隨著公眾訴求的增長，司法改革縱深程度的加大，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）的修改迫在眉急。本文試對行政訴訟法的受案范圍及起訴期限提出建議，以期得到重視。

行政訴訟法第十一條明確規定了行政訴訟的受案范圍，顯然立法采用“概括+列舉+排除”的模式，僵化弊端凸顯，可擴展空間有限。建議采用“排除”模式，靈活機動，延伸自由裁量權。受案范圍的大小與行政訴權保護的程度成正比。可將內部行政行為、行政終局裁決行為、公益行政行為等被限制起訴的情形納入受案范圍，這樣能更好地實現當事人的行政訴權。我國行政訴訟可以分為撤銷權之訴、履行之訴、賠償之訴，因此受案范圍也應當圍繞這三種訴求進行區分。2009年11月15日，最高人民法院發布了《關于保護行政訴訟當事人訴權的意見》（以下簡稱意見），其中第二條明確指出“各級人民法院要全面準確理解和適用，不得以任何借口隨意限制受案范圍。凡是行政訴訟法明確規定的可訴性事項，不得擅自加以排除。”但審判實踐中，由于受到各種外界環境的干擾，該意見起到的效果甚微。筆者不贊同取消基層法院行政庭，不過可以對行政機關的具體行政行為和抽象行政行為進行分級管轄。市級人民政府和人大常委會作出的抽象行政行為由省法院行政審判庭進行審查；省級人民政府和人大常委會作出的抽象行政行為由最高院行政庭進行審查；市級以下人民政府和人大常委會作出的抽象行政行為由基層法院行政庭進行審查。各級法院審查抽象行政行為后發現確有與上位法沖突的，報送上級人民政府或人大常委會予以撤銷或修改。對縣級以上人民政府作出的具體行政行為不服的，管轄權應當統一上移至省級法院和最高院，省級法院和最高院行政庭下設專門的裁判法庭，對涉及政府案件進行審理。對其他行政機關作出的具體行政行為還應屬地管轄，以減少中院的訴訟壓力，另一方面也有利于案件的化解。

另外，筆者認為行政機關與人民群眾的矛盾并非不可調和，“官民”之間的矛盾糾紛可以通過權衡利弊，相互讓步，縮小分歧予以化解。行政訴訟法第五十條規定：“行政訴訟不適用調解”。該條實質是對行政訴權的限制，應作適當修改。從筆者所審理的行政訴訟案件來看，大多數是可協調的，群眾態度亦是樂意與行政機關和解的，更容易達到“案結事了”的目的。反之，如果每件案子都要求法院依法判決，不僅行政機關失去了自糾機會，而且加重了民眾與行政機關之間的對立，僵化雙方關系，社會效果固然不理想。目前，許多法院的行政法官采取了協調以撤訴的方式結案，顯然是不得已而為之。

行政訴訟法對起訴期限應加以修改，對行政行為的瑕疵程度區分不同的起訴期限。對合法的具體行政行為的起訴期限進行設定，對不合法的行政行為不應限制起訴期限，否則就容易導致相對人喪失勝訴權。行政訴訟法第三十九條規定了行政訴訟的一般起訴期限：“公民、法人或其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。法律另有規定的除外。”為進一步細化起訴期限，《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條規定“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。”第四十二條“公民、法人或者其他織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。”上述三項條款對起訴期限的界定模糊，這給審判實踐對起算點的認定帶來困難。綜上，筆者認為可以參照民法通則，將行政訴訟法的起訴期限規定為：“原告知道或者應當知道權利被侵犯之日起，請求法院保護行政訴訟權利的起訴期限為兩年。超過二十年的，法院不予保護。行政機關的具體行政行為明顯違法的，不受起訴期限的限制。”

起訴期限是否可以中斷？這點毋庸置疑，雖然行政訴訟法中沒有明確規定時效中斷制度，但是從立法者初衷看，定然是以保護行政相對人訴權的角度為出發點。因此，只要相對人不間斷地向行政機關、司法機關、信訪機構尋求救濟，那么就應當認定其沒有怠于行使權利。

隨著政府社會管理職能的創新、政府職能的轉變，行政行為多元化、弱權力化和非強制性將成為服務型政府的主要特點。行政訴訟法的修改應充分考慮行政機關的這一變化，立足本體，以訴權保障為目標，兼顧訴訟效益的權衡。