當(dāng)前，隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，基層撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，原有以隊(duì)為基礎(chǔ)三級管理的體制被完全打破，基層組織不僅被嚴(yán)重削弱，而且職能也從管理村民轉(zhuǎn)向發(fā)展經(jīng)濟(jì)。與此同時(shí)，社會利益格局進(jìn)入深度調(diào)整期，社會公眾自我覺醒，利益訴求呈現(xiàn)多樣化，相互間矛盾沖突愈加頻發(fā)，形式愈發(fā)激烈。而政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與群眾利益的保護(hù)始終難以平衡，社會矛盾逐漸凸顯。這些問題主要集中在基層、暴露在基層，導(dǎo)致基層法院受案數(shù)持續(xù)多年攀升，而人民法院在司法理念上曾經(jīng)的偏差又使公信力不斷下降，一方面法院疲于應(yīng)付案件，一方面群眾涉法涉訴信訪卻愈演愈烈。

海安縣人民法院（以下簡稱海安法院）從基層村居社會管理、法院受案態(tài)勢等現(xiàn)實(shí)狀況入手，深刻反思現(xiàn)有的工作機(jī)制方式方法與基層管理、普通群眾需求之間的矛盾所在，打破坐堂問案工作方式，強(qiáng)化法官主動(dòng)、靠前的能動(dòng)作用，創(chuàng)設(shè)片區(qū)法官制度，將司法的教育、指引功能前移，以期達(dá)到促進(jìn)源頭治理、化解矛盾糾紛于萌芽狀態(tài)的目的，進(jìn)而達(dá)到維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的最終目標(biāo)。該制度曾被《法制日報(bào)》、《人民法院報(bào)》、《江蘇法制報(bào)》等媒體作為化解基層矛盾糾紛的工作亮點(diǎn)、提升法院公信力、促成案件下降的成功例證予以廣泛報(bào)道。

課題組通過座談訪問、問卷調(diào)查、查閱工作日志等多種形式對海安縣基層村居社會和諧狀況、民調(diào)組織調(diào)解功能、糾紛成訟率、片區(qū)法官制度運(yùn)行現(xiàn)狀等方面進(jìn)行調(diào)研，并實(shí)地走訪村居干部、民調(diào)人員和糾紛當(dāng)事人，全面考察片區(qū)法官化解矛盾的實(shí)際效果。在此基礎(chǔ)上，通過分析實(shí)施片區(qū)法官制度的現(xiàn)實(shí)需求和理論基礎(chǔ)，探析該制度實(shí)施過程中存在的問題，尋求針對該制度的完善路徑。

一、海安法院實(shí)行片區(qū)法官制度的基本情況

（一）片區(qū)法官制度的基本內(nèi)容

片區(qū)法官制度是指，將法官分片區(qū)配置到轄區(qū)村居，定期深入基層，開展法制宣傳，接受法律咨詢，及時(shí)協(xié)調(diào)爭議，參與綜合治理，努力提升基層組織矛盾協(xié)調(diào)能力，幫助群眾就地化解爭議，促進(jìn)群眾法治意識提升的制度。

1.制度完善過程

2008年，海安法院試行"審判骨干進(jìn)村居"活動(dòng)，要求各法庭審判業(yè)務(wù)骨干定期到轄區(qū)村居以巡回審判、法律宣傳等方式"送法下鄉(xiāng)"。該活動(dòng)在有效化解社會矛盾、增強(qiáng)群眾法律意識、拉近法官與群眾之間的距離方面取得初步成效。但由于方式簡單，制度缺乏，人員不足，無獎(jiǎng)懲約束，且法官個(gè)體工作責(zé)任心不同，造成工作不均衡。

2010年初，基于試點(diǎn)的成效和不足，海安法院對該制度進(jìn)一步完善和深化改革，出臺《關(guān)于切實(shí)發(fā)揮"片區(qū)法官"職能作用的指導(dǎo)意見》，擴(kuò)大片區(qū)法官的范圍和服務(wù)村居的覆蓋面，強(qiáng)化片區(qū)法官主動(dòng)、靠前的能動(dòng)作用,強(qiáng)調(diào)對矛盾糾紛隱患的排查和對涉訴信訪動(dòng)態(tài)的關(guān)注,將片區(qū)法官活動(dòng)納入制度化、規(guī)范化管理渠道。

2011年，海安法院結(jié)合推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的要求，出臺《關(guān)于進(jìn)一步完善片區(qū)法官工作機(jī)制的實(shí)施意見》，拓展片區(qū)法官參與社會管理創(chuàng)新的職能，要求片區(qū)法官開展與困難群眾結(jié)對幫扶、幫扶感化未成年人、落實(shí)司法救助等活動(dòng)。為強(qiáng)化對片區(qū)法官履行職責(zé)的監(jiān)督，海安法院還出臺《片區(qū)法官考核辦法》，明確考核基本原則、考核機(jī)構(gòu)、考核程序及方式和考核內(nèi)容，對表現(xiàn)突出的集體和個(gè)人予以重獎(jiǎng)。

