現(xiàn)實(shí)世界，而且群眾參與也是法律的合法性和效益原則所要求的，只有發(fā)揮群眾的主體地位和能動作用，才能實(shí)現(xiàn)法治城市建設(shè)的最終追求。我國法治城市建設(shè)經(jīng)過多年的實(shí)踐和探索，在其理論基礎(chǔ)和制度構(gòu)架日漸完善的同時，卻面臨群眾參與的不足和基層組織的缺位，導(dǎo)致法治城市建設(shè)遭遇路徑瓶頸。如何建設(shè)充滿人文關(guān)懷的溝通型法治城市，已成為法治城市建設(shè)中的新課題。筆者認(rèn)為，法治城市建設(shè)的群眾參與路徑在于，樹立以人為本的理念，在肯定政府主導(dǎo)作用的同時，把法治城市建設(shè)的價(jià)值定位與發(fā)展路線回歸到大眾生活，秦淮法院創(chuàng)設(shè)的法官聯(lián)絡(luò)員制度，不失為擴(kuò)大群眾參與法治城市建設(shè)路徑的一個積極探索，從中亦可以解讀出一些有益啟示。

一、法治城市建設(shè)中群眾參與狀況的概括分析

經(jīng)過改革開放30多年和依法治國方略實(shí)施10余年的發(fā)展，特別是經(jīng)過近年來法治城市建設(shè)的實(shí)踐推動，以城市經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會生活法治化為主要內(nèi)容的法治城市建設(shè)取得長足進(jìn)步，法治城市建設(shè)的群眾參與度和認(rèn)同感也較以往有了一定得提高。但是，應(yīng)該看到，雖然“依法治國”、“依法治市”、“依法治縣”、“依法治村”的響亮口號已經(jīng)喊了多年，雖然我們的法律法規(guī)已近乎汗牛充棟，雖然法學(xué)專業(yè)教育已進(jìn)入眾多高等院校，但我們的法治城市建設(shè)仍然缺少至關(guān)重要的群眾基礎(chǔ)。對于作為治國之道、政治法律制度的法治而言，多年以來，精英們在其中的作用表現(xiàn)得十分明顯，在法治進(jìn)程中不能缺少社會精英的參與、引導(dǎo)和推動。法治作為一項(xiàng)巨大而復(fù)雜的社會控制系統(tǒng)工程，其原則和精神在國家治理中的落實(shí)，其規(guī)范和制度的制定與操作，是由或主要是由政治、法律等各方面的精英來具體組織、策劃、參與并推動的。[1]但是，如果我們彰顯精英主義而弱化平民主義，這將導(dǎo)致我國法治建設(shè)缺乏組織根基和群眾基礎(chǔ)，使法治建設(shè)偏離健康的發(fā)展方向。目前我國法治城市建設(shè)中群眾參與不足的問題主要表現(xiàn)：

首先，從推行的方式上看，法制城市建設(shè)主要依賴政府力量自上而下推行，但作為法治城市建設(shè)主體的廣大群眾參與度不高。從古希臘到現(xiàn)代社會，法治作為一種政治理想，存在于無數(shù)先哲、精英的終生追求中。在很多人眼里，我國法治城市建設(shè)應(yīng)該走自上而下的精英法治之路，因?yàn)槲覈癖姺伤刭|(zhì)普遍低下不能承擔(dān)法治建設(shè)重任，所以法治首先是精英們的事，法治就是精英們“用法治民”。筆者認(rèn)為，當(dāng)前，從實(shí)踐層面上來看，法治城市建設(shè)必然要外化為一系列的制度安排、機(jī)構(gòu)設(shè)置和手段支撐，這勢必在法治城市建設(shè)中表現(xiàn)為依賴政府力量自上而下推行，但是作為法治城市建設(shè)主體的廣大群眾參與度卻不高，在法治城市建設(shè)中政府主導(dǎo)和群眾參與之間的互動性尚顯不足。法治城市建設(shè)往往表現(xiàn)為自上而下單向的管理傳播，政府與群眾之間缺少互動式的交流，有些地方法治城市的建設(shè)更多地是為了完成上級的任務(wù)而進(jìn)行的，形式主義色彩濃厚。

