論文提要：

《行政訴訟法》實(shí)施以來，對(duì)于保障公民權(quán)利，規(guī)范行政行為，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政起到了重要作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公民、法人或者其他組織法律意識(shí)的增強(qiáng)，各項(xiàng)改革事業(yè)的深入，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，修改完善行政訴訟制度，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的呼聲越來越高。本文依據(jù)兩起著名的高等教育行訴個(gè)案來加以說明，司法權(quán)在行政訴訟領(lǐng)域中的實(shí)質(zhì)性擴(kuò)張并非一帆風(fēng)順，而是必然受到現(xiàn)實(shí)條件的種種制約，面臨較大的不確定性的困擾。因此，修改完善行政訴訟法有關(guān)受案范圍的規(guī)定，行政程序主體的所有行政行為，都應(yīng)當(dāng)在行政訴訟法中得到詳細(xì)的規(guī)范。對(duì)于行政相對(duì)人而言，受案范圍的擴(kuò)張無疑實(shí)現(xiàn)了在具體案件中局部的權(quán)利主張與救濟(jì)，但就全局而言，結(jié)果將是全國(guó)各地對(duì)同類案件的不同裁判，甚至是法律條文本身被架空。受案范圍的突破，在日益民主化、多元化的社會(huì)里，涉及到公民、社會(huì)組織個(gè)體權(quán)利的普遍張揚(yáng)以及司法權(quán)與行政權(quán)的基本界分，而將首當(dāng)其沖成為社會(huì)各界關(guān)注和呼吁的焦點(diǎn)。由于除了法律明文排除外，所有重要的行政行為一旦引起行政爭(zhēng)議，包括某些抽象行政行為所引起的行政爭(zhēng)議都應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍，都要受到司法審查。因而，作為行政程序主體的所有行政行為，都應(yīng)當(dāng)在行政訴訟法中得到詳細(xì)的規(guī)范。

《行政訴訟法》實(shí)施以來，對(duì)于保障公民權(quán)利，規(guī)范行政行為，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政起到了重要作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公民、法人或者其他組織法律意識(shí)的增強(qiáng)，各項(xiàng)改革事業(yè)的深入，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，修改完善行政訴訟制度，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的呼聲越來越高。本文依據(jù)兩起著名的高等教育行訴個(gè)案來加以說明，司法權(quán)在行政訴訟領(lǐng)域中的實(shí)質(zhì)性擴(kuò)張并非一帆風(fēng)順，而是必然受到現(xiàn)實(shí)條件的種種制約，面臨較大的不確定性的困擾。因此，修改完善行政訴訟法有關(guān)受案范圍的規(guī)定，行政程序主體的所有行政行為，都應(yīng)當(dāng)在行政訴訟法中得到詳細(xì)的規(guī)范。

一、現(xiàn)實(shí)困境：司法的有限空間與民眾的無限訴求

（一）兩則判決結(jié)果迥然不同的案例

案例一：田永訴北京科技大學(xué)案

北京科技大學(xué)以田永曾因考試作弊被學(xué)校作退學(xué)處理為由．拒絕向其頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證書。田某由此向北京市海淀區(qū)法院提起行政訴訟并獲法院受理。按照行政訴訟法的規(guī)定，受案范圍僅限侵犯公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，而受教育權(quán)并非涵蓋在其范圍之內(nèi)，法院通常不予受理。但是受當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境、輿論取向以及專家學(xué)者的普遍支持的影響，此案最終被法院受理。田永案揭曉后被收入《最高人民法院公報(bào)》，形成了良好的示范作用。

