【內(nèi)容提要】：隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，社會(huì)關(guān)系在當(dāng)今多元利益糾結(jié)的沖擊下日益復(fù)雜，人民群眾的司法需求也隨之不斷高漲，當(dāng)司法實(shí)踐不斷得到深入的前提下，民事爭議與行政爭議交叉在一起的糾紛日益劇增，如何理性地構(gòu)建其解決機(jī)制實(shí)為必要，而在民事訴訟中產(chǎn)生的行政交叉問題正是筆者要研究的對象。為實(shí)現(xiàn)糾紛解決的效率化，除了應(yīng)完善相應(yīng)的法律制度以外，還應(yīng)對該類交叉案件進(jìn)行全面實(shí)質(zhì)審查，擬從民事、行政交叉案件的產(chǎn)生原因，表現(xiàn)形式，處理民事與行政交叉案件的意義以及處理方式等方面進(jìn)行闡述。

行政訴訟解決的是行政爭議，即行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政管理過程中因行使行政職權(quán)而與公民、法人或者其他組織之間產(chǎn)生的爭議；民事訴訟解決的是民事爭議，即平等主體的自然人之間、法人之間、其他組織之間因人身、財(cái)產(chǎn)關(guān)系而產(chǎn)生的爭議。在司法實(shí)踐中，常常出現(xiàn)二者交叉的問題，多見于涉及商標(biāo)權(quán)、專利權(quán)、行政登記、行政裁決等方面的案件中，但處理方式并不統(tǒng)一，某種程度上浪費(fèi)了司法資源，增加了當(dāng)事人的訟累。

 一、民事與行政交叉案件的產(chǎn)生

民事訴訟是指當(dāng)事人之間因民事權(quán)益矛盾或者經(jīng)濟(jì)利益沖突，向人民法院提起訴訟，人民法院立案受理，在雙方當(dāng)事人和其他訴訟參與人的參加下，經(jīng)人民法院審理和解決民事案件﹑經(jīng)濟(jì)糾紛案件和法律規(guī)定由人民法院審理的特殊案件的活動(dòng)，以及這些訴訟活動(dòng)中所產(chǎn)生的法律關(guān)系的總和。行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而提起的訴訟；從常規(guī)角度上講，民事、行政案件很難存在交叉問題，但民事訴訟中不可能避免行政行為的參與。行政行為是指行政主體行使行政職權(quán)，作出的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。行政行為的概念包括以下幾層含義：（1）行政行為是行政主體所為的行為；（2）行政行為是行使行政職權(quán)，進(jìn)行行政管理的行為；（3）行政行為是行政主體實(shí)施的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。本文即以一勞動(dòng)爭議案件為例，探討因勞動(dòng)與社會(huì)保障局的具體行政行為的處理對該勞動(dòng)爭議案件實(shí)體處理的影響及解決方案。總的來說,民事訴訟中的行政交叉問題的產(chǎn)生大致有以下幾個(gè)方面的原因:

1、立法上的原因。 我國的行政訴訟制度不發(fā)達(dá)，行政訴訟長期處于一種附屬地位，還沒有完全形成獨(dú)立的體系。如我國行政訴訟沒有規(guī)定的問題適用民事訴訟法的規(guī)定就是一例。另外，《中華人民共和國民事訴訟法》第111條規(guī)定："依照法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)處理的爭議，應(yīng)告知原告向有關(guān)機(jī)關(guān)申請解決"。這樣立法機(jī)關(guān)通過立法活動(dòng)將一部分民事審判權(quán)授予行政機(jī)關(guān)行使，如《土地管理法》、《治安管理處罰條例》等，這種立法必然產(chǎn)生審判實(shí)踐中民事、行政訴訟交叉問題。

2、行政權(quán)的擴(kuò)張與大眾人權(quán)意識(shí)提高的矛盾是二者產(chǎn)生交叉問題的又一大原因。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方面越來越廣，行政管理不僅涉及國家、社會(huì)管理，而且涉及公民、法人及其他社會(huì)組織方方面面的權(quán)益，這就決定了行政訴訟的復(fù)雜性及與民事訴訟的交叉性。另外，一些民事訴訟往往又滲透著行政管理的內(nèi)容。