其次，從建設(shè)的內(nèi)容上看，法治城市建設(shè)涉及依法行政、公正司法、學(xué)法守法等方面，但作為法治城市建設(shè)惠及主體群眾的認(rèn)同度不高。法治城市的建設(shè)是為人的全面自由發(fā)展服務(wù)的，法治城市建設(shè)的成果要為廣大群眾所共享，因而法治城市建設(shè)離不開群眾的廣泛參與，這就要求法治城市的建設(shè)真正地體民之情、遂民之愿，用法律的方式為民服務(wù)，幫助群眾追求自己的正當(dāng)利益與幸福生活，構(gòu)建一個切實(shí)代表群眾利益的制度體系；要求喚醒“沉默的大多數(shù)”，找回他們在法治建設(shè)中的話語權(quán)，使他們相信法律、尊重法律，對法律不是因懼怕而簡單服從，從法治的看客轉(zhuǎn)變成能主動使用法律語言來表達(dá)自己的意愿，能主動自覺地承擔(dān)起法治城市建設(shè)的重任。但當(dāng)前，我國法治城市建設(shè)主要圍繞依法行政、公正司法、學(xué)法普法等上級的要求開展，工作中創(chuàng)新不足，群眾基于參與路徑和受惠面不廣的原因，一定程度上存在對法治城市建設(shè)認(rèn)同度不高的現(xiàn)象。

再次，從考核的形式上看，法治城市建設(shè)主要依靠指標(biāo)體系進(jìn)行量化考核，但指標(biāo)考評體系中的群眾表決權(quán)所占權(quán)重不大。城市法治建設(shè)發(fā)展歷程表明，只有把維護(hù)公平正義、確保人民滿意作為最根本的發(fā)展取向，才能獲得群眾認(rèn)可和支持，才能充分調(diào)動群眾參與城市法治建設(shè)的主動性和積極性，法治城市建設(shè)才能順利推進(jìn)。當(dāng)前，在法治城市建設(shè)考評體系中，主要是黨委政府上下級之間的年度考核，沒有充分體現(xiàn)群眾在考核工作中的主體地位，特別是群眾評價(jià)在法治工作考核中所占比重過低。

二、法官聯(lián)絡(luò)員制度與群眾參與法治城市建設(shè)路徑的關(guān)系論證

要克服當(dāng)前法治城市建設(shè)中的上述路徑瓶頸問題，既需要理念的轉(zhuǎn)變，也需要機(jī)制的創(chuàng)新，其中首先要解決群眾參與不足的問題。但對于為什么要擴(kuò)大以及如何擴(kuò)大群眾參與法治城市建設(shè)的路徑，在理論層面和實(shí)踐過程中均存在著不同的意見和做法。南京市秦淮區(qū)人民法院堅(jiān)持以人為本的理念，結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)和審判工作實(shí)踐，對擴(kuò)大群眾參與法治城市建設(shè)的具體途徑進(jìn)行了有益的探索。2005年，該院在全市法院系統(tǒng)中首創(chuàng)了以法院為主導(dǎo)、群眾參與的法官聯(lián)絡(luò)員制度。法官聯(lián)絡(luò)員制度就是通過定點(diǎn)、定人的方式將法官安排到全區(qū)所有的社區(qū)和村委會以及部分企業(yè)擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員，開展面對面的法律服務(wù)。幾年運(yùn)行的實(shí)踐證明，法官聯(lián)絡(luò)員制度是拓展群眾參與法治城市建設(shè)的一條有效途徑。

