對(duì)當(dāng)前涉訴信訪糾紛“社會(huì)化”處理機(jī)制的反思
作者：周迅 發(fā)布時(shí)間：2009-02-27 瀏覽次數(shù)：1387
涉訴信訪，通常是指與具體訴訟案件相聯(lián)系，針對(duì)人民法院審判和執(zhí)行案件過(guò)程中的行為或結(jié)果，要求人民法院實(shí)施一定訴訟行為的有關(guān)當(dāng)事人的來(lái)信和來(lái)訪。盡管國(guó)務(wù)院《信訪條例》規(guī)定，信訪人對(duì)各級(jí)人民法院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)的人民法院提出，信訪部門(mén)不受理涉訴信訪案件，但在實(shí)踐中，對(duì)于當(dāng)事人的涉訴信訪，我國(guó)目前實(shí)行的仍然是一種黨委、政府、人大、法院、檢察院以及其他有關(guān)部門(mén)分別接待、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理的大接訪機(jī)制，筆者稱之為“社會(huì)化”處理機(jī)制。在這種機(jī)制下，當(dāng)事人通常除了在法院系統(tǒng)內(nèi)逐級(jí)或越級(jí)直至上訪到最高人民法院外，還常常就同一案件到各級(jí)黨委、人大和政府機(jī)關(guān)信訪，有關(guān)部門(mén)在接訪后會(huì)區(qū)別不同情況作出相應(yīng)處理意見(jiàn)。應(yīng)該說(shuō)，長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的這種涉訴信訪“社會(huì)化”處理機(jī)制，在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)于及時(shí)解決群眾訴求、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和監(jiān)督司法公正等方面發(fā)揮了一定的積極作用。但是，筆者要指出的是，在我國(guó)法律制度逐步健全、司法效率逐步提高、司法公正日益彰顯、法治化建設(shè)目標(biāo)日益明確的今天，這種“社會(huì)化”處理機(jī)制從工作理念到具體制度上已經(jīng)顯露出了種種弊端，亟待予以革新。
一、影響：涉訴信訪糾紛“社會(huì)化”處理機(jī)制的弊端分析
涉訴信訪制度在運(yùn)作過(guò)程中，被不同程度地賦予了權(quán)利救濟(jì)的功能。無(wú)論是普通群眾還是個(gè)案當(dāng)事人抑或政府官員，都將其視為訴訟程序之外的一種權(quán)利救濟(jì)方法。姑且不論對(duì)涉訴信訪的這種功能定位是否恰當(dāng)，也不論涉訴信訪能在救濟(jì)權(quán)利方面起到多大程度的作用，但是有一點(diǎn)是不可否認(rèn)的事實(shí)，即在國(guó)家機(jī)關(guān)和信訪人圍繞涉訴信訪糾紛而展開(kāi)的斗爭(zhēng)中，人民法院已經(jīng)被迫走到了法律的邊緣。①由于缺乏真正有效的解決辦法和終結(jié)程序，隨著時(shí)間的推移，信訪當(dāng)事人與法院之間的矛盾日益深化，法院成為與信訪人相對(duì)的一方當(dāng)事人，其功能被逐步異化，從而對(duì)人民法院的司法職能及法治進(jìn)程產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響。
（一）沖擊了司法獨(dú)立
