（江蘇省高級人民法院審判委員會第26次全體委員會討論通過）

為切實保障被征收人合法權益，監督政府依法征收、公平補償，妥善化解征收補償爭議，根據《中華人民共和國行政訴訟法》《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）、《國有土地上房屋征收評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》）、蘇政發〔2011〕91號《江蘇省貫徹實施<國有土地上房屋征收與補償條例>若干問題的規定》等規定，結合本省實際，制定本指南。

一、總體要求

審理房屋征收補償行政案件，應當遵循以下原則和工作要求：

1、服務經濟發展。牢固樹立服務大局意識，充分認識房屋征收對于促進城市建設和經濟發展的重要性。及時審理征收補償行政案件，為征收補償提供有力的司法保障，促進江蘇高質量發展走在前列。

2、注重權益保障。明確司法審查內容，嚴格司法審查標準。

促進依法征收和公平補償，充分保障被征收人合法權益，努力讓被征收人在征收補償案件中感受到公平正義。

3、監督征收補償。嚴格按照《條例》規范國有土地上房屋征收與補償活動，依法審查房屋征收決定和房屋補償決定的合法性。在監督、促進政府依法征收、公平補償的同時，兼顧征收效率，注重公共利益和個人權益的平衡。

4、多元化解糾紛。堅持調解優先、依法調解、自愿調解原則。調解不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。房屋補償決定存在合理性問題的，應加大調解力度，通過調解妥善化解爭議，努力做到定分止爭，實現法律效果、社會效果和政治效果的有機統一。

二、受理條件

（一）受案范圍

5、下列情形屬于人民法院行政訴訟受案范圍：

（1）征收人未單獨作出房屋征收決定，將房屋征收決定和公告合二為一，被征收人對房屋征收決定公告提起訴訟的；

（2）征收人組織有關部門對房屋面積、性質進行的調查、認定和處理，具有認定未經登記的建筑屬于違法建筑并明確不予補償等內容，對被征收人權利義務產生實際影響，被征收人提起訴訟的；

（3）被征收人以征收人不履行補償安置職責提起訴訟的。

6、下列情形不屬于人民法院行政訴訟受案范圍：

（1）征收人作出房屋征收決定后依法公告，被征收人單獨對房屋征收決定公告提起訴訟的；

（2）征收人組織有關部門對房屋面積、性質進行的調查、認定和處理，僅記載房屋有證面積、無證面積和性質，未設定被征收人權利義務，被征收人提起訴訟的。

7、下列情形不予立案：

（1）部分被征收人對房屋征收決定提起訴訟，法院作出生效裁判后，其他被征收人對同一房屋征收決定提起訴訟的；

（2）房屋補償決定或者補償安置協議中已涉及調查、認定和處理的結果，被征收人已對房屋補償決定或者補償安置協議提起訴訟，再對調查、認定和處理行為提起訴訟的。

（二）主體資格

8、按照公房管理規定取得公房租賃權，并執行國家規定租金標準的公房承租人對房屋征收決定和房屋補償決定提起訴訟，具有原告主體資格。

9、營業用房承租人對房屋征收決定提起訴訟，不具有原告主體資格。

10、營業用房承租人對房屋補償決定以及補償安置協議中涉及的停產停業損失等自身權益爭議提起訴訟，具有原告主體資格。但租賃合同約定，因征收自動解除租賃合同，營業用房承租人不享有停產停業損失等補償的除外。