（一）法官聯(lián)絡(luò)員活動取得的成效證明了法治城市建設(shè)中群眾參與的必要性。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2008年秦淮法院法官聯(lián)絡(luò)員走訪社區(qū)、企業(yè)382人次，深入社區(qū)、工廠、醫(yī)院現(xiàn)場開庭12次，上法制課16場，聽課人數(shù)達(dá)1200余人，開展法律咨詢11場，接待群眾652人次，化解糾紛127起，取得了明顯的成效。法官聯(lián)絡(luò)員經(jīng)常性地深入社區(qū)和企業(yè)，對群眾中存在的大量可能激化為訴訟案件的矛盾及時排查，及時把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)，有效地避免了當(dāng)前法治城市建設(shè)中政府主導(dǎo)為主、群眾參與不足的弊端。法官聯(lián)絡(luò)員通過社區(qū)開庭、當(dāng)場審判、以案說法的形式，使法院審理案件的過程公開化、透明化，改變了傳統(tǒng)的自上而上普法模式，以典型案例的生動形式進(jìn)行普法，幫助廣大群眾學(xué)習(xí)和掌握了法律知識。法官聯(lián)絡(luò)員深入基層社區(qū)、民營企業(yè)為社會大眾提供法律咨詢服務(wù)，向群眾介紹典型案例，分析案情，通過以案說法，引導(dǎo)群眾學(xué)法、懂法、用法，提高了群眾合法合理維護(hù)自己權(quán)益的能力和水平。

當(dāng)前，城市改革發(fā)展穩(wěn)定的任務(wù)十分繁重，改革在繼續(xù)深化、利益在繼續(xù)調(diào)整，導(dǎo)致各類矛盾糾紛不可避免地產(chǎn)生。實(shí)踐也證明，群眾不是不需要法律，而是往往在他們需要法律的時候，得不到及時、有效的幫助和指導(dǎo)。為此，法治城市的建設(shè)需要結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，創(chuàng)新群眾參與路徑，使法治城市建設(shè)富有成效。法官聯(lián)絡(luò)員制度正是秦淮法院在法治城市建設(shè)實(shí)踐中對群眾參與路徑的大膽創(chuàng)新和有益探索，制度運(yùn)行的成效證明了群眾積極參與法治城市建設(shè)的必要性。

（二）法官聯(lián)絡(luò)員制度的發(fā)展揭示了法治城市建設(shè)中群眾參與的廣闊空間。秦淮法院的法官聯(lián)絡(luò)員制度在短短的四年時間里不斷發(fā)展，從“坐堂問案”到“送法上門”, 從“服務(wù)社區(qū)”到“服務(wù)企業(yè)”，從“化解糾紛”到“規(guī)范管理”，其覆蓋面從零散到全面，其機(jī)制從簡單到系統(tǒng)，這一過程不僅是法院轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)落實(shí)司法為民的具體措施，也是法院結(jié)合地域特點(diǎn)開拓群眾參與法治城市建設(shè)路徑的一種有益探索。秦淮法院轄區(qū)屬南京老城區(qū)，鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛、繼承糾紛、財(cái)產(chǎn)侵權(quán)糾紛較多。及時把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)，是當(dāng)前法治城市建設(shè)的一個重要任務(wù)，同時，也由于這類矛盾直接關(guān)系到群眾的切身利益，因而化解這些矛盾也就為群眾直接參與法治城市建設(shè)提供了廣闊空間。

當(dāng)前，我國的法治城市建設(shè)正從制度層面向精神本質(zhì)發(fā)展，因而，在法治城市的建設(shè)中，必須樹立以人為本的理念，更加關(guān)注群眾的新需求和新期待，更加關(guān)注民生問題，更加關(guān)注群眾反映的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，不斷加大推進(jìn)力度和覆蓋廣度。法官聯(lián)絡(luò)員正是從群眾的具體需求出發(fā)而創(chuàng)設(shè)的覆蓋面更廣的法律服務(wù)體系，其在秦淮法院的迅速發(fā)展從一個側(cè)面揭示了法治城市建設(shè)中群眾參與有著廣闊的空間，也彌補(bǔ)了當(dāng)前法治城市建設(shè)的群眾參與不足的空隙。