案例二：劉燕文訴北京大學(xué)案

同年，北京大學(xué)在讀博士劉燕文因通過了論文答辯委員會(huì)的決議，但被校學(xué)位評(píng)定委員會(huì)拒絕批準(zhǔn)而得不到博士畢業(yè)證書和學(xué)位證書。多方奔走無效，向海淀法院提起訴訟。因先前有過田永案的審判經(jīng)驗(yàn)，海淀法院順利受理該案并一審判決劉燕文勝訴。然而這次，一審判決遭到了一些高校的猛烈抨擊，高校的學(xué)術(shù)自主權(quán)、司法進(jìn)入科學(xué)殿堂的限度等話題紛紛提上桌面。其一審判決最終被撤銷。由于劉案的判決結(jié)果，此后有一系列類似案件的審理受到影響，法院在教育領(lǐng)域擴(kuò)張受案范圍的努力不得不暫告受挫。

由此可見，法院是否將某一新型案件納入行政訴訟范圍，不僅取決于法院自身，還要受到社會(huì)輿論、專家學(xué)者論述等諸多因素的影響。

（二）法院在行政訴訟個(gè)案中對(duì)法律進(jìn)行解釋的有限空間

盡管法官在個(gè)案審理中可以利用司法的修辭技巧，順應(yīng)社會(huì)進(jìn)步的需要，迎合民眾和法律精英的呼聲，不動(dòng)聲色的擴(kuò)張受案范圍，在一定情況下突破或創(chuàng)制法律，實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的充分保障，但如果基本的法律框架未變，司法權(quán)的地位未能進(jìn)一步提升，則制度突破者的空間總歸有限。從《行政訴訟法》的規(guī)定中，可以看出行政訴訟法界定行政訴訟范圍的標(biāo)準(zhǔn)有兩項(xiàng)：一是具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)，人民法院只受理對(duì)具體行政行為提起的訴訟，對(duì)具體行政行為以外的其他行為，法院不予受理；二是人身財(cái)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。人民法院只受理對(duì)公民、法人或者其他組織的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)造成侵犯的行政爭(zhēng)議。盡管通過個(gè)案解釋等方式從一個(gè)側(cè)面展現(xiàn)了法院在具體個(gè)案，尤其是近年出現(xiàn)的"新型"案件、疑難和爭(zhēng)議案件中，受理而非拒絕的傾向，但不能就此認(rèn)為司法權(quán)力的擴(kuò)張正使法定受案范圍的樊籬在較大范圍內(nèi)被拆除。上述兩則案情基本相同、同一法院受理，卻在判決結(jié)果上形成鮮明反差的案例，讓我們看到司法在現(xiàn)實(shí)生活中面臨的真實(shí)困境。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)改革，行政體制改革的不斷深化，新的行政紛爭(zhēng)也隨之而起，加之人們法治意識(shí)和權(quán)利觀念的逐步增強(qiáng)，期望司法對(duì)更多的行政爭(zhēng)議進(jìn)行審查的現(xiàn)實(shí)需要越發(fā)強(qiáng)烈。況且．逐年累積的行政審判實(shí)踐也增強(qiáng)了法院行政審判的正當(dāng)性和權(quán)威性，提高了法院駕馭行政審判的能力。由此，行政訴訟受案范圍的局限性日益暴露，已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

二、制度反思：現(xiàn)行行政訴訟范圍的現(xiàn)實(shí)考量

在我國(guó)司法實(shí)踐中我們可以發(fā)現(xiàn)，成文法主義幾乎已經(jīng)達(dá)到了讓法官在法條字面含義下亦步亦趨的程度，法官在個(gè)案中的法律解釋困難重重。因此，目前的行政訴訟范圍已經(jīng)無法適應(yīng)司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。