3、行政、民事訴訟終極目標(biāo)不同決定二者必然產(chǎn)生交叉問題。行政訴訟解決的中心問題是行政行為合法性問題，它不是以消除矛盾糾紛為最終目標(biāo)。這樣，行政相對人不服具體行政行為提起行政訴訟時(shí)，人民法院在處理該糾紛時(shí)必然涉及到對行政機(jī)關(guān)具體行為的合法性進(jìn)行審查，必須涉及采用行政訴訟和民事訴訟問題，這樣二者交叉問題就必然存在。同時(shí)，民事訴訟中存在大量的行政先決性問題必然會(huì)導(dǎo)致這種交叉的出現(xiàn)。 

4、民事訴訟與行政訴訟的分工不同，兩種訴訟分別由不同的審判庭依照不同的訴訟程序予以解決。因此，民事訴訟中必然會(huì)遇到對行政行為的管轄權(quán)問題，從而產(chǎn)生了行政行為作為民事訴訟中需要先行解決的現(xiàn)象。我國民事訴訟法對如何解決民事訴訟中的具體行政行為的合法性問題未有涉及，但最高人民法院在司法解釋中對民事案件的法官在民事訴訟中與主要問題牽連的行政先決問題的管轄權(quán)予以了承認(rèn)。如，最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》第49條中規(guī)定："個(gè)人合伙或者個(gè)體工商戶，雖經(jīng)工商行政管理部門錯(cuò)誤地登記為集體所有制企業(yè)，但實(shí)質(zhì)為個(gè)人合伙或個(gè)體工商戶的，應(yīng)當(dāng)按個(gè)人合伙或者個(gè)體工商戶對待。"按此規(guī)定，在民事訴訟程序中可以直接推翻工商行政管理部門登記這一具體行政行為的效力,而不是必須經(jīng)過行政訴訟程序進(jìn)行審查。

二、民事與行政交叉案件的表現(xiàn)形式

筆者認(rèn)為，民事與行政交叉案件的表現(xiàn)形式呈類型多樣化，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以分為不同的種類。

1、就其產(chǎn)生范圍而言，交叉問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）調(diào)整范圍的交叉問題。行政權(quán)與司法權(quán)對民事糾紛調(diào)整范圍產(chǎn)生交叉后，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為直接調(diào)整了民事糾紛，成為某些民事權(quán)利取得或民事責(zé)任承擔(dān)的依據(jù)。這集中體現(xiàn)在行政裁決訴訟之中。

（2）訴訟證據(jù)的交叉性問題。這是指民事訴訟爭議標(biāo)的解決以解決某個(gè)行政問題為前提，該前提問題并不是當(dāng)事人直接爭議的主要標(biāo)的，但它決定著案件的性質(zhì)或判決的結(jié)果。因該前提附屬于民事訴訟而存在，故有的學(xué)者稱之為"民事訴訟中的附屬問題"。此類交叉性問題產(chǎn)生的根源在于，具體行政行為對民事主體資格和權(quán)利進(jìn)行法律上的確認(rèn)與調(diào)整，影響了民事主體之間的民事法律關(guān)系。行政訴訟與民事訴訟是由行政機(jī)關(guān)的同一具體行政行為引起的，相互之間存在必然聯(lián)系。

（3）案件事實(shí)的交叉問題。此類交叉問題主要表現(xiàn)在行政處罰案件中。行政機(jī)關(guān)對相對人行政違法行為作出處罰后，因該行政違法行為給民事主體造成的民事權(quán)益損害而引起的賠償糾紛。例如，某酒店顧客因食物中毒住院治療，某衛(wèi)生防疫 站經(jīng)調(diào)查，認(rèn)為酒店衛(wèi)生條件不符合有關(guān)規(guī)定，出售變質(zhì)食物導(dǎo)致顧客中毒，最后對酒店作出行政處罰。酒店不服提起行政訴訟后，顧客認(rèn)為防疫站應(yīng)作出賠償裁決而提起民事賠償訴訟。此類案件可能系民事訴訟中的附屬行政問題，也可能是行政訴訟中的附屬民事問題。

 2、以交叉案件中民事、行政部分的相對地位為標(biāo)準(zhǔn)，可以區(qū)分為以下幾種形式：

（1）以行政爭議為主、涉及民事爭議的交叉案件。一般來說，這類案件具有以下特征：第一，同時(shí)存在著行政爭議和民事爭議，但行政爭議處于主導(dǎo)地位；第二，行政爭議和民事爭議在事實(shí)上具有內(nèi)在的聯(lián)系性；第三，行政爭議的解決是民事爭議解決的前提。    