（三）法官聯(lián)絡(luò)員制度的運(yùn)行提供了法治城市中政府主導(dǎo)與群眾參與相結(jié)合的較好模式。法官聯(lián)絡(luò)員制度已經(jīng)成為秦淮法院的一項(xiàng)重要的工作。法官聯(lián)絡(luò)員通過發(fā)放聯(lián)系卡、開展法律咨詢、上法制課、現(xiàn)場開庭、提供宣傳展板等形式，為群眾提供司法服務(wù)；通過向群眾介紹典型案例、分析案情、以案說法，協(xié)助社區(qū)主任、村委會主任調(diào)解糾紛，引導(dǎo)群眾學(xué)法、懂法、用法，提高群眾合法合理維護(hù)自己權(quán)益的能力和水平；通過向企業(yè)提供法律咨詢務(wù)，企業(yè)涉法糾紛及時到現(xiàn)場調(diào)處，涉及重點(diǎn)企業(yè)的訴訟案件及時溝通，同時針對審判中發(fā)現(xiàn)的問題，及時從法律角度提出整改措施，為轄區(qū)內(nèi)企業(yè)提供全方位的法律服務(wù)。法官聯(lián)絡(luò)員通過上述活動，很好地把法治城市建設(shè)中的政府主導(dǎo)和廣大群眾的積極參與結(jié)合起來，形成了政府與群眾互動的良好局面。

法治城市建設(shè)是我國法治建設(shè)的前沿，在推行模式上也應(yīng)不斷創(chuàng)新，而法官聯(lián)絡(luò)員制度為法治城市建設(shè)提供了政府主導(dǎo)和群眾參與的較好范本，即既堅(jiān)持政府自上而下推動為主導(dǎo)，也注重調(diào)動全體市民和各類社會組織參與法治城市建設(shè)的積極性、主動性和能動性，對建立溝通型的法治城市具有一定的借鑒意義。

三、法官聯(lián)絡(luò)員制度對群眾參與法治城市建設(shè)的啟示

在我國法治城市建設(shè)的經(jīng)過多年的實(shí)踐，取得了一定的成果。但群眾參與的不足，導(dǎo)致法治城市建設(shè)陷入了兩難的困境，一面是政府的大力推行，而一面卻是群眾的認(rèn)同度不高，如何突破當(dāng)前的發(fā)展瓶頸？筆者認(rèn)為，從秦淮法院法官聯(lián)絡(luò)員制度的創(chuàng)設(shè)和運(yùn)行情況來看，樹立以人為本的理念，構(gòu)建充滿人文關(guān)懷的溝通型法治城市，實(shí)現(xiàn)法治城市建設(shè)中的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，不斷提高群眾在法治城市建設(shè)中的主動性、積極性和能動性，是當(dāng)前擴(kuò)大群眾參與法治城市建設(shè)的有效途徑。

（一）法治城市建設(shè)要樹立以人為本的理念。

從法官聯(lián)絡(luò)員制度的內(nèi)容來看，其充分反映了科學(xué)發(fā)展觀以人為本的思想。即發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果為人民共享。法官聯(lián)絡(luò)員制度本身內(nèi)含的正是以人民群眾的需要為第一信號、以人民群眾的參與為第一動力、以人民群眾的評價(jià)為第一標(biāo)準(zhǔn)的理念。有人也許會說，法官聯(lián)絡(luò)員的所作所為并不是法院的份內(nèi)事，但是基于群眾需求而創(chuàng)設(shè)的這一制度體現(xiàn)了法治的人文關(guān)懷，是在充分考慮到基層群眾、社區(qū)和企業(yè)的對法律知識、法律服務(wù)的不同需求的基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)并不斷發(fā)展的，法官聯(lián)絡(luò)員活動也是針對群眾的具體利益而深入開展的，法官聯(lián)絡(luò)員的工作成果就是化解糾紛、進(jìn)行普法、構(gòu)建和諧，因而其成果也是為人民群眾所共享的。法官聯(lián)絡(luò)員在基層深受歡迎也映證了尊重人的主體地位，維護(hù)人的基本權(quán)利，體恤人的一般需求，顧及人的內(nèi)心感受，為人的全面發(fā)展提供法律幫助，這一以人為本的理念的合理性。