11、部分房屋共有人與房屋征收部門簽訂了補償安置協議，未簽訂補償安置協議的共有人對房屋征收決定、補償安置協議提起訴訟，具有原告主體資格。

12、房屋征收部門與被征收人簽訂補償安置協議，被征收人對補償安置協議提起訴訟的，房屋征收部門是適格被告。

13、省級以上（含省級）開發區管理機構作出房屋征收決定和房屋補償決定，被征收人提起訴訟的，以該開發區管理機構為被告。

14、省級以下開發區管理機構作出房屋征收決定和房屋補償決定，被征收人提起訴訟的，以設立該開發區管理機構的地方人民政府為被告。

15、被征收人對房屋調查、認定和處理行為提起訴訟的，作出調查、認定和處理的行政主體是適格被告。

16、被征收人以作出房屋征收決定的行政主體為被告提起訴訟，請求履行補償安置法定職責的，作出房屋征收決定的行政主體是適格被告。

17、公房承租人、營業用房承租人對房屋補償決定提起訴訟的，人民法院應當通知房屋所有權人參加訴訟，房屋所有權人經通知不參加訴訟的，人民法院應當將其列為第三人。

（三）起訴期限

18、被征收人對房屋征收決定提起訴訟的，起訴期限從房屋征收決定公告之日起計算。房屋征收決定規定公告期限的，起訴期限從公告期限屆滿之日起計算。

19、被征收人人數較少，征收人直接送達房屋征收決定的，起訴期限從被征收人收到房屋征收決定之日起計算。

20、被征收人對房屋補償決定提起訴訟的，起訴期限從收到房屋補償決定之日起計算。

21、房屋征收決定、房屋補償決定未告知申請行政復議、提起訴訟的權利和期限，被征收人不服申請行政復議或者提起訴訟的，應當在知道或者應當知道被訴房屋征收決定、房屋補償決定內容之日起一年內申請行政復議或者提起訴訟。

22、被征收人對房屋征收決定、房屋補償決定申請行政復議，復議機關作出的復議決定未改變原行為的結果，并依法告知提起訴訟的權利和期限，被征收人不服提起訴訟的，應當自收到復議決定之日起十五日內以原機關和復議機關為共同被告提起訴訟。

23、被征收人對房屋征收決定、房屋補償決定申請行政復議，復議機關作出的復議決定改變原行為的結果，未告知提起訴訟的權利和期限，被征收人不服提起訴訟的，應當自收到復議決定之日起一年內以復議機關為被告提起訴訟。

24、被征收人對房屋征收決定、房屋補償決定申請行政復議，復議機關作出不予受理或者駁回行政復議申請決定，該復議決定依法告知提起訴訟的權利和期限，被征收人對復議決定提起訴訟的，應當自收到復議決定之日起十五日內提起訴訟。被征收人對房屋征收決定、房屋補償決定提起訴訟，房屋征收決定、房屋補償決定告知訴權和起訴期限的，應當自知道或者應當知道房屋征收決定、房屋補償決定作出之日起六個月內提起訴訟。

25、房屋征收決定、房屋補償決定告知起訴期限短于法定起訴期限的，按照法定起訴期限計算；長于法定起訴期限，按照告知的起訴期限計算。

26、被征收人認為征收人不履行補償安置法定職責，應當在征收人規定的簽約期限屆滿的合理期限后提起訴訟。行政機關對作出房屋補償決定期限有規定的，原則上從其規定。

三、實體審查

（一）房屋征收決定的審查

27、職權依據的審查

（1）市、縣級人民政府，有法律、法規授權進行房屋征收補償的開發區管理機構作出房屋征收決定，應認定有職權依據。

（2）沒有法律、法規授權進行房屋征收補償的開發區管理機構作出房屋征收決定，應認定沒有職權依據。

28、土地性質的審查

（1）審查征收范圍內的土地性質是否為國有土地。

（2）涉及撤組剩余的少量土地是否為國有土地，按照2005年3月4日原國務院法制辦公室、原國土資源部《關于對<中華人民共和國土地管理法實施條例>第二條第（五）項的解釋意見》進行認定。

29、公共利益的審查

（1）征收人組織實施的基礎設施、公共事業、保障性安居工程及舊城區改建等建設活動，應當認定符合公共利益。

（2）發改、自然資源和規劃行政主管部門等出具的復函、證明、說明等，不足以直接認定房屋征收決定符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃的，仍應通過五年規劃綱要，土地利用總體規劃圖、局部圖，城市總體規劃圖、局部圖等，綜合認定是否符合上述規劃。

（3）對保障性安居工程建設、舊城區改建項目，應查明是否納入人民代表大會討論通過的國民經濟和社會發展年度計劃。

30、補償安置方案的審查

（1）是否提供貨幣補償和產權調換兩種補償安置方式供被征收人選擇。

（2）產權調換房屋的位置、面積等是否確定。位置、面積等不確定的，不得用于產權調換。

（3）因舊城區改建項目征收個人住宅，被征收人選擇改建地段房屋進行產權調換的，征收人是否提供改建地段或者就近地段房屋予以產權調換。

31、社會穩定風險評估的審查

（1）評估主體的審查。審查評估的主體是否為作出房屋征收決定的主體。征收人組織或者委托責任主體評估時，征收人或者社會穩定風險評估領導小組是否予以確認。

（2）評估結果的審查。評估結果為“可以實施”（低風險）的，可以進行征收；評估結果為“暫緩實施”（中風險）的，是否提供證據證明已采取措施降低風險等級；評估結果為“不予實施”（高風險）的，不得進行征收。