2.片區(qū)法官制度運(yùn)行方式

將全院50周歲以下的法官全部配置到村居，每村均有一名法官聯(lián)系，形成88名片區(qū)法官覆蓋全縣轄區(qū)233個(gè)村居的分布格局。實(shí)行"三個(gè)一"配置，即制作一個(gè)片區(qū)法官聯(lián)系牌在各村居辦公室予以公示，設(shè)置一個(gè)片區(qū)法官信箱，開辟一個(gè)片區(qū)法官宣傳專欄，在各村居組織辦公地點(diǎn)公開，便于當(dāng)?shù)馗刹咳罕娐?lián)系、監(jiān)督片區(qū)法官，也便于片區(qū)法官及時(shí)獲悉當(dāng)?shù)孛芗m紛發(fā)生狀況，提升片區(qū)法官工作實(shí)效。

將每月首個(gè)周末確定為"片區(qū)法官進(jìn)村日"和"村矛盾糾紛集中化解日"，規(guī)定須提前請村干部收集相關(guān)信息，片區(qū)法官一月至少要有一日到聯(lián)系村居開展活動(dòng)，對鎮(zhèn)村干部、民調(diào)人員提前排查的矛盾糾紛，現(xiàn)場集中協(xié)助處理。嚴(yán)格規(guī)定"四類案件三進(jìn)村"，即對"三養(yǎng)"、繼承、相鄰權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等糾紛，除不適宜現(xiàn)場庭審的以外，一律實(shí)現(xiàn)開庭、調(diào)解、調(diào)查三進(jìn)村。活動(dòng)開展以來，片區(qū)法官已累計(jì)下鄉(xiāng)5456人次，化解矛盾糾紛2931件次，尤其是在第一時(shí)間處理40余起群體性矛盾、突發(fā)性事件，避免了事態(tài)的進(jìn)一步發(fā)展，這一工作切實(shí)加強(qiáng)了法院與基層組織的協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)了多元化矛盾糾紛化解機(jī)制的建立。

（二）片區(qū)法官工作原則

實(shí)行片區(qū)法官制度的目的在于促進(jìn)矛盾糾紛化解，參與社會治安綜合治理，實(shí)現(xiàn)法院工作貼近群眾、貼近基層、貼近實(shí)踐。海安法院要求片區(qū)法官堅(jiān)持"主動(dòng)、靠前、認(rèn)真"的工作方針，同時(shí)遵循以下工作原則：

1.便民高效原則。片區(qū)法官工作的方法必須厲行便民精神，方便群眾投訴、解決糾紛和咨詢，從實(shí)際出發(fā)，求實(shí)務(wù)真，講究實(shí)效，切忌搞花架子、面子工程。

2.科學(xué)有為原則。片區(qū)法官工作應(yīng)該立足法院審判職能，延伸服務(wù)空間，拓展服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)審判工作與社會管理創(chuàng)新的最佳結(jié)合。工作中不缺位、不越位，更不能以司法權(quán)替代其他社會管理職權(quán)。

3.關(guān)注民生原則。片區(qū)法官通過"結(jié)對幫扶"、"幫村幫戶"等活動(dòng)，直觀了解群眾期待需求，傾聽群眾意見和建議；實(shí)行"三優(yōu)先"原則，暢通訴訟維權(quán)綠色通道；堅(jiān)持法律與情理兼容，促進(jìn)司法裁判順應(yīng)民意。

（三）片區(qū)法官主要職能

1.走訪排查和評估風(fēng)險(xiǎn)。片區(qū)法官定期下基層，通過召開座談會或列席村民代表會議的方式，排查片區(qū)矛盾糾紛隱患；針對當(dāng)?shù)丶m紛發(fā)生態(tài)勢和可能存在的傾向性問題，及時(shí)提出工作建議和對策；密切關(guān)注申訴、涉訴信訪動(dòng)態(tài)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處置可能發(fā)生的群體性事件。

2.巡回辦案。片區(qū)法官所承辦的婚姻家庭、繼承、鄰里糾紛、相鄰權(quán)糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛、民間借貸糾紛等民事案件，盡可能的在糾紛發(fā)生地公開審理。對于贍養(yǎng)、繼承、相鄰關(guān)系、土地承包經(jīng)營權(quán)等四類案件開庭、調(diào)解、調(diào)查必須到村居。

3.參與糾紛調(diào)處。對于片區(qū)內(nèi)發(fā)生的尚未形成訴訟的一般民間糾紛和影響社會穩(wěn)定的群體性糾紛，片區(qū)法官應(yīng)會同當(dāng)?shù)孛裾{(diào)組織到現(xiàn)場協(xié)助調(diào)解，及時(shí)為事件的處理提供法律意見，有效化解矛盾糾紛。

4.指導(dǎo)人民調(diào)解和司法確認(rèn)。定期對人民調(diào)解員、民調(diào)主任等進(jìn)行培訓(xùn)，提高其法律知識水平和解決糾紛能力。開展司法確認(rèn)工作，及時(shí)對人民調(diào)解協(xié)議予以司法審查。