目前“社會(huì)化”的涉訴信訪處理機(jī)制為上級(jí)法院“領(lǐng)導(dǎo)”下級(jí)法院、外部權(quán)力干預(yù)法院司法留下了空間，強(qiáng)化了人所詬病的司法行政化傾向，給司法獨(dú)立帶來(lái)了一定的沖擊。一方面，上級(jí)法院通過(guò)對(duì)信訪案件的批示、督辦、指令復(fù)查等方式，對(duì)下級(jí)法院的司法活動(dòng)進(jìn)行直接干預(yù)，容易導(dǎo)致上下級(jí)法院之間的指導(dǎo)、監(jiān)督關(guān)系演變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；另一方面，人大、黨委、政府等機(jī)關(guān)在處理涉訴信訪糾紛時(shí)，往往會(huì)對(duì)案件的實(shí)體處理提出意見(jiàn)。當(dāng)然，這些也是能夠理解的，因?yàn)椤靶旁L實(shí)踐與司法獨(dú)立之間存在著天然的緊張關(guān)系”，問(wèn)題的根源在于制度本身而非操作失誤，如何平衡涉訴信訪與司法獨(dú)立之間的緊張關(guān)系，是我們面臨的現(xiàn)實(shí)而又緊迫的難題。
（二）消解了司法權(quán)威
司法權(quán)威是憲法法律至上理念在司法領(lǐng)域的體現(xiàn)和延伸，一般通過(guò)兩個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)：其一，國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人普遍認(rèn)為司法手段是以和平方式解決爭(zhēng)議的終局性手段，并愿意將爭(zhēng)議交由法院裁決。其二，當(dāng)事人自愿尊重并無(wú)條件地履行法院的生效判決②。但在“社會(huì)化”的涉訴信訪處理機(jī)制中，“最后一道防線”再非當(dāng)然由司法來(lái)承擔(dān)，而很可能是一道行政命令或領(lǐng)導(dǎo)批示；當(dāng)事人也不再相信司法途徑就是解決爭(zhēng)議的終局性手段，他們會(huì)在訴訟期間同時(shí)不斷上訪，有時(shí)甚至放棄正常的訴訟手段而只尋求上訪救濟(jì)。有些信訪人的要求獲得了滿足，不論是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)批示還是因?yàn)槠渖显L引起了有關(guān)部門(mén)的重視，這種滿足都會(huì)成為一種期待和動(dòng)力，昭示著其他信訪人無(wú)視生效裁判的效力不斷信訪。當(dāng)事人不相信法院而相信“上司”，不相信法院判決而相信領(lǐng)導(dǎo)批示，司法權(quán)威就這樣遭到了侵蝕。
（三）影響了司法公正與效率
由于當(dāng)前的信訪工作成效普遍與干警們的晉職晉級(jí)、責(zé)任追究、績(jī)效考核評(píng)比等緊密掛鉤，一些法官?gòu)牧钢蹙烷_(kāi)始擔(dān)心雙方是否會(huì)上訪，對(duì)有信訪苗頭跡象的案件不愿立、不愿管，生怕有上訪或被追究責(zé)任；一些法官為了防止當(dāng)事人信訪，對(duì)一些案情簡(jiǎn)單而當(dāng)事人爭(zhēng)議較大、情緒激烈的案件，不敢直接進(jìn)行判決，長(zhǎng)期地進(jìn)行調(diào)解，使裁判的時(shí)效性大大缺失。另一方面，當(dāng)前各級(jí)人民法院尤其是基層法院受理的案件數(shù)量激增，審判工作任務(wù)日益繁重，但由于信訪形勢(shì)的要求，法官們還要對(duì)一些信訪案件包息訪、包穩(wěn)控，敏感時(shí)期還得日夜看死盯牢，管吃、管住、管出行等，牽涉了大量的時(shí)間和精力，案件的審判質(zhì)量難免會(huì)受到影響。
二、原因：涉訴信訪糾紛“社會(huì)化”處理機(jī)制的形成之源
也許是意識(shí)到了前述問(wèn)題，
(一)法院方面的原因
