行政執法文書與其他公文相比，具有合法性、強制性、規范性、穩定性等特征。從非訴行政案件的審查與行政訴訟案件的審理中，筆者感受到，傳統的行政執法文書存在著認定事實過于簡單、重結論、輕程序，證據不引用，理由不闡述等問題，給被處罰人帶來處罰“說理不清”甚至“不說理”的印象。革除原有行政執法文書的弊端，強化行政執法文書的說理，用充分的說理來論證處理違法行為的理由、依據和處罰內容，做到曉之以理、動之以情、以理服人，可促使當事人主動認識到自身行為的違法性，從而自覺接受處罰并履行義務。同時，強化行政執法文書的說理，可促使行政執法人員不斷提高自身的執法水平，推進依法行政、依法執法進程。本文從司法審查角度分析了傳統式處罰文書存在的問題，提出推行說理式執法文書的價值和應注意的幾個問題。

一、傳統式行政執法文書存在的問題

（一）認定事實的突然性。案件事實是執法人員通過執法過程中獲取的證據而對違法事實的認定，是帶有執法人員主觀能動性的認識特征，但這種認識活動不是任意的，應當具有充分的證據與邏輯依據。而有的行政處罰文書并沒有述明這種認識過程和認識依據，特別是對被處罰人陳述的不同事實沒有針對性的分析、辨別，只是簡單地敘述執法人員現場檢查或調查時發現的違法事實。

（二）取舍證據的神秘性。證據是行政執法部門認定違法事實的基礎，行政執法人員執法過程中發現的一系列證據，是否認定、為何認定應加以說明，這種說明就是說理。但傳統處罰文書只是集中羅列證據名稱，然后以“以上事實主要證據有檢查筆錄、調查筆錄”等語籠統概括，沒有說明各證據的主要內容、證明目的及認定理由；被處罰人提交的證據不被認定、陳述和申辯及聽證中提出的意見不予采納沒有闡述理由甚至根本不作羅列。

（三）處罰程序的缺乏性。行政機關在作出處罰決定之前，應當告知處罰的事實、理由及依據，并告知當事人有權陳述和申辯；行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有申請聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。傳統的處罰文書中不能體現出行政機關是否已依法履行了上述程序，不能看出當事人是否已依法享有陳述、申辯及申請聽證的權利，不能看出聽證是否進行。

（四）作出結論的武斷性。這種武斷性有結論無理由，是不說理的典型。許多處罰文書針對違法事實的認定有結論性意見，但沒有闡明認定的理由，缺乏對結論的分析。被處罰者受到處罰時莫名其妙，不能接受和理解，導致行政處罰文書作出后行政相對人不能服法息訴。

（五）法律解釋的貧乏性。在“本局認為”部分，只有法律法規及法條數碼的簡單引稱，看不到適用法條的具體內容，看不到被處罰人就相關法律適用的意見及理由，看不到執法人員認定事實和選用法條之間邏輯關聯上的闡明和法理分析。因此許多處罰文書中“本局認為”的內容，難以使人心服口服。

（六）引用法律的隨意性。當前，行政處罰文書引用法律方面出現差錯表現為：一是漏引，有的只引用某條規定，不引用具體款或項，有的甚至漏引整個條文；二是錯引，有的承辦人因對事實認定有誤，導致法律條文引用錯誤。法律法規是最重要的處罰依據，行政處罰文書如在引用法律方面出現差錯，將嚴重影響其說服力。

二、推行說理式行政執法文書的比較優勢

隨著法律體制的日臻完善，民眾法律意識的不斷提高，依法行政工作的不斷深入，執法監督工作的逐步完善，司法審查制度的日漸嚴密，對行政執法文書的制作要求越來越規范，用充分的說理來論證處理違法行為的理由、依據和處罰內容，即強化行政執法文書的說理，可以體現行政執法以處罰與教育相結合為原則，以提高行政處罰文書的合法性、合理性、邏輯性和完整性為目的，體現行政處罰文書的公平性和透明度，不斷提高行政處罰的說服力和公信力，從而真正實現以人為本、以理服人、以法育人、執法為民的執法理念。與傳統的行政執法文書相比，說理式行政執法文書具有以下優勢：

 （一）有利于樹立行政機關公正執法的形象。原先傳統式處罰文書敘述事實過于簡單，且不用證據加以證明，對證據不分析，不說理或說理不充分，只引用法條而不闡明適用法律的道理，老百姓稱之為“不講理”的文書，嚴重影響了我們行政機關公正執法的形象。強化行政處罰文書的說理，更好地體現了行政處罰公正、公開的原則，更好地體現了過罰相當的原則，把當事人陳述、申辯的觀點寫明，把認定或不認定的理由寫清，讓老百姓感受到行政執法機關以理服人、以法育人的執法理念，從而在群眾中真正樹立起行政機關公正執法的形象，提升行政執法滿意度。

