隨著政府的職能由管理型逐步向服務(wù)型的轉(zhuǎn)換,相應(yīng)地行政權(quán)力的范圍也逐漸進(jìn)入到社會(huì)活動(dòng)的多個(gè)領(lǐng)域,出現(xiàn)了行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系的相互交織,審判實(shí)踐中,不可避免地出現(xiàn)了行政、民事產(chǎn)叉案件增多的趨勢(shì)。

如何審理行民交叉案件，理論界與司法實(shí)務(wù)界存在著不同的意見(jiàn)，歸納起來(lái)主要有以下幾種觀點(diǎn)或做法：第一種觀點(diǎn)主張先行后民。審判實(shí)踐中也經(jīng)常采用這種做法，即中止民事案件的審理，先行解決行政爭(zhēng)議，再解決民事糾紛。這種做法有利于交叉爭(zhēng)議的實(shí)際解決，也與法院的內(nèi)部分工相一致，更是行政優(yōu)先原則在訴訟領(lǐng)域的體現(xiàn)；第二種觀點(diǎn)主張民事、行政交叉爭(zhēng)議分立制度，認(rèn)為兩類(lèi)訴訟性質(zhì)不同，不存在誰(shuí)先誰(shuí)后的問(wèn)題，行政訴訟與民事訴訟二者本身并沒(méi)有確定先行后民或先民后行的模式；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，可以實(shí)行行政附帶民事訴訟制度，由人民法院在行政訴訟過(guò)程中，根據(jù)當(dāng)事人或利害關(guān)系人的申請(qǐng)，受理與被訴的具體行政行為密切相關(guān)的民事糾紛，將行政爭(zhēng)議與民事糾紛一并審理、判決。審判實(shí)踐中，無(wú)論哪一種意見(jiàn)和做法，都有其相對(duì)合理性，又有其相對(duì)弊端性，均不能涵蓋所有的交叉情況。筆者認(rèn)為，針對(duì)行民案件的交叉情況及程度，在處理上不能實(shí)行“一刀切”，應(yīng)根據(jù)不同的交叉類(lèi)型采用不同的審理模式。

“先行后民”審理模式

在行民交叉案件中，當(dāng)民事訴訟的處理結(jié)果需要以行政訴訟的處理結(jié)果為前提時(shí)，應(yīng)當(dāng)先中止民事訴訟，實(shí)行“先行后民”。這一審理模式主要適用于在民事訴訟中需要對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查的情況。具體來(lái)說(shuō)，就是人民法院在審理民事糾紛案件時(shí)，民事?tīng)?zhēng)議的解決需要以對(duì)相關(guān)的行政行為的合法性審查確認(rèn)為前提,雖然該行政行為并非民事糾紛的訴訟標(biāo)的,但卻影響和決定著民事案件的裁判結(jié)果,這類(lèi)案件在司法實(shí)踐中經(jīng)常遇到。例如李某在翻蓋新住房時(shí)遭到鄰居王某的阻擋，而向法院提起侵權(quán)訴訟，要求王某賠償誤工及材料損失，而王某在法庭上則對(duì)李某所持有的建設(shè)許可證提出異議，認(rèn)為按照規(guī)劃部門(mén)核發(fā)的建設(shè)許可證蓋房，會(huì)嚴(yán)重影響其通風(fēng)、采光等，侵犯了其合法權(quán)益，所以王某請(qǐng)求中止民事訴訟，同時(shí)以規(guī)劃部門(mén)的頒證行為違法為由向法院提起行政訴訟。這種情況下，規(guī)劃部門(mén)核發(fā)的建設(shè)許可證是民事侵權(quán)案件事實(shí)認(rèn)定的關(guān)鍵所在，對(duì)規(guī)劃部門(mén)核發(fā)的建設(shè)許可證的合法性審查也就成為解決民事糾紛的前提。所以，法院應(yīng)當(dāng)先中止民事訴訟，待行政訴訟確認(rèn)該行政行為是否合法后再繼續(xù)進(jìn)行民事訴訟，并以行政訴訟的審判結(jié)果為依據(jù)對(duì)民事糾紛作出處理。