毋庸諱言，部分信訪當(dāng)事人所反映的司法不公問(wèn)題確實(shí)客觀存在，當(dāng)法院的部分裁判存在瑕疵或者其論證說(shuō)理難以服眾時(shí)，這些當(dāng)事人就會(huì)對(duì)法院產(chǎn)生失望情緒，進(jìn)而轉(zhuǎn)向其他機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。而從司法不公問(wèn)題來(lái)看，既有法官業(yè)務(wù)水平不高、司法腐敗等原因?qū)е碌乃痉ú还灿蟹菢I(yè)務(wù)水平低下和司法腐敗因素產(chǎn)生的司法不公。在目前的司法體制下，人民法院直接受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，向地方人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，同時(shí)其人事權(quán)和財(cái)權(quán)均由同級(jí)政府控制，政府有關(guān)部門(mén)依據(jù)《公務(wù)員法》有權(quán)對(duì)法院人員進(jìn)行全方位管理。法院難以抗拒和抵制相關(guān)部門(mén)對(duì)審判工作的干預(yù)，也很難避免人情案、關(guān)系案、地方保護(hù)案等裁判不公的案件，尤其是在行政訴訟案件中更是如此，這些都是誘發(fā)涉訴上訪的重要原因。
(二)當(dāng)事人的原因
傳統(tǒng)的道德觀念和“人治”思想、“清官”情結(jié)仍然在中國(guó)根深蒂固，這是導(dǎo)致涉訴信訪的重要原因。在這種觀念影響下，很多當(dāng)事人信官信訪不信法，遇事找領(lǐng)導(dǎo)、找上級(jí)而不是找法院、找法律。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，一些當(dāng)事人缺乏正確的訴訟觀念，對(duì)訴訟、執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，只要敗訴，便上訪不止；勝訴后只要對(duì)方不履行，便認(rèn)為是法院工作不力，就把矛頭指向法院;尤其是當(dāng)情與法、理與法出現(xiàn)沖突與碰撞時(shí)，“法不容情”往往帶來(lái)民眾的抗拒心理。“秋菊的困惑”、“山杠爺?shù)谋瘎 敝詴?huì)出現(xiàn)，其根源正在于人們更多時(shí)候還習(xí)慣于用道德、倫理標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)司法裁判是否公正，是否符合其心理預(yù)期，一旦產(chǎn)生反差，就會(huì)予以譴責(zé)和抱怨。在此情緒下，當(dāng)事者抬著一個(gè)“理”字走遍天下到處上訪，似乎成為天經(jīng)地義的必然選擇。
(三)訴訟制度的原因
僅就涉訴信訪而言，訴訟制度方面的原因突出表現(xiàn)在正當(dāng)法律程序的制度性不足。單從避免涉訴信訪的角度講，正當(dāng)法律程序的功能主要在于兩方面。其一，促使發(fā)現(xiàn)案件真相和準(zhǔn)確適用法律，確保裁判公正無(wú)偏。其二，以一種看得見(jiàn)的正義的程序推導(dǎo)出一個(gè)正確的裁判結(jié)論，使當(dāng)事人對(duì)該裁判結(jié)論心服口服。③我國(guó)目前的訴訟法缺少正當(dāng)法律程序所要求的許多基本制度。如我國(guó)刑事訴訟法中缺乏沉默權(quán)制度、非法證據(jù)排除制度、訊問(wèn)犯罪嫌疑人時(shí)的律師在場(chǎng)制度等，極易損害被告人的正當(dāng)權(quán)益；民事訴訟中對(duì)二審程序沒(méi)有公開(kāi)開(kāi)庭的強(qiáng)制性規(guī)定，在二審敗訴的當(dāng)事人會(huì)因?yàn)闆](méi)有得到辯論機(jī)會(huì)而對(duì)法院心懷不滿；民事訴訟證據(jù)規(guī)則忽略了中國(guó)社會(huì)實(shí)際和不同階層群眾的區(qū)別，過(guò)分強(qiáng)化當(dāng)事人舉證責(zé)任，法官在庭審中僵硬地適用舉證規(guī)則，導(dǎo)致少部分確實(shí)有理的當(dāng)事人尤其是農(nóng)村當(dāng)事人因舉證意識(shí)和能力缺乏而敗訴，這部分當(dāng)事人常常會(huì)因此成為涉訴信訪當(dāng)事人。