（二）有利于促使當事人服罰息訴。說理式行政處罰文書推廣后，強化了說理，制作的處罰文書能夠客觀、全面地反映處罰決定形成的整個過程，既包括實體方面又包括程序方面；既有具體的違法事實，又有佐證行為違法的證據引用；既對違法事實及證據的認定與不認定逐一闡述，又對采納和不采納行政相對人的陳述和申辯意見作原因分析；既有具體的法條引用，又有違法事實和適用法條之間邏輯關系的闡述和法理分析。當事人從處罰文書上看到他提供的證據、申辯的意見已被關注，處罰文書以案說法，擺事實，講道理，被處罰人“看得明白，罰得服氣”，維護了社會的和諧穩定。推行說理式處罰文書后，因當事人服罰率增高，法院受理的不服行政處罰決定類案件呈現“二無一降”的趨勢，即案件受理數明顯減少，非訴行政審查案件無裁定不予執行，行政訴訟案件無敗訴。

（三）有利于提高執法人員的綜合素質、造就高素質的執法隊伍。說理是整個處罰文書中最具創造性的部分，寫好一份處罰文書，不但需要具備良好的文字組織能力，嚴謹的邏輯思維能力等等，而且要具備一定的法律知識。一份敘事清楚，說理充分的執法文書象一面鏡子，可以準確、直觀地反映出執法人員的法律知識、理論功底、邏輯思維、文字水平等素質，而傳統的三點一式（事實陳述、法條引用、處罰結果）文書中，執法人員素質之高低、水平之優劣很難體現，進而會影響執法人員鉆研業務的責任感和積極性。強化行政處罰文書的說理，要將抽象的法律條文中所蘊含的法律精神，深入淺出的挖掘出來，為一般人所理解和信服，沒有對法律深層次的理解是寫不好的。從近年的司法審查中不難看出，質監系統的文書說理性明顯加強，文書制作質量明顯提高，司法審查的難度大大減少。說理式處罰文書的推行，可提高質監執法人員的綜合素質，造就一批精英型質監執法人員和一支高素質的質監執法隊伍。

（四）有利于開展法制宣傳，提高全民的法制意識。行政執法既是執法處罰過程，也是法制宣傳過程，行政執法人員在個案執法過程中，通過具體案件向行政相對人起到辨別是非、宣傳法律知識的作用，可以使人們學習到法律知識，為行為選擇作出指引；說理式行政執法文書，可以通過行政執法文書的公信力建立起人們對法律的信仰，營造良好的法治環境，促進社會法治；強化行政處罰文書的說理，能更好地體現出執法與普法相結合、教育與處罰相結合的原則。從筆者接觸的非訴行政執行案件和行政訴訟案件當事人可看出，說理式行政執法文書推行后，行政相對人的法律意識明顯增強，多數當事人能依法正確行使權利，沒有出現行政相對人因不服處罰決定或法院判決的涉訴上訪事件，呈現出行政相對人與行政機關之間的和諧互動。

三、對說理式行政處罰文書制作的幾點建議

推行說理式行政執法文書，主要就是推行說理式行政處罰文書。說理式處罰文書的制作要求在傳統式處罰文書的基礎上，強化文書的說理和分析。筆者認為，說理式處罰文書的制作，應注意以下幾方面的問題。

（一）行政處罰決定作出前的查處程序應有所交代，不能重實體輕程序。傳統的處罰文書存在著明顯的輕程序現象，說理式行政處罰文書不僅要反映案件的真實，而且要反映案件所經過的程序。如對執法過程中發現的認定違法事實的證據進行先行登記保存、查封扣押、抽樣取證，處罰決定作出前的聽證告知、處罰告知、聽證等等，對于案件中這些重要步驟和程序，處罰文書應作表述，不應遺漏。

（二）行政處罰文書中法律適用的理由應全面表述，避免說理不清或說理不透。執法人員應當結合具體個案案情，對具體適用某一法律條款作為處罰依據進行解釋，必要時要對法律條款進行法理解釋，以向當事人說明所選用法條的理由及其內涵。引用法律條款要準確，符合法律適用原則，并且應當根據條、款、項、目的順序寫明適用到哪一層級。當事人進行陳述、申辯或者聽證中提出的質疑意見及其證據是否采納應當予以明確，并闡明是否采納的理由。尤其是不采納的理由要援引法律法規，并進行必要的法理分析以說清、說透。自由裁量權的行使要盡可能詳細完整的寫明適用理由，包括依法從輕、減輕情節的適用。當案件定性準確后，同樣應以詳盡的解釋來說明最終確定處罰的幅度，以體現處罰的合理性。

（三）說理式處罰文書應具備依法查實的違法事實和確鑿的證據。1、依法查證屬實的違法事實。違法事實要圍繞違法行為的構成要件(即違法主體、客體、主觀方面、客觀方面)來展開敘述；違法事實必須是經過調查核實，有充分證據證明違反法律法規和規章的行為；對當事人的悔改表現等可以影響量罰的從輕或者減輕情節也應當寫明。2、確鑿的證據。對于認定違法事實的證據要求明確、具體，應當圍繞違法行為構成要件進行列舉并進行分析，要“一事一證”，不要以“以上事實主要證據有檢查筆錄、調查筆錄”等語籠統概括，證據的寫明既可在敘述違法事實過程中同時分析列舉，也可以在敘述違法事實后單獨列舉分析。