32、征收補償費用的審查

（1）房屋征收決定作出前，是否對征收補償總費用進行評估或概算。

（2）房屋征收決定作出前，是否在金融機構設立專用賬戶，并存入一定數額用于貨幣補償的費用。

（3）房屋征收決定作出前，是否提供一定數量的用于產權調換的房屋。

（4）征收人提供的用于貨幣補償的費用以及用于產權調換的房屋，是否能充分保障被征收人選擇不同補償安置方式的實際需求。

33、房屋面積和性質調查、認定和處理的審查

是否依法對房屋面積和性質進行了調查、認定和處理，是否將相關結果在征收范圍內公布。

34、行政程序的審查

（1）補償安置方案的擬定、征求意見、修改、公告等是否符合《條例》第十條、第十一條的規定。

（2）舊城區改建項目，過半數被征收人對補償安置方案提出異議的，是否組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改補償安置方案。

（3）房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，征收人是否召開常務會議討論房屋征收的風險?！叭藬递^多”的把握，原則上以各地制定的標準為依據；未制定標準的，根據城市規模、項目規模，結合個案進行綜合認定。

（4）房屋征收決定作出后是否及時公告。公告中是否載明征收補償安置方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。

35、法律適用的審查

房屋征收決定是否援引法條、法律適用是否準確。

（二）房屋補償決定的審查

36、職權依據的審查

（1）市、縣級人民政府，有法律、法規授權進行房屋征收補償的開發區管理機構作出房屋補償決定，應認定有職權依據。

（2）沒有法律、法規授權進行房屋征收補償的開發區管理機構作出房屋補償決定，應認定沒有職權依據。

37、房屋、土地面積和性質認定的審查

（1）房屋面積一般以房屋權屬證書和房屋登記簿的記載為準；房屋權屬證書與房屋登記簿的記載不一致的，除有證據證明房屋登記簿確有錯誤外，以房屋登記簿為準。

（2）被征收人對房屋面積提出異議，征收人委托有資質的機構對房屋面積進行實際測繪，如果測繪的面積大于產權證記載的面積，是否按照實際測繪面積予以補償。

（3）因歷史原因未辦理建房審批手續的房屋，征收人不給予補償是否合法。

（4）土地使用證記載的土地面積大于合法房屋的面積，征收人是否對“地大于房”部分的土地予以補償。

（5）是否應當給予停產停業損失補償，根據房屋是否為合法房屋；是否于2010年7月1日前改變為經營性用房，并持有合法、有效的營業執照、稅務登記證以及其他有關許可證件；至房屋征收決定公告前，是否持續營業1年以上等綜合認定。

38、評估機構選定的審查

（1）房屋征收部門是否要求被征收人在不少于5個工作日內協商選定評估機構。被征收人協商不成的，是否通過“多數決定”或者“隨機選定”等方式確定評估機構。

（2）通過“多數決定”的，評估機構得票數是否超過被征收人戶數的一半。征收人有證據證明給每一個被征收人發放選票，部分被征收人拒絕投票，評估機構得票數是否超過有效票數的一半。

（3）通過“多數決定”“隨機選定”方式確定的，審查評估機構確定的過程和結果是否經公證機構依法公證。

（4）通過“多數決定”“隨機選定”的方式確定評估機構的，是否將確定評估機構的結果予以公告。

39、評估方法與評估報告的審查

（1）依據《評估辦法》第十三條審查評估方法是否正確。

（2）房屋征收部門是否將分戶初步評估結果在征收范圍內向被征收人公示。

（3）評估報告是否依法送達，是否告知被征收人有權申請復核評估。被征收人申請復核評估的，是否將復核結果書面告知被征收人。被征收人向評估專家委員會申請鑒定的，是否將鑒定結果書面告知被征收人。

（4）評估時點的確定是否準確。

評估時點原則上為房屋征收決定公告之日。作出房屋補償決定與評估時點間隔時間較長，給予產權調換的，原則上不重新調整評估時點，但有證據證明被征收房屋漲價幅度明顯大于產權調換房屋漲價幅度的除外；給予貨幣補償的，有證據證明被征收房屋價值有較大幅度上漲的，應重新調整評估時點。