從審判實(shí)踐中看，實(shí)行“先行后民”審理模式的案件應(yīng)當(dāng)符合以下條件：一，民事訴訟已經(jīng)開(kāi)始，在審理民事糾紛的過(guò)程中需要確認(rèn)相關(guān)行政行為的合法性；二、民事案件的處理需要以行政行為的合法性審查為依據(jù)，行政行為的審查結(jié)果影響和決定民事案件的裁判結(jié)果；三、必須由當(dāng)事人申請(qǐng)?zhí)崞鹦姓V訟，否則法院不得自行中止民事案件的審理。這是尊重行政行為的公力性和當(dāng)事人處分權(quán)原則的體現(xiàn)。這就要求審理民事案件的法官及時(shí)履行釋明義務(wù)向當(dāng)事人說(shuō)明這一情況，把具體行政行為的合法性是解決民事糾紛的前提的情況告知雙方當(dāng)事人，由當(dāng)事人提起行政訴訟。否則，法院則應(yīng)尊重行政行為的公定力，不得自行對(duì)具體行政行為的合法性作出審查。

“先民后行”審理模式

在行民交叉案件中,當(dāng)行政訴訟案件的處理需要以相關(guān)民事糾紛的處理結(jié)果為前提時(shí),應(yīng)當(dāng)實(shí)行“先民后行”的處理模式。這一審理模式主要適用于行政訴訟中存在民事?tīng)?zhēng)議的情況。具體而言，法院在審理行政訴訟案件的過(guò)程中，在審查具體行政行為合法性時(shí)，當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為時(shí)所依據(jù)的民事行為的合法性提出了異議，而該民事行為的合法性又是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的前提。這種情況下，法院應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，中止行政訴訟，先行審理相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議，對(duì)相關(guān)民事行為的合法性作出評(píng)判，然后再根據(jù)民事訴訟的結(jié)果對(duì)行政訴訟進(jìn)行審理。這類(lèi)案件在實(shí)踐中也很常見(jiàn)，主要存在于行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的合意行為進(jìn)行的諸如過(guò)戶(hù)、頒證等具體行政行為的情況。舉例說(shuō)明，有的保姆長(zhǎng)年照顧年邁老人后，老人書(shū)寫(xiě)“遺贈(zèng)協(xié)議”將自己的房產(chǎn)贈(zèng)與保姆，保姆據(jù)此辦理了房屋過(guò)戶(hù)登記手續(xù)。老人的子女不服，提起行政訴訟要求撤銷(xiāo)房屋管理部門(mén)的過(guò)戶(hù)登記，訴訟中子女對(duì)老人的“遺贈(zèng)協(xié)議”的真?zhèn)涡蕴岢霎愖h，要求進(jìn)行筆跡鑒定。該案中，房屋管理部門(mén)辦理房產(chǎn)過(guò)戶(hù)手續(xù)是否違法是行政爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，但同時(shí)所涉及的遺贈(zèng)協(xié)議的真實(shí)性與房屋管理部門(mén)辦理房產(chǎn)過(guò)戶(hù)手續(xù)又有內(nèi)在的法律聯(lián)系，并且遺贈(zèng)協(xié)議的真實(shí)性是房屋過(guò)戶(hù)登記行為合法的前提。因此，這樣的案件應(yīng)當(dāng)先中止行政訴訟，由老人的子女提起民事訴訟，然后根據(jù)民事訴訟的結(jié)果繼續(xù)審查行政行為（過(guò)戶(hù)行為登記）的合法性，才能最終確定房屋登記管理部門(mén)辦理產(chǎn)權(quán)過(guò)戶(hù)登記的行為是否合法。