（2）以民事爭議為主、涉及行政爭議的交叉案件 。這類案件一般具有以下特點(diǎn)：第一，該類案件在本質(zhì)上屬于平等主體之間發(fā)生的民事爭議，但是由于行政機(jī)關(guān)的介入而使民事爭議復(fù)雜化。第二，當(dāng)事人在民事訴訟中，不能直接要求對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為作出處理，但可以以行政行為違法作為抗辯的理由。    

（3）行政爭議與民事爭議并重的交叉案件。這類案件的特點(diǎn)有：第一，行政爭議的本身就包含著對民事爭議的處理。第二，對行政爭議的處理必然地涉及民事爭議，反之亦然，二者不能割裂開來。民事和行政交叉訴訟具有當(dāng)事人交叉重疊、證據(jù)交叉重疊、訴訟程序交叉重疊、法律關(guān)系交叉重疊等顯著特點(diǎn)。

三、民事與行政交叉案件的處理方式

雖然行政案件和民事案件分開、分別按照各之的程序法規(guī)定審理案件，但在行政審判和民事審判實(shí)踐中，出現(xiàn)了行政爭議與民事爭議相交叉的客觀現(xiàn)象，出現(xiàn)了行政爭議案件的審判必須等待民事審判結(jié)果為依據(jù)的情況，也出現(xiàn)了民事爭議案件的審判必須等待行政爭議案件的處理結(jié)果作為依據(jù)的情況。如何處理行政爭議與民事爭議相互交叉的案件，在行政訴訟法中沒有明確的規(guī)定，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第97條規(guī)定"人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。"民事訴訟法第136條則規(guī)定"本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的"，中止訴訟。這條規(guī)定是目前司法實(shí)踐中解決民事行政交叉案件的主要程序法律依據(jù)。但最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規(guī)定："被告對平等主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。"這樣規(guī)定了法院可以審理行政案件中的民事爭議。有些觀點(diǎn)認(rèn)為，這一條規(guī)定了可以一并審理行政爭議和民事爭議，即可以在行政訴訟中附帶民事訴訟。但有些觀點(diǎn)認(rèn)為正確的理解應(yīng)該是"人民法院可以一并審理"，并不等于"行政審判庭可以一并審理"，即不等于在行政審判程序中可以合并審理民事爭議，只能是在法院內(nèi)部由行政審判庭和民事審判庭分別審理行政爭議和民事爭議，而且要有當(dāng)事人的請求為前提。司法實(shí)踐中對此交叉問題有三種不同的處理方法：

    一是出現(xiàn)交叉問題后，先中止訴訟，建議當(dāng)事人對具體行政行為或民事行為提起訴訟，待有結(jié)果后再恢復(fù)訴訟。理由是：兩大訴訟法都規(guī)定了法院審理民事案件或行政案件時(shí)，必須遵循以事實(shí)為依據(jù)，以法律 為準(zhǔn)繩的基本原則。同時(shí)規(guī)定，證據(jù)必須查證屬實(shí)，才能作為定案依據(jù)。行政機(jī)關(guān)的具體行政行為作為民事訴訟證據(jù)之一，而民事法律行為作為行政訴訟的證據(jù)之一，在訴訟中當(dāng)然應(yīng)進(jìn)行全面、客觀的審查，否則不能作為定案依據(jù)，但是，由于法律規(guī)定對具體行政行為合法性審查的認(rèn)定，是行政訴訟的任務(wù)，而對民事行為效力的認(rèn)定是民事訴訟的任務(wù)，而行政訴訟與民事訴訟在訴訟主體、適用法律、任務(wù)和目的、舉證責(zé)任等方面完全不同，不能相互替代，因而，在訴訟中當(dāng)當(dāng)事人提出異議或法官認(rèn)為具體行政行為有不合法之處或民事行為的效力存在問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)中止訴訟，建議當(dāng)事人另行提起行政或民事訴訟，待有結(jié)果后再恢復(fù)原訴訟。