因而，在法治城市建設(shè)中，要樹立以人為本的理念，就要體現(xiàn)對人的生存與生活、價(jià)值與尊嚴(yán)、人性與人格、現(xiàn)實(shí)與理想予以深切關(guān)懷和全面照顧的溫情一面；就要切實(shí)加強(qiáng)群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、重點(diǎn)、難點(diǎn)問題的依法治理，使法治城市建設(shè)不斷取信于民；就要開展形式多樣的法治實(shí)事活動，使群眾從法治城市建設(shè)中得到實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠，共享法治城市建設(shè)成果。

（二）法治城市建設(shè)要遵循法治發(fā)展的規(guī)律。

實(shí)現(xiàn)民主與自由的最大危險(xiǎn)不在于憲法和法律制度的不完備，而在于民眾的漠不關(guān)心。在法治發(fā)展過程中，法律制度的“可構(gòu)建性”和“可移植性”最強(qiáng)，法律秩序與之相對則是緩慢變化的因素。法治精神同前兩者相比，是“生長期”更長的因素。我國缺乏權(quán)利觀念的傳統(tǒng)，雖然隨著社會的進(jìn)步，權(quán)利觀念和保護(hù)機(jī)制有所發(fā)展，但這不是出自人文傳統(tǒng)的自然演化，而是以移植西方的概念、術(shù)語和規(guī)范為捷徑，因此，權(quán)利意識難以真正進(jìn)入群眾的心中，這樣群眾在法治城市建設(shè)中自然也缺乏主動性和參與意識，更沒有能力承擔(dān)法治主體應(yīng)負(fù)的重任。當(dāng)前和今后面臨的一個突出問題，必然是制度和秩序的“快速建立”與法治精神的“緩慢生長”之間的矛盾。這就是某種規(guī)律性的東西，它說明法治的確需要時間，需要我們在促使法治精神“內(nèi)在生長”方面真下功夫、多花氣力。[2]法官聯(lián)絡(luò)員制度基于對個體的更多關(guān)注，打破了法治城市建設(shè)的政府主導(dǎo)的模式，借助一張小小的法官聯(lián)絡(luò)卡，通過法官上門送法、現(xiàn)場調(diào)解開庭、群眾電話咨詢、面對面解答等多種形式實(shí)現(xiàn)了政府和群眾的互動，實(shí)現(xiàn)了法治建設(shè)普遍推進(jìn)和解決群眾具體問題的相結(jié)合，使群眾通過自身利益的實(shí)現(xiàn)或維權(quán)的成功，在潛移默化中培養(yǎng)群眾崇尚法治、相信法律的精神，逐步樹立合法維權(quán)、合理表達(dá)訴求的意識。

因此，要推動法治城市建設(shè)，就必然要求強(qiáng)化群眾的權(quán)利意識。權(quán)利意識包括三個要素：權(quán)利認(rèn)知、權(quán)利主張與權(quán)利要求。權(quán)利認(rèn)知，就是權(quán)利主體對自己應(yīng)該或?qū)嶋H享有的利益和自由的了解和認(rèn)識；權(quán)利主張，就是權(quán)利主體對自己應(yīng)該或?qū)嶋H享有的權(quán)利予以主動確認(rèn)和維護(hù)的意識；權(quán)利要求，就是社會成員根據(jù)社會的發(fā)展變化主動向社會或政府提出新的權(quán)利請求的意識。[3]同時，要健全民意表達(dá)途徑,溝通型法治重在建立政府與群眾間的對話、協(xié)商機(jī)制，并以立法的形式來規(guī)范、維護(hù)。當(dāng)下，在法治城市建設(shè)中群眾參與不足的原因之一就是民意表達(dá)途徑的欠缺，在很大程度上，政府是以自己的意識去制定、推行法律和政策來支配和管治民眾，并且往往基于自身的利益有傾向性地去篩選群眾訴求。所以必須建立健全選舉、聽證、信訪、立法調(diào)研等制度，逐步改進(jìn)、完善人民代表大會制度和政治協(xié)商制度的工作機(jī)制，并開發(fā)新的民意傳輸途徑，確保法律和政策的制定是真正建立在民意的基礎(chǔ)上，把群眾參與落到實(shí)處。