三、回歸：確立涉訴信訪糾紛司法化處理機(jī)制的設(shè)想
由于前述司法不公、清官情結(jié)、司法權(quán)威缺位、訴訟制度不健全等原因，導(dǎo)致涉訴信訪糾紛不斷增加，社會(huì)化的處理機(jī)制也愈加得以強(qiáng)化。這至少在兩個(gè)方面刺激了社會(huì)的信訪熱情：一是確實(shí)有相當(dāng)一部分人通過(guò)信訪途徑快速、合法地維護(hù)了自己的權(quán)利；二是信訪使一些人取得了在制度內(nèi)無(wú)法獲取的利益。由此產(chǎn)生一個(gè)怪圈：司法權(quán)威不高→當(dāng)事人向法院外機(jī)構(gòu)信訪→成功的上訪刺激更多民眾的上訪熱情→司法權(quán)威繼續(xù)走低……。因此，要解決涉訴信訪問(wèn)題，關(guān)鍵就是要真正樹(shù)立起司法（法律）應(yīng)有的權(quán)威，并輔之以完善的信訪制度和訴訟制度，通過(guò)司法途徑來(lái)終結(jié)涉訴信訪糾紛。也即，涉訴信訪糾紛的糾紛必須從“社會(huì)化”處理回歸到“司法化”處理機(jī)制。
(一)確立以“司法化”處理為方向的基本原則
我們必須強(qiáng)調(diào)，司法的權(quán)威是維系法治社會(huì)的精神支柱，一個(gè)正常的法治社會(huì)，司法裁判的權(quán)威不容褻瀆，只要是依法做出的裁判結(jié)果，無(wú)論服與不服，都應(yīng)給予必要的尊重，這是最起碼的法治理性。保護(hù)信訪人的合法權(quán)益、完善涉訴信訪糾紛處理機(jī)制必須建立在尊重司法裁判、維護(hù)司法權(quán)威的基礎(chǔ)之上④。如果我們的社會(huì)一方面賦予法院解決糾紛的功能，另一面又對(duì)它不信任，不賦予它解決糾紛的終裁地位，這必將導(dǎo)致當(dāng)事人產(chǎn)生對(duì)法院判決公正性的懷疑，并對(duì)法院的裁判產(chǎn)生改判預(yù)期。如果法院的判決是最終的，還有誰(shuí)到法院外去尋求救濟(jì)？因此，必須賦予法院獨(dú)立、最終地解決社會(huì)糾紛的權(quán)力，將涉訴信訪處理機(jī)制確定為以督查為基礎(chǔ)、以裁判為核心、以斡旋為輔助的程序性“司法化”處理模式，將黨委、政府等的信訪機(jī)構(gòu)還原為下情上達(dá)的信息傳遞機(jī)構(gòu)，而以人民法院為涉訴信訪糾紛的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。
(二)確立以再審制度為核心的涉訴信訪終結(jié)機(jī)制
我國(guó)公民的信訪權(quán)直接來(lái)源于憲法的規(guī)定，但是訴訟法在落實(shí)這一權(quán)利時(shí)，并沒(méi)有使其與訴訟的終局性這一司法權(quán)的本質(zhì)特征相匹配，這表現(xiàn)在沒(méi)有規(guī)定涉訴信訪的終結(jié)機(jī)制。其所導(dǎo)致的直接后果是，當(dāng)事人對(duì)于幾年前、十幾年前，甚至幾十年前的裁判仍然可以申訴不止，各級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)于經(jīng)過(guò)幾次、十幾次，甚至幾十次處理過(guò)的信訪案件，還可以轉(zhuǎn)交給法院復(fù)查、再審。這使得司法資源遭受極大浪費(fèi)，司法的權(quán)威性和終局性受到嚴(yán)重沖擊。