二是可以直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認(rèn)定。理由：民事訴訟中當(dāng)事人請求司法保護(hù)的是基基于具體行政行為所產(chǎn)生的民事權(quán)利，民事訴訟必須審查當(dāng)事人的請求是否符合國家的法律、法規(guī)，而具體行政行為本身不是法律、法規(guī)，當(dāng)事人主張的權(quán)利或?qū)嵤┑男袨檫`反了法律或社會(huì)公共利益，或侵害了其他民事主體的合法權(quán)益時(shí)，盡管其權(quán)益已被具體行政行為所確認(rèn)，同時(shí)雖然具體行政行為具有公定力，拘束力，執(zhí)行力的效力，但根據(jù)法治國家司法最終原則以及本著事實(shí)求是的原則，民事訴訟必然涉及到對具體是否合法的審查。從訴訟理論 上講，具體行政行為在民事訴訟中是訴訟證據(jù)民事訴訟審查其是否合法是為了確認(rèn)當(dāng)事人依此主張的民事權(quán)利是否合法，最終裁決也只涉及當(dāng)事人主張的民事權(quán)利能否得到保護(hù)，而不涉及具體行政行為的合法性，而行政訴訟是對行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性審查，通過對行政行為合法性的審查保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，而行政訴訟中涉及對民事行為效力的認(rèn)定，表現(xiàn)在二個(gè)方面：1、是行政機(jī)關(guān)基于對行政相對人的民事行為效力的認(rèn)定而作出的具體行為，法院在審查時(shí)需要對該民事行為效力重新予以認(rèn)定；2、是法院在具體行政行為進(jìn)行合法性審查時(shí)，需要對與行政行為有關(guān)連的民事行為的效力認(rèn)定，這二種情況中法院對民事行為效力認(rèn)定是不能回避的，因?yàn)檫@涉及到具體行政行為所依據(jù)的證據(jù)是否確鑿或者具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)是否充分的合法性審查。而對民事行為效力的認(rèn)定恰恰是法院主管范圍內(nèi)的事情，且在行政訴訟中，民事行為所涉及到的當(dāng)事人一般均參加訴訟，法院可以依據(jù)民事法律規(guī)范對民事行為的效力直接作出確認(rèn)從而為法院審查具體行政行為的合法性掃清障礙。

    三是在訴訟中涉及到對具體行政行為的合法性審查或?qū)γ袷滦袨榈男ЯφJ(rèn)定問題時(shí)，法官應(yīng)首先審查行政機(jī)關(guān)作出的具體行為是否已超過了法律法規(guī)規(guī)定的救濟(jì)期限，民事行為是否已超過訴訟時(shí)效，若不超過，可以告知當(dāng)事人提起民事訴訟或行政訴訟，若當(dāng)事人同意提起訴訟，應(yīng)當(dāng)先中止原訴訟，待相應(yīng)的訴訟結(jié)果產(chǎn)生后再恢復(fù)原訴訟，若當(dāng)事人明確表示，不再提起訴訟，法院在民事或行政訴訟中可以直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認(rèn)定，但在對具體行政行為的合法性審查或?qū)γ袷滦袨榈男Яψ鞒稣J(rèn)定時(shí)，必須依據(jù)其所對應(yīng)的實(shí)體法規(guī)規(guī)范作出判定，不能只審查其形式是否符合規(guī)范的要求。

