[摘要] 通過對我國現行行政強制執行模式存在問題的分析，借鑒國外行政強制執行模式，本文提出了制定統一的行政強制執行法、建立以行政機關執行為主的執行模式的建議，并對其進行了具體的制度設計，以期能對我國行政強制執行制度的完善有所裨益。

[關鍵詞] 行政強制執行   大陸法系   英美法系 

行政強制執行制度是國家行政管理活動中不可或缺的內容，對于保障法律、法規的順利實施，行政權力的有效運作以及社會秩序、公共利益的維護都具有十分重要的作用。由于行政強制執行的“強制性”特征，該項制度設置是否合理和必要，運行是否適當直接關系到公民、法人的基本權利是否會受到侵害，因此，如何規范和限制行政強制執行權力已成為許多國家行政法的重要研究課題。經過近二十年的法制實踐，我國各行政管理領域的強制執行制度已初步建立，該制度的特征有：在主體上，形成了"以申請人民法院強制執行為原則，以行政機關強制執行為例外"的執行模式；在手段上，直接強制遠遠多于間接強制；在程序上，以法院"非訴訟化"的"申請與形式審查"為主要形式；在監督與救濟方面，則以行政復議、行政訴訟和國家賠償為主要途徑。但是，該制度的建立并不意味著其具有充分的合理性并一定得到社會及公眾的認可，也不意味著法治化程度得到相應的提高，相反，從我國行政強制執行的實踐來看，目前還存在著大量問題，表現在諸如“缺乏統一立法，執行權限模糊，手段混亂，程序不健全，行政決定的執行缺乏力度”等方面，這些問題的解決已成當務之急。

一、我國現行行政強制執行制度的缺陷  

我國行政強制執行權的劃分屬于折衷模式，既不一概否認司法機關的行政執行權，也不完全把行政執行權歸集于司法機關而排斥行政機關的強制執行權，何時由行政機關徑自強制執行，何時由行政機關申請司法機關執行，須由法律、法規明示。而法律法規的規定又很不統一：有的法律規定須申請法院強制執行，有的法律規定行政機關強制執行，有的法律規定由行政機關自行執行或申請強制執行，有的法律甚至沒有規定執行機關，立法規定混亂無序。歸納起來，我國行政強制執行制度的問題和缺陷有：

（一）缺乏統一立法   

行政強制執行制度是一項重要的行政法制度，必須建立在統一立法的基礎上。目前我國有關強制執行的立法極為分散。行政訴訟法第66條申明了一個原則，即法律規定行政機關可以自行強制執行的以外，其他行政行為的執行均需向法院提出申請。法律以何標準確定行政自行強制執行權，法律賦予行政機關哪些強制執行權，行政機關又如何實現自行強制執行權，法院對于行政機關的申請如何執行，是否所有行政行為都需要強制執行等問題均沒有統一的立法給予明確，而要解決這一系列的問題，僅僅依賴該原則難以付諸實施，必須進行統一立法。    

（二）行政強制執行制度缺少統一的指導原則

 行政強制執行制度必須遵循一定的原則和規范。實踐中，由于我國立法并無相關規定，濫用行政強制措施的現象十分普遍，比如未經預先告誡即強制拆除房屋、超過執行范圍采取強制措施、錯誤執行拒不承擔賠償責任等，這些問題均需通過立法統一規定行政強制執行原則予以解決。     

（三）行政機關與法院的行政強制執行權劃分不清

由于立法的原因，目前我國法院和行政機關在行政強制執行權限的劃分問題上缺乏統一標準和界線。一方面，許多行政機關因沒有法定強制執行權而不得不申請法院強制執行，大量案件需要申請執行，這不僅影響了行政效率，也增加了法院的負擔；另一方面，由于法院對行政機關申請強制執行的案件通常采取形式審查而不實質審查，使得許多案件的審查流于形式，法院成了行政機關的執行工具。更有甚者，行政機關與法院"聯手"設立專門的執行機構，共同強制執行，以至于劃分不清哪些是行政職能，哪些是司法職能，如此則很難保障行政行為的公正與效率，也與法院專事司法、居中裁判的法律角色不符。同樣，行政機關自行強制執行其所作出的決定有違行政權與執行權相分離原則，執行中也很難做到客觀公正。  