5.開展法制宣傳與咨詢。利用廣播、黑板報(bào)、宣傳欄等平臺，開設(shè)"片區(qū)法官"專欄，就基層群眾生活中經(jīng)常遇到的法律問題進(jìn)行宣傳。采取直接咨詢、電話咨詢、信箱咨詢相結(jié)合的方式，開展法律服務(wù)，及時(shí)解答基層群眾法律問題。

6.參與社會管理創(chuàng)新。與困難群眾結(jié)對幫扶，通過定期聯(lián)系走訪結(jié)對群眾，了解群眾困難，傾聽群眾心愿，把握群眾需求。參與失足青少年的跟蹤幫教、感化幫扶工作，定期回訪，有針對性地開展法制教育，促使其悔過自新。

（四）糾紛解決類型

事實(shí)上，社會上每天都在發(fā)生糾紛，絕大多數(shù)糾紛都是通過當(dāng)事人自我協(xié)調(diào)，社會組織或行政機(jī)關(guān)調(diào)解解決的。同類糾紛可以選擇不用種類的解決辦法，非訴方式解決符合中國人傳統(tǒng)的無訟理念，方便、經(jīng)濟(jì)、省時(shí)，優(yōu)點(diǎn)不勝枚舉。例如，交通事故發(fā)生后，當(dāng)事人一般會選擇交警部門組織的行政調(diào)解，調(diào)解不成，才會訴至法院。據(jù)交警部門統(tǒng)計(jì)，交通事故行政調(diào)解率高達(dá)90%以上。因此，并非每件案件都應(yīng)最大限度地適用訴訟制度，不同糾紛解決方式對應(yīng)不同的糾紛類型，民間糾紛應(yīng)當(dāng)采取群眾更能接受的民間方式解決。

片區(qū)法官所關(guān)注和解決的主要糾紛類型是民生糾紛、群體性糾紛和簡單經(jīng)濟(jì)糾紛。以城東鎮(zhèn)石橋村、豐產(chǎn)村、熱港村、新立村、戚莊村、愛凌村片區(qū)和大公鎮(zhèn)北凌村、農(nóng)場天鵝村、凌東村、仲洋村、星河村、群益村片區(qū)為例（所處理的糾紛類型和數(shù)量詳見表1），從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，涉及民生的糾紛如婚姻家庭、相鄰關(guān)系、土地承包經(jīng)營權(quán)，因人身損害等引發(fā)的群體性糾紛，以及案情相對簡單的經(jīng)濟(jì)糾紛如民間借貸等，是片區(qū)法官解決的主要類型。婚姻家庭糾紛主要集中在贍養(yǎng)糾紛，離婚糾紛較少，被贍養(yǎng)人基于傳統(tǒng)思維、面子觀念，習(xí)慣于找當(dāng)?shù)卮寰痈刹空{(diào)處糾紛，極少將糾紛訴至法院，但由于糾紛當(dāng)事人積怨較深一般很難調(diào)處。

突發(fā)性事件、群體性矛盾是片區(qū)法官處理糾紛的主要類型，該類矛盾中人身損害賠償糾紛占比很高，當(dāng)事人遭受身體傷害，家屬承受親人死亡、受傷的情感痛苦，大多情緒比較激動(dòng)，該類糾紛涉及賠償金額計(jì)算等專業(yè)性知識，且村居民調(diào)干部法律專業(yè)性和權(quán)威性不夠，村居民調(diào)組織大多調(diào)解未果，成為影響村居穩(wěn)定的不和諧因素。諸如，2012年春節(jié)前發(fā)生在城東鎮(zhèn)熱港村的民工清理河道非正常死亡糾紛中，死者家屬不斷到政府信訪，在網(wǎng)上大勢炒作，尋來電視臺跟蹤走訪，并聲稱春節(jié)期間要鬧事，影響鎮(zhèn)村干部日常工作，當(dāng)?shù)孛裾{(diào)組織調(diào)解多次毫無進(jìn)展，嚴(yán)重影響村居節(jié)前和諧穩(wěn)定。片區(qū)法官得知該消息后，主動(dòng)介入糾紛調(diào)處，協(xié)助村居干部化解矛盾，避免該突發(fā)性事件持續(xù)升級，使得該糾紛未進(jìn)入訴訟程序即被妥善化解，為村居節(jié)前穩(wěn)定營造了和諧環(huán)境，也減輕司法成本。

上述特定類型的糾紛，當(dāng)事人通常訴訟能力較低，但他們對糾紛解決的效率和成本更加看重，也更愿意選擇最便捷、成本低廉的方式解決爭議，而不講究糾紛解決的形式。如果常規(guī)性的糾紛解決途徑不能滿足需求，當(dāng)事人可能利用非常規(guī)的途徑如上訪、信訪、暴力沖突等方式解決，容易引發(fā)影響社會穩(wěn)定的事件。片區(qū)法官的糾紛解決模式具有簡便、低成本、高效率的特點(diǎn)，對這些糾紛的解決較容易發(fā)揮有效作用。