 (三)法治城市建設(shè)要適時進(jìn)行實(shí)踐的創(chuàng)新。

法治簡單地說包含兩方面的內(nèi)容，一是法律規(guī)范，二是法律實(shí)踐。法治有很多種特性，但最重要的特性應(yīng)該是一種社會實(shí)踐，法治是社會實(shí)踐的產(chǎn)物，社會實(shí)踐給予了法治最豐富的內(nèi)涵。當(dāng)然，作為人類最能接受的一種社會治理方式，法治總是特定時空下的法治。現(xiàn)實(shí)表明，我國各地的法治實(shí)踐形式有所不同，但都為國家法治提供了素材、補(bǔ)充了內(nèi)涵，使之成為能夠依照本地具體情況實(shí)施的原則，這正是法治實(shí)踐的生命力所在。法官聯(lián)絡(luò)員制度的創(chuàng)設(shè)正是考慮到轄區(qū)群眾的法律意識不強(qiáng)，參與法治城市建設(shè)積極性不高的狀況而提出的。四年來，法官聯(lián)絡(luò)員制度在秦淮法院不斷發(fā)展和逐步完善，也正是因?yàn)樵撝贫仁窃趯η鼗磪^(qū)區(qū)域特點(diǎn)充分調(diào)研基礎(chǔ)上作出的，是契合當(dāng)?shù)厝罕娦枰鴦?chuàng)設(shè)的。法官聯(lián)絡(luò)員也許不是法制城市建設(shè)中最好的模式，但卻是非常適合秦淮作為南京老城區(qū)所固有的人口密集、舊城改造任務(wù)重、老人人口多、貧困人口多、受教育程度較低、糾紛易高發(fā)等特點(diǎn)的。

由于建設(shè)法治城市是一項(xiàng)長期的、漸進(jìn)的過程，因此，在創(chuàng)建法治城市的過程中，既不能脫離實(shí)際，以某些外國書本上的概念、文辭或者法學(xué)教科書的定義來衡量法治實(shí)踐，過于理想地去片面追求高標(biāo)準(zhǔn)，要防止教條主義、本本主義；也不能僅僅局限于法制宣傳教育的層面地去抓法治城市的創(chuàng)建工作，從而使法治城市的創(chuàng)建在舉辦種種有關(guān)宣傳活動之中流于形式。要在深刻理解法治城市內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，站在國家法治建設(shè)的宏觀大局中去探索和實(shí)踐法治城市的創(chuàng)建工作，充分考慮法律實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)可能性、階段性，注意平衡法治統(tǒng)一的要求與法治實(shí)踐形態(tài)的多樣性；要關(guān)注來自各地區(qū)、各層次法治實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，關(guān)心在實(shí)踐中獲得公正合理有效的解決問題的辦法；要尊重、總結(jié)和完善為實(shí)踐證明有效、為民眾歡迎的法治的制度和做法，使法治真正成為城市經(jīng)濟(jì)、政治和社會生活的有效實(shí)踐。只有這樣，我們才能真正提升城市的法治化水平，最終實(shí)現(xiàn)法治國家在城市層面的法治目標(biāo)。

（四）法治城市建設(shè)要實(shí)現(xiàn)普法的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