 （四）行政強制執行手段不完整，程序不健全，行政效力弱

在現行體制下，行政機關強制執行手段缺乏應有的力度和威懾力，由于只有少數行政機關擁有強制執行權，而且行政機關的自行強制執行權非常有限，通常僅限于行政機關對相對人科以普通義務和法律、法規確定的義務，較少涉及行政機關對違反法律、法規者科以制裁性義務的情形，遇到義務人拒不履行行政法義務時，除申請人民法院執行外，便束手無策。例如《行政處罰法》規定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以每日按罰款數額的3%加處罰款。如果沒有其他強制措施相輔助，僅憑此種執行罰無法迫使相對人及時履行義務。

二、行政強制執行模式考察

行政強制執行模式主要指行政強制執行主體的劃分。各國因歷史原因、權力分配、立法傳統等的不同而在制度設計中各有側重。

大陸法系行政強制執行模式是以行政機關為主要執行主體。由于受其發達的行政行為效力理論的影響，大陸法系學者一般認為行政行為的執行力是行政行為效力內容不可缺少的部分，對于不履行行政行為確定的義務的行政相對人，行政機關可以不經法院的確認判決直接以行政行為為執行名義對義務人實施強制執行。采取這種模式的依據是基于對行政效率和公共秩序的追求，而且認為行政強制權是行政權的當然部分，行政主體既然有命令權，當然也有執行權。

英美法系行政強制執行模式是以司法機關強制執行為主體。英美法系是以“司法優先”原則和“法治”原則為其主要特征，法律不承認行政機關具有自力救濟的特權，行政決定以及行政執行的合法性是通過法院加以司法控制和司法審查的方式解決。他們將行政強制執行權看成是司法權的一部分，行政機關無權實施行政強制執行權。

目前我國采用折中方式，司法機關與行政機關都有權，但都不擅長行使權力，常常相互扯皮，甚至引起混亂，損害國家和社會公共的利益。   

三、我國行政強制執行制度的立法構想

鑒于我國行政強制執行制度在立法和實踐中存在諸多問題，不僅影響行政權力的順暢實施和行政效率，而且也給公民、法人的合法權利造成一定損害，成為制約行政法制建設的一個重要因素。在行政訴訟、行政復議、國家賠償等救濟制度日趨相對健全的今天，我國立法應當考慮建立規范行政行為的基本制度，如確定統一的執行模式，加大法院的審查范圍等制度。

筆者認為，行政強制執行立法應考慮如下方面：

（一）確立行政機關為主的行政執行模式

由法院承擔全部或大部分行政強制執行權的做法在我國行不通,但是，將行政強制執行權全部交與行政機關,完全排除司法權對行政強制執行權的監控也同樣不利于公眾合法權益的保護，且與法制原則相悖。因此,筆者建議適當保留法院的強制執行權。如將三類案件，即以不動產為標的執行案件、限制人身自由的執行案件、易給當事人造成難以彌補損害的執行案件，交由法院審查和執行。

（二）擴大人民法院對申請強制執行案件的審查范圍,改變目前只進行形式審查的做法 

目前,我國法院對申請執行的案件只進行形式審查,而不進行實質性審查。筆者認為既然申請法院強制執行的案件均系涉及群眾財產和人身自由利益的問題，應當由法院對其進行實質性審查，不僅要對其進行合法性審查,也要對其進行合理性審查,以決定是否強制執行，這樣才能起到加強對行政權的司法監督和保護人民權益的作用。

（三）為配合推進行政機關強制執行模式，應設立專門的行政強制執行機關

將行政強制執行權大部分劃歸行政機關,在我國目前的情況下,可能引起行政強制執行混亂。因而有必要在行政系統內部設立獨立性較強的專職強制執行機構,使決定權和執行權相分離。專職行政強制執行機構由法律知識豐富,熟悉行政管理的專門人員組成。行政強制執行機構接到行政主體的申請書后,如認為具體行政行為確有錯誤,可以建議作出行政行為的行政機關的上一級行政部門糾正或者撤消該行政行為。