     筆者同意第三種作法，這是因?yàn)椋涸撟龇幢ＷC了辦案效率，同時(shí)又保證了辦案質(zhì)量，是當(dāng)事主義訴訟模式和職權(quán)主義訴訟模式的完美結(jié)合，同時(shí)又避免了因認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一出現(xiàn)民事訴訟認(rèn)定有效，而行政訴訟予以撤銷的現(xiàn)象。其理由如下：1、二大訴訟對當(dāng)事人訴權(quán)的保護(hù)期限均有明確規(guī)定，因此在告知當(dāng)事人權(quán)有權(quán)提起訴訟前必須對當(dāng)事人是否具有明確規(guī)定，因此在告知當(dāng)事人有權(quán)提起訴訟前必須對當(dāng)事人是否具有訴權(quán)進(jìn)行審查。2、明確告知當(dāng)事人可以提起訴訟，是尊重當(dāng)事人意思自由的體現(xiàn)，同時(shí)也是法定對當(dāng)事人進(jìn)行訴訟指導(dǎo)的必然要求，民事訴訟和行政訴訟兩大證據(jù)規(guī)則均規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人說明舉證的要求及法律后果，促使當(dāng)事人在合理期限內(nèi)積極、全面、正確地完成舉證，這一規(guī)定表明法院在當(dāng)事人舉證中承擔(dān)釋明權(quán)的義務(wù)。3、是法院重要職能的體現(xiàn)。無論是民事訴訟還是行政訴訟，都是在法院主持下進(jìn)行，行政訴訟法賦予法院在行政訴訟中的司法審權(quán)具有撤銷或者維持具體行政行為的效力，民事訴訟法賦予法院在民事訴訟中的司法審查權(quán)具有全面、客觀地審查所有訴訟證據(jù)，確認(rèn)其有效或無效的效力，可見，對作為民事訴訟證據(jù)具體行政行為的審查，或是對作為行政訴訟證據(jù)的民事行為的審查，是法律賦予法院的重要職能，只是訴訟程序不同，審查的方式、角度、結(jié)果的處理等不同而已。4、是法院公正司法的本質(zhì)要求，法院代表國家行使審判權(quán)，享有處理社會(huì)各種民事權(quán)益及大部分行政爭議的最終裁決權(quán)，獨(dú)立、公正、權(quán)威是其本質(zhì)要求，這就決定法院主持進(jìn)行民事訴訟，必須平等對待和審查雙方當(dāng)事人所提出的證據(jù)，不因證據(jù)制作主體不同而有區(qū)別；同時(shí)，法院主持行政訴訟，必須對行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實(shí)進(jìn)行全面的審查，而不能僅僅以行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)為依據(jù)，唯此也才能體現(xiàn)法院行政訴訟和民事訴訟的獨(dú)立、公正與權(quán)威。值得注意的是，筆者設(shè)計(jì)的解決兩大訴訟交叉問題的方法 ，還有待于立法上的支持。矛盾焦點(diǎn)體現(xiàn)在告知當(dāng)事人對證據(jù)有異議，具備訴權(quán)的可以提起訴訟，而當(dāng)事人明確表示不再另案提起訴訟，法院審查認(rèn)定作出判決后，當(dāng)事人另案提起訴訟是否應(yīng)予立案的問題。筆者認(rèn)為，在此情況下，應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人起訴作出限制，因?yàn)樵谠V訟中當(dāng)事人明確表示不再提起訴訟是其放棄訴權(quán)的意思表示，應(yīng)當(dāng)理解為是當(dāng)事人的訴訟行為，法院依據(jù)當(dāng)事人放棄訴訟的意思表示，依職權(quán)啟動(dòng)了對涉及其它訴訟領(lǐng)域的證據(jù)效力的審核認(rèn)定，可以避免當(dāng)事人濫用訴權(quán)，有利于司法的公正與統(tǒng)一。如果不限制當(dāng)事人的訴權(quán)，法院的告知和當(dāng)事人的意思表示已無實(shí)際意義，不能從根本上避免判決不統(tǒng)一的現(xiàn)象。綜上，民事訴訟與行政訴訟的交叉問題是困擾法院的一個(gè)難題，正確處理好兩大訴訟在受理與審理中的交叉問題，對于化解社會(huì)矛盾，避免當(dāng)事人纏訴，提高訴訟效率，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到積極的推動(dòng)作用。

四、尋求處理民事與 行政交叉案件方法的意義

民事行政審判工作是我國審判機(jī)關(guān)工作的重要組成部分。據(jù)權(quán)威統(tǒng)計(jì)，我國審判機(jī)關(guān)每年審結(jié)的民事行政案件約500萬件之多，從事民事行政審判的人員占法院全體人員的50%左右，在審判實(shí)踐中，行政訴訟與民事訴訟交叉問題經(jīng)常存在，設(shè)法處理好二者的交叉問題，有以下重要意義: （一）有利于更好地樹立司法權(quán)威，提高法律和法院在人民心目中的地位。（二）有利于行政機(jī)關(guān)依法行政，提高行政機(jī)關(guān)的工作效率。（三）有利于保護(hù)公民，法人和其他組織的合法權(quán)益。（四）有利于更好地化解社會(huì)矛盾、構(gòu)筑平安和諧，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，堅(jiān)定和鞏固公眾對法律的認(rèn)同感和信仰度，并從根本上推動(dòng)依法治國這一基本方略的實(shí)施。

注釋：

 參見張來福 晏和平：《民事訴訟中的行政先決問題》，中國法院網(wǎng)。

 參見劉崢、劉洋：《對我國民事與行政糾紛交叉制度的初步構(gòu)想》，載于《人民法院報(bào)》。

 參見康宏亮、董陪紅：《淺議行政訴訟與民事訴訟交叉問題 》，載于《法律教育網(wǎng)》。

 參見方建生、張朝泓：《從本案談民事與行政交叉案件的解決》，中國民商法律網(wǎng)。