一般情況下，實(shí)行“先民后行”審理模式的案件應(yīng)當(dāng)符合下列條件：一，行政訴訟已經(jīng)開(kāi)始，是首要程序，但在審理行政爭(zhēng)議的過(guò)程中需要確認(rèn)相關(guān)民事行為的合法性；二、行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議存在法律上或事實(shí)上的交叉性；三、行政案件的審理需要以民事行為是否成立為依據(jù)，對(duì)相關(guān)民事行為的審查結(jié)果影響和決定行政案件的裁判結(jié)果。需要注意的是，實(shí)行“先民后行”審理模式的案件，法官應(yīng)當(dāng)主動(dòng)中止行政審理程序，并不是被動(dòng)的因當(dāng)事人的申請(qǐng)而中止，這是因?yàn)樾姓V訟的標(biāo)的是被訴具體行政行為，法官需要審查行政行為的合法性，而與之相關(guān)的民事行為的爭(zhēng)議，又決定了行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)是否符合法律的規(guī)定，對(duì)民事?tīng)?zhēng)議合法與否的判斷，決定了行政行為的合法與否，是判斷具體行政行為是否合法的前提，因而法院應(yīng)主動(dòng)中止對(duì)具體行為的審查，告知當(dāng)事人提起民事訴訟。此時(shí)，法官也應(yīng)履行釋明義務(wù)，及時(shí)將這一情況向當(dāng)事人進(jìn)行釋明，由當(dāng)事人及時(shí)提起民事訴訟，以免拖延時(shí)間，造成當(dāng)事人訟累。

“一并審理”模式

“一并審理”模式主要適用于當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政裁決不服提起行政訴訟,并要求解決相關(guān)民事糾紛的情況，有人稱(chēng)之為行政附帶民事訴訟。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第六十一條規(guī)定：被告對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決違法，民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理。這是對(duì)此類(lèi)案件一并審理的法律依據(jù)，根據(jù)這一規(guī)定，行政訴訟一并審理民事案件的特點(diǎn)是：一、民事訴訟的原告既可能是行政訴訟的原告，也可能是行政裁決中與原告地位相對(duì)的另一方及與原告地位相同而未提起行政訴訟的當(dāng)事人；二、行政訴訟一并審理民事案件的被告是民事?tīng)?zhēng)議的相對(duì)一方，而不是行政訴訟的被告；三、行政裁決所針對(duì)的民事?tīng)?zhēng)議包括兩類(lèi)，一類(lèi)是權(quán)屬糾紛，如土地確權(quán)，一類(lèi)是侵權(quán)糾紛，如治安侵權(quán)案件。

行政訴訟一并審理民事案件一般應(yīng)當(dāng)具備以下條件：一是以行政案件的成立為前提，行政訴訟案件的成立，以行政相對(duì)人一方或雙方不服行政機(jī)關(guān)的行政裁決，行政處罰決定或者其他處理決定，起訴到法院后，經(jīng)人民法院審查符合起訴條件而予以受理，這是對(duì)民事案件一并審理的先決條件；二是行政裁決引起兩個(gè)不同性質(zhì)的爭(zhēng)議，一方面是當(dāng)事人對(duì)行政載決不服，另一方面是引起了新的民事糾紛或?qū)υ械拿袷聽(tīng)?zhēng)議發(fā)生了影響，值得注意的是，當(dāng)事人僅要求法院撤銷(xiāo)行政裁決而未同時(shí)要求法院重新確認(rèn)民事關(guān)系的，不能在行政訴訟中將民事案件一并審理；三是兩個(gè)不同性質(zhì)的訴訟請(qǐng)求之間具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，也就是說(shuō)同一具體行政行為引起了行政和民事兩個(gè)不同的爭(zhēng)議和糾紛，并且民事糾紛的解決有待于行政爭(zhēng)議的解決；四是有關(guān)聯(lián)的民事訴訟請(qǐng)求必須在行政訴訟終結(jié)前提起，否則法院就不可能就相關(guān)聯(lián)的民事?tīng)?zhēng)議一并進(jìn)行審理，案件在審理中還應(yīng)注意的是，法院應(yīng)先審理行政部分，以具體行政行為違法為前提，然后才能對(duì)相關(guān)的民事訴訟部分進(jìn)行審理，行政和民事的判決或裁定應(yīng)當(dāng)分別作出。