1、可受理的行政行為的外延過窄。《行政訴訟法》第二條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行(中華人民共和國(guó)行政訴訟法)若干問題的意見(試行)》將具體行政行為定位為單方行為，不僅排除了雙方行為，也排除了事實(shí)行為和抽象行政行為。為彌補(bǔ)這一不足，最高人民法院在《關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國(guó)行政訴訟法)若干問題的解釋》中用"行政行為"取代了"具體行政行為"。但這只表明對(duì)行政訴訟法所規(guī)定的受案范圍有了認(rèn)識(shí)上的深化，而不是對(duì)受案范圍的擴(kuò)大。 事實(shí)上，我國(guó)行政訴訟法及司法解釋是通過肯定性列舉和否定性列舉來規(guī)定行政訴訟受案范圍的，而列舉式規(guī)定存在著無法窮盡所有行政行為的弊端，導(dǎo)致肯定性列舉和否定性列舉之間存在廣泛灰色地帶，某一案件能否進(jìn)入行政訴訟可能成為盲區(qū)。實(shí)踐證明，法律無論列舉出多少可以受理的案件總有遺漏，所以，用這種方法規(guī)定法院應(yīng)當(dāng)受理的案件難免"掛一漏萬(wàn)"。

2、劃分行政行為的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。《行政訴訟法》規(guī)定受案范圍時(shí)采用了不同的標(biāo)準(zhǔn)劃分行政行為，如第l1條，對(duì)可訴性行政行為的肯定性列舉，有時(shí)以行政行為性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)來劃分，如行政處罰，行政強(qiáng)制措施；有時(shí)以行政行為內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)來劃分，如侵犯法定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，違法要求履行義務(wù)的；有時(shí)以行為的作為和不作為來劃分，如拒絕頒發(fā)許可證和執(zhí)照，沒有依法發(fā)給撫恤金，拒絕保護(hù)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)法定職責(zé)。這種以多元標(biāo)準(zhǔn)面目出現(xiàn)的肯定性列舉，其結(jié)果必然導(dǎo)致受案范圍相互交叉或者重復(fù)甚至遺漏的現(xiàn)象。

3、公民權(quán)利的保障范圍過于狹窄。依據(jù)行政訴訟受案范圍的相關(guān)規(guī)定，只有公民、法人或者其他組織的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受到行政主體的侵犯時(shí)，行政訴訟法才對(duì)其予以保護(hù)，政治權(quán)利和其他合法權(quán)利被排除于行政訴訟法的保護(hù)范圍之外。但根據(jù)憲法的規(guī)定，我國(guó)公民享有廣泛的合法權(quán)利，如果行政相對(duì)人的政治權(quán)利和其他合法權(quán)利受到行政行為的侵犯，但卻得不到司法救濟(jì)，這不能不說是立法上的一大失誤。行政復(fù)議法將行政復(fù)議所保護(hù)的范圍擴(kuò)展至所有合法權(quán)益，認(rèn)為只要行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，公民、法人和其他組織均可申請(qǐng)復(fù)議。這里的合法權(quán)益不僅包括人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且包括受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、環(huán)境權(quán)，甚至包括出版、集會(huì)、結(jié)社、游行示威等政治性權(quán)利。按照我國(guó)的相關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議決定不服的，仍有提起行政訴訟的權(quán)利。但由于行政訴訟法與行政復(fù)議法在權(quán)利保護(hù)范圍上的不一致，導(dǎo)致兩種救濟(jì)制度無法銜接，致使行政相對(duì)人的一部分合法權(quán)利得不到有效保護(hù)。

4、行政終局裁決不符合司法最終審查原則。我國(guó)在WTO加入議定書中承諾了"如初始上訴權(quán)需向行政機(jī)關(guān)提出，則在所有情況下應(yīng)有選擇向司法機(jī)關(guān)對(duì)決定提出上訴的機(jī)會(huì)"。但同時(shí)，WTO規(guī)則中也只規(guī)定了與其法律框架相關(guān)的行政裁決具有司法最終審查性，即司法最終審查原則也并非是絕對(duì)的。《行政訴訟法》第l2條第4項(xiàng)將只要屬于法律規(guī)定的行政終局裁決行為均排除在受案范圍之外的做法顯然不符合司法最終審查原則。對(duì)于行政終局裁決行為，各國(guó)均在一定范圍內(nèi)承認(rèn)其存在的合理性，但理由通常限于以下幾個(gè)方面：行政行為涉及國(guó)家機(jī)密；進(jìn)入訴訟將嚴(yán)重影響國(guó)家利益；行政行為不可能或者極少可能侵犯相對(duì)人的權(quán)益；行政行為專業(yè)性極強(qiáng)且非常復(fù)雜，以至于使法官的審查徒勞無益；行政行為已有近乎司法程序的行政程序作保障。能確保公正的救濟(jì)手段，因不可抗力事件使行政救濟(jì)以外的司法救濟(jì)成為不可能。因此，權(quán)力機(jī)關(guān)通過立法設(shè)立終局裁決行為應(yīng)遵守上述標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格限制范圍。