40、保障補償安置方式選擇權的審查

（1）是否在補償安置方案中告知被征收人有權選擇不同的補償安置方式，是否在征收實施中告知被征收人拒絕選擇的后果；

（2）是否根據被征收人選擇的補償安置方式作出房屋補償決定；

（3）未按照被征收人選擇的補償安置方式進行補償是否有正當理由；

（4）給予產權調換的，產權調換房屋的位置、面積、價格是否確定；

（5）房屋補償安置方式是否明確，補償內容是否具體。房屋補償決定給予兩種補償安置方式的，應當認定為補償安置方式不明確。

41、營業用房承租人權利保障的審查

（1）承租人享有停產停業損失、裝飾裝潢損失補償的，審查房屋補償決定是否包括停產停業以及裝飾裝潢損失補償。

（2）房屋補償決定給予的停產停業、裝飾裝潢損失補償是否能保障房屋所有權人、承租人合法權益。

（3）“住改非”房屋承租人依法享有停產停業、裝飾裝潢損失補償的，參照上述規定審查。

（三）調查、認定和處理的審查

42、參照本指南“實體審查”部分“（二）房屋補償決定的審查”中的“37、房屋、土地面積和性質認定的審查”，審查房屋合法面積認定是否正確、未經登記建筑不予補償是否正確、房屋性質認定是否正確等。

（四）不履行補償安置法定職責的審查

43、不履行補償安置法定職責主要審查以下內容：

（1）被告是否具有補償安置的職責；

（2）原告要求履行補償安置職責的時機是否成熟；

（3）被告是否作出房屋補償決定。

四、裁判標準

（一）不予立案或者駁回起訴裁定

44、原告提起訴訟不符合起訴條件的，不予立案。已經立案的，裁定駁回起訴。

（二）駁回訴訟請求判決

45、房屋征收決定、房屋補償決定證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，或者原告請求被告履行補償安置法定職責理由不成立的，判決駁回原告訴訟請求。

（三）撤銷或者部分撤銷判決

46、房屋征收決定有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷：

（1）房屋征收決定不符合公共利益；

（2）對征收范圍內集體土地上的房屋一并征收；

（3）社會穩定風險評估的結果為“不予實施”（高風險）；

（4）房屋征收決定具有其他依法應當撤銷的情形。

47、房屋補償決定具有下列情形之一的，判決撤銷：

（1）評估時點錯誤，包括應當調整評估時點未調整的；

（2）房屋面積和性質、土地性質認定錯誤，導致房屋補償決定未能保障原告合法權益的；

（3）評估機構的選定嚴重違反法定程序，或者評估機構、評估人員不具有評估資質的；

（4）未保障原告補償安置方式選擇權，原告有異議的；

（5）遺漏補償項目，但因原告過錯造成的除外；

（6）房屋補償決定有其他依法應當撤銷情形的。

48、調查、認定和處理行為有下列情形之一的，判決撤銷并責令重新調查、認定和處理

（1）房屋面積認定錯誤；

（2）房屋性質認定錯誤;

（3）未經登記建筑被認定為違法建筑錯誤。

（四）確認違法判決

49、房屋征收決定依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的，判決確認違法。確有必要的，可以根據具體案情判決采取降低風險等級、補足補償安置費用、調整產權調換房源等相應的補救措施。

50、房屋征收決定、房屋補償決定程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響，沒有必要撤銷的，判決確認違法。

（五）無效判決

51、被訴房屋征收決定、房屋補償決定系沒有法律、法規授權的開發區管理機構作出，判決確認房屋征收決定、房屋補償決定無效。

（六）變更判決

52、評估時點正確，被征收房屋評估價格正確，房屋面積認定錯誤的，可以判決變更補償決定的內容。

53、房屋補償決定給予貨幣補償，評估時點錯誤，雙方當事人同意調整評估時點另行評估的，可以根據新的評估報告判決變更補償決定的內容。

（七）履行判決

54、原告請求被告履行補償安置法定職責理由成立的，判決被告在合理期限內作出房屋補償決定。

（八）調解與行政調解書制作

55、通過調解促使雙方當事人簽訂補償安置協議，原告自愿撤訴的，審查后依法裁定是否準許撤訴。

56、房屋補償決定存在合理性問題，原告訴求合理，在依法調解的基礎上簽訂補償安置協議的，可以根據當事人的要求出具行政調解書。

（九）司法建議

57、房屋征收決定和房屋補償決定合法性、合理性存在問題的，必要時可以向被告發送司法建議指出問題，并要求被告在合理時間內反饋整改意見。

五、附則

58、本指南自下發之日起施行。各地法院應參照本指南依法審理此類行政案件。

59、本指南由江蘇省高級人民法院審判委員會負責解釋。

2020年11月11日