（四）控制行政強制執行權

將大部分行政強制執行權賦予行政機關,可以解決行政效率問題,但會導致行政權專斷,因此必須對行政強制執行權進行控制。

首先，從執行程序上加以控制。目前我國的法律、法規對行政強制執行的程序規定闕如,筆者認為，應作如下規定：

1.執行案件的受理和審查

行政相對人如逾期不履行義務,原行政處理案件就轉化為執行案件，作出行政處理決定的行政機關,應向專職執行機構申請強制執行。專職執行機構受理案件后,對義務人逾期不履行義務的情況進行審查理清其原因,并對原行政處理決定是否合理、合法進行實質性審查,審查后認為，義務人不履行義務是由行政處理決定違法或者不當造成,專職執行機構即建議作出行政處理機關的上一級行政部門糾正或者撤消該行政行為。如果確屬義務人無故拒不履行義務或者拖延履行義務,專職執行機構就作出強制執行決定。

2.通知相對人限期履行

通知相對人限期履行,即告誡程序,是指專職執行機構對申請執行的案件進行審查后,需要強制執行的,并不立即執行,而是先向義務人發出執行通知,作為督促其自動履行義務的一種執行措施。從性質上看，告誡雖然只是一種通知行為,但由于其作用和行政強制執行的特點,原則上應以書面形式進行。

3.行政強制執行的實施

經告誡期滿后,義務人仍拒不履行行政機關依法作出的行政處理決定中要求其履行的義務時,行政強制執行決定即產生執行力，行政機關即可按法定的程序實施行政強制執行。

其次，從救濟渠道上加以控制。行政機關行使大部分行政強制執行權有可能侵害公民人身、自由、財產等權利，所以有必要制定有效的救濟途徑，來保護公民的合法權利。筆者認為應作如下規定：

1.通過國家賠償獲得救濟

這是國外行政強制執行救濟制度的普遍經驗。國家賠償救濟方式因具有超越各國司法體制之間差異以及對行政權價值偏好等方面功能，而為各國行政強制執行理論與實務所采納。而從我國現行的國家賠償法范圍來看，實際上立法者早已肯定國家對行政主體在行使行政強制執行權過程中采取諸如暴力、非法剝奪人身自由等侵害相對人人身權、財產權等情形，承擔賠償范圍方面銜接與統一問題。

2.通過向執行機關或其上級機關提出執行異議的方式獲得救濟

理論上，由于行政強制執行屬事實行為，因而被排斥于行政復議或行政訴訟的受案范圍之外，確立提出執行異議制度可以避免在行為性質上的糾纏不休。提起執行異議的條件是，被執行人認為行政主體實施行政強制執行過程中侵犯其人身權或財產權。執行機關不予受理的，可向該執行機關的上級機關再次提出異議。

目前我國的行政強制執行模式以法院執行為主、行政機關執行為輔，這是法院統一行使執行權傳統司法制度的產物，但該模式存在諸多現實問題，為此，我國學者提出了很多改革思路，但至今還沒有形成共識。通過對我國現行行政強制執行模式中存在的問題進行分析和借鑒國外行政強制執行模式的研究，筆者認為符合我國國情的模式應是行政機關執行為主的執行模式，并對其進行了具體制度設計，以期能對我國行政強制執行制度的完善有所裨益。

參考文獻：   

①張弘,《選擇視角中的行政法》，法律出版社2006年版。

② 應松年，《論行政強制執行》，載《中國法學》1998年第3期。 

③楊建順,《比較行政法－方法、規制與程序》,中國人民大學出版社2007年版。

④王名揚,《法國行政法》1998年版，第174頁。 

⑤ 張淑芳,《行政強制與行政處罰關于若干問題探討》,載《中國法學》1999年第3期。