要解決這一問(wèn)題，目前比較恰當(dāng)?shù)倪x擇是將判決生效后的信訪納入再審制度，并以再審制度為核心構(gòu)建涉訴信訪終結(jié)機(jī)制。為此，第一要完善訴訟法中關(guān)于在當(dāng)事人申訴情形下啟動(dòng)再審程序的實(shí)體性條件，明確申請(qǐng)?jiān)賹彽臅r(shí)限要求，使其更加明確和具有可操作性。第二，要增加規(guī)定啟動(dòng)再審程序的審查制度。是否啟動(dòng)再審程序是一個(gè)關(guān)系司法權(quán)威和權(quán)利保護(hù)的問(wèn)題，必須有嚴(yán)格的審查程序。在創(chuàng)設(shè)審查程序時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意：上級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)的指令或批示不能作為啟動(dòng)再審程序的充分條件，不能代替啟動(dòng)前的審查程序；審查程序應(yīng)當(dāng)有次數(shù)限制，實(shí)行一審終局制，不能搞反復(fù)審查、無(wú)期限審查；同時(shí)，審查程序應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)貫徹程序的參與性原則，必要時(shí)可以采取聽(tīng)證方式進(jìn)行。第三，要確定終結(jié)信訪的程序性規(guī)定。對(duì)于經(jīng)過(guò)聽(tīng)證核實(shí)等手段或者法院審判委員會(huì)研究，確定為無(wú)理上訪的，或者已有處理結(jié)果進(jìn)入再審程序的，應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)研究決定終結(jié)案件，向當(dāng)事人進(jìn)行書(shū)面告知，并制作相關(guān)材料報(bào)經(jīng)上級(jí)法院備案。
(三)確立以立法、行政為補(bǔ)充的司法外涉訴信訪解決機(jī)制
如前所述，并非所有的涉訴信訪都是因?yàn)樗痉ú还穑行┥嬖V信訪案件中司法本身不存在問(wèn)題，但存在著司法以外的明顯過(guò)錯(cuò)。如以土地征收為例，涉訴信訪糾紛產(chǎn)生的關(guān)鍵是土地補(bǔ)償過(guò)低和接受補(bǔ)償主體不清，信訪人的意見(jiàn)主要就指向了相關(guān)行政政策或行政行為。因此，法院必須尋找某種有效途徑，解決這種司法外涉訴信訪。目前來(lái)看，確定以立法、行政部門(mén)為補(bǔ)充的司法外涉訴信訪解決機(jī)制，可以較好地處理此類矛盾。這在當(dāng)前人民法院處理土地征收、企業(yè)改制、勞動(dòng)保障和城市拆遷等敏感性、群體性等復(fù)雜案件過(guò)程中已經(jīng)得到諸多驗(yàn)證。
有關(guān)資料表明，現(xiàn)代法治國(guó)家的信訪通常不會(huì)積累成嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題，這些國(guó)家信訪制度之所以能夠有效，關(guān)鍵在于信訪部門(mén)能夠直接解決或者授權(quán)解決部分信訪糾紛，一些復(fù)雜問(wèn)題由司法機(jī)關(guān)或者通過(guò)立法解決，相關(guān)行政機(jī)關(guān)能夠在選民的間接約束下及時(shí)處理信訪投訴，即立法、司法和行政是通暢有效的。從我國(guó)現(xiàn)行體制和權(quán)力配置結(jié)構(gòu)來(lái)看，將部分涉訴信訪案件納入行政、人大、法院等社會(huì)各界力量形成的社會(huì)綜治體系，不僅有利于案件的解決，在部分信訪人的眼里可能也比作為當(dāng)事人一方的人民法院解決更加有效。2004年8月，全國(guó)人大信訪會(huì)議推出人大、法院聯(lián)合處置涉訴信訪糾紛的“貴陽(yáng)模式”后，全國(guó)各地陸續(xù)效仿，使一些發(fā)生在基層的社會(huì)矛盾得以消解，證明了這種信訪處置模式的有效性。
(四)確立疏導(dǎo)救濟(jì)與處罰懲戒并行的信訪處置方法