5、確定受案范圍的方式混亂。我國(guó)行政訴訟法對(duì)受案范圍的規(guī)定采取肯定列舉式規(guī)定，行政訴訟法第1l條第1款分別列舉了8項(xiàng)具體情況，但是，該條的列舉范圍要小于行政訴訟法第2條所規(guī)定的受案范圍。由此可以看出這兩者存在矛盾，會(huì)導(dǎo)致法院在受理行政訴訟案件時(shí)無所適從，不能很好地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。此外，行政訴訟法第1l條的列舉規(guī)定本身也存在問題：第(一)、(二)項(xiàng)是依行政行為性質(zhì)而作的列舉，第(三)、(八)項(xiàng)是依行政行為所調(diào)整的權(quán)利而作的列舉，第(六)、(七)項(xiàng)是依行為內(nèi)容所作的列舉，第(四)、(五)項(xiàng)是以行政行為的表現(xiàn)形式為標(biāo)準(zhǔn)而作的列舉。這八項(xiàng)重疊反復(fù)、交叉滲透的現(xiàn)象頗多。例如，行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，就可以表現(xiàn)為行政處罰不當(dāng)或者行政措施不當(dāng)。又如，行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金，其實(shí)就是行政機(jī)關(guān)不依法履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)職責(zé)。

三、路徑選擇：擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的多維視角

對(duì)于行政相對(duì)人而言，受案范圍的擴(kuò)張無疑實(shí)現(xiàn)了在具體案件中局部的權(quán)利主張與救濟(jì)，但就全局而言，結(jié)果將是全國(guó)各地對(duì)同類案件的不同裁判，甚至是法律條文本身被架空。法治的基本要求-- 穩(wěn)定、可預(yù)期性，以及"同樣案件同樣審理" 的公正原則--將被逐步蠶食破壞。 因此，解決這一問題的最終出路，仍然要訴諸制度條件的正式變革。由于除了法律明文排除外，所有重要的行政行為一旦引起行政爭(zhēng)議，包括某些抽象行政行為所引起的行政爭(zhēng)議都應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍，都要受到司法審查。受案范圍的突破，在日益民主化、多元化的社會(huì)里，涉及到公民、社會(huì)組織個(gè)體權(quán)利的普遍張揚(yáng)以及司法權(quán)與行政權(quán)的基本界分，而將首當(dāng)其沖成為社會(huì)各界關(guān)注和呼吁的焦點(diǎn)。

1、擴(kuò)大行政訴訟法所保障的權(quán)利范圍。在現(xiàn)代社會(huì)中，公民的政治權(quán)利、文化權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利同樣重要，離開這些權(quán)利，公民的生存與發(fā)展就面臨巨大的威脅。在未修改現(xiàn)行行政訴訟法的前提下，為更有效地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，應(yīng)通過司法解釋，將勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)等未超越人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)廣義內(nèi)涵的權(quán)利納入行政訴訟法所保護(hù)的權(quán)利范圍。在將來修改行政訴訟法時(shí)，應(yīng)考慮將公民的政治權(quán)利、文化權(quán)利等納入行政訴訟法的保護(hù)范圍。