鄧小平曾經(jīng)提出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。”[4]民眾法律意識的啟蒙和培育是一個國家民主化、法治化進(jìn)程中不可逾越的環(huán)節(jié)。在法治城市建設(shè)中，普法一直是一項(xiàng)重要的內(nèi)容，究其原因，是源于普法的法治價(jià)值。對個人而言，普法具有法律知識教育功能、行為評價(jià)功能、行為預(yù)測功能和行為指引功能。對社會而言，普法是連接法治與群眾的橋梁，沒有普法，就不會有法治城市建設(shè)的推進(jìn)。法官聯(lián)絡(luò)員制度的價(jià)值就在于其轉(zhuǎn)變了普法的傳統(tǒng)模式，變“走出去”為“走進(jìn)去”，變“政府要普法”為“群眾要學(xué)法”，變“機(jī)械普法”為“生動析法”，變普法“單向說教”為“雙向交流”。這種轉(zhuǎn)變的好處就在于其不僅解決了潛在的民間糾紛，有針對性地進(jìn)行了普法，而且易為群眾理解和接受，實(shí)現(xiàn)了雙方的對話和交流。所以，要改變法治城市建設(shè)群眾參與不足的現(xiàn)狀，就必須實(shí)現(xiàn)普法的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

洛克說：“法律按其真正的含義而言，與其說是限制不如說是指導(dǎo)一個自由而有智慧的人去追求他的正當(dāng)利益”。[5]因而，普法的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型包括以下幾個方面：一是實(shí)現(xiàn)普法目標(biāo)的轉(zhuǎn)型。要將普法的目標(biāo)從知法、守法深化為用法、護(hù)法，法治城市的建設(shè)，需要廣大群眾在其中發(fā)揮主體能動作用，而不僅僅是遵守法律、服從安排。要鼓勵群眾主動參與法治的全過程，鼓勵群眾信任法律，運(yùn)用法律維護(hù)自己的權(quán)益，通過法律表達(dá)來實(shí)現(xiàn)對國家建設(shè)和社會發(fā)展的訴求，培養(yǎng)積極用法、敢于護(hù)法的能夠發(fā)揮法治建設(shè)主體能動作用的群眾，把法律武器傳遞到群眾手中，鼓勵他們通過正常的法律表達(dá)去爭取自己應(yīng)有的權(quán)益，去監(jiān)督政府，去限制公權(quán)力的不適當(dāng)擴(kuò)張。二是實(shí)現(xiàn)普法方法的轉(zhuǎn)型。要從“局外人”普法轉(zhuǎn)向參與型普法，傳統(tǒng)的普法多為未雨綢繆，是提前給群眾灌輸法律常識，很多群眾因?yàn)闆]有相關(guān)的生活經(jīng)歷，就像法治的局外人。因而，普法的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型應(yīng)建立起參與型的普法模式。參與型普法有兩種形式，一種是在民眾進(jìn)行或準(zhǔn)備進(jìn)行某項(xiàng)社會活動的時候進(jìn)行普法；另一種是參與行政型普法，即在參與型行政過程中培養(yǎng)群眾的法制觀念和法律意識。三是實(shí)現(xiàn)普法內(nèi)容的轉(zhuǎn)型。要從簡單普及條文轉(zhuǎn)向普及條文與精神并重。過去的普法側(cè)重的是法律條文的普及，不可否認(rèn)，法律條文需要普及，但普法最應(yīng)該“普”的是法律體系背后的法律精神、法律原則，如法律至上、自由、平等、民主、罪刑法定、無罪推定、權(quán)力的分立與制衡等等。只有讓這些精神、原則在民眾心里扎根，群眾眾才能真正理解法治城市建設(shè)的含義，才能培育起法律信仰，才能主動融入法治城市建設(shè)之中。

正如盧梭所言，“法律不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是刻在公民的內(nèi)心里。”[6]法治城市建設(shè)不能僅僅停留在制度層面，而應(yīng)得到群眾的內(nèi)心真切的回應(yīng)。城市法治發(fā)展歷程表明，只有把確保人民滿意作為最根本的發(fā)展方向，法治城市建設(shè)才能順利推進(jìn)，才能贏得群眾信賴和擁護(hù)，才能充分調(diào)動廣大人民群眾參與、支持城市法治建設(shè)，使法治城市建設(shè)永葆生機(jī)和活力。