在解決復(fù)雜的涉訴信訪問(wèn)題中，尤其是在處理上訪老戶的過(guò)程中，疏導(dǎo)救濟(jì)與處罰懲戒是對(duì)立統(tǒng)一的兩種工作方法。對(duì)經(jīng)過(guò)再審程序確定了訴求后，當(dāng)事人仍然提出不合理訴求，甚至用非常規(guī)手段實(shí)現(xiàn)訴求的，人民法院應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)終結(jié)程序，對(duì)非正常的上訪，應(yīng)依法由有關(guān)機(jī)關(guān)采取拘留或勞動(dòng)教養(yǎng)措施，積極運(yùn)用法律強(qiáng)制手段予以打擊，以保障正常的社會(huì)秩序。
法院作為社會(huì)糾紛的最后裁決者，其地位應(yīng)是不可挑釁和不可動(dòng)搖的。但是，面對(duì)一些信訪人的鬧訪和暴力訪，我國(guó)卻沒(méi)有明確的法律依據(jù)能夠直接予以制裁??我國(guó)民事訴訟法第一百零二條雖然規(guī)定，訴訟參與人或者其他人對(duì)司法工作人員進(jìn)行侮辱、誹謗、誣陷、毆打或者打擊報(bào)復(fù)的；以暴力、威脅或者其他方法阻礙司法工作人員執(zhí)行職務(wù)的，法院可以根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。但是，這一條卻有一個(gè)隱性的條件，那就是這一條必須屬于妨害民事訴訟范疇?，也就是說(shuō)，只有在訴訟過(guò)程中法院才可以依法行使司法拘留、罰款權(quán)。而信訪過(guò)程、申訴過(guò)程是否系民事訴訟過(guò)程？法律沒(méi)有明確規(guī)定。刑事訴訟法、行政訴訟法對(duì)法院行使罰款、拘留權(quán)的限制類似，必須在“法庭審判過(guò)程中”......我國(guó)三大訴訟法的如此限定，使得法院在制裁判鬧訪、暴力訪時(shí)顧慮重重甚至束手無(wú)策。因此，要建立健全相關(guān)法律制度。一是要明確規(guī)定，信訪人員在申訴、信訪過(guò)程中對(duì)司法工作人員實(shí)施侮辱、誹謗、誣陷、毆打或者打擊報(bào)復(fù)的，可以根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?D?D涉訴信訪過(guò)程實(shí)質(zhì)就是一個(gè)申訴過(guò)程，而申訴程序本身也是訴訟程序的一種，訴訟參與人和其他人在這個(gè)程序中并沒(méi)有法外的特權(quán)，更沒(méi)有侮辱、誹謗、毆打司法人員的權(quán)利。二是在刑法中增設(shè)藐視法庭罪或藐視法官罪。這一方面，西方國(guó)家如英國(guó)、美國(guó)的做法值得我們借鑒??實(shí)際上，維護(hù)司法的權(quán)威和法官的尊嚴(yán)并不僅僅是為了法院工作的需要，而是為了國(guó)家根本利益的需要。也因?yàn)槿绱耍谖鞣絿?guó)家，根本不可能出現(xiàn)當(dāng)事人沖擊、哄鬧法庭、侮辱毆打法官的事情，也不可能出現(xiàn)諸如鬧訪、纏訪之類的鬧劇。
參考文獻(xiàn)：
①?gòu)埼膰?guó)，《試論涉訴信訪的制度困境及其出路》，載《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2007年3月，第40頁(yè)。
②林莉紅：《論信訪的制度定位??從糾紛解決機(jī)制系統(tǒng)化角度的思考》，栽《學(xué)習(xí)與探索》2006第1期，第92頁(yè)。
③．福建省高級(jí)人民法院課題組，《人民法院預(yù)防和減少涉訴信訪的對(duì)策》，載《人民司法》2007年第6期，第47頁(yè)。
④傅達(dá)林，《在尊重司法裁判中回歸法治理性》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第1期，第41頁(yè)。