2、將抽象行政行為納人行政訴訟范疇。有權(quán)力就要有監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。現(xiàn)代法治的內(nèi)涵要求行政機(jī)關(guān)的一切活動(dòng)均應(yīng)置于法律的有效監(jiān)督之下。抽象行政行為針對(duì)普遍的管理相對(duì)人做出，具有可反復(fù)適用、效力范圍廣的特點(diǎn)，因此，較之其他行政行為而言，對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督顯得更為突出和必要。我國(guó)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督主要依賴于權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的自身監(jiān)督，但這種監(jiān)督體制存在著明顯的缺陷。首先，對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督由于缺乏具體的監(jiān)督程序，從而很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。其次，對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督只有備案審查和法規(guī)清理兩種方式，使監(jiān)督難以落到實(shí)處。最后，對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件沒有相應(yīng)的審查制度，但這些規(guī)范性文件在實(shí)踐中制定主體多、適用范圍廣、所占的比例大、存在的問題突出，并且與相對(duì)人的關(guān)系最為密切。所以，將抽象行政行為納入行政訴訟范圍勢(shì)必可行。

3、賦予人民法院對(duì)行政自由裁量行為的司法審查權(quán)。行政自由裁量行為是行政主體對(duì)行政法規(guī)范的適用具有較大選擇、裁量余地的行政行為。行政法規(guī)范對(duì)某些法律事實(shí)無法在立法上作出統(tǒng)一的規(guī)定。需要由行政主體根據(jù)這些法律事實(shí)的具體因素自行裁量決定其法律的適用，因此，行政自由裁量行為不僅存在合法性問題，而且還存在合理性問題。依法行政要求行政行為必須合法又合理，但《行政訴訟法》規(guī)定人民法院作出維持判決的條件僅僅包括證據(jù)確鑿。適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序三個(gè)方面，不涉及內(nèi)容適當(dāng)，只有在行政處罰顯失公正時(shí)，人民法院才可以行使有限的司法審查權(quán)。但對(duì)何種情況下構(gòu)成顯失公正。有具體規(guī)定判斷的標(biāo)準(zhǔn)，造成司法實(shí)踐中理解和掌握的尺度不一致，理論界的看法也很不統(tǒng)一，影響行政訴訟功能的實(shí)現(xiàn)。解決上述問題的關(guān)鍵是通過立法賦予人民法院對(duì)行政自由裁量行為的司法審查權(quán)，以實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的全面監(jiān)督。

4、對(duì)行政行為的審查范圍擴(kuò)大到合理性審查。隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家的行政管理職能逐漸增加，行政自由裁量權(quán)每時(shí)每刻都有被濫用的危險(xiǎn)，而它一旦被濫用，必將對(duì)行政法制構(gòu)成極大威脅。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)生活中，行政機(jī)關(guān)真正的越權(quán)行為并不多見，侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的行為通常表現(xiàn)在濫用職權(quán)這種"隱性違法"的行為上。因此，應(yīng)將行政行為的合理性納人行政訴訟的審查范圍，使得司法機(jī)關(guān)在審查行政行為合法性的同時(shí)，也能審查行政機(jī)關(guān)基于自由裁量權(quán)作出的行政行為的合理性，防止行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)被濫用。

盡管法官在個(gè)案審理中可以利用司法的裁判技巧，在一定情況下突破或創(chuàng)制法律，實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的充分保障，但如果基本的法律框架未變，司法權(quán)的地位未能進(jìn)一步提升，則制度突破者的空間總歸有限。解決這一問題的最終出路，仍然要訴諸制度條件的正式變革。由于除了法律明文排除外，所有重要的行政行為一旦引起行政爭(zhēng)議，包括某些抽象行政行為所引起的行政爭(zhēng)議都應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍，都要受到司法審查。因而，作為行政程序主體的所有行政行為，都應(yīng)當(dāng)在行政訴訟法中得到詳細(xì)的規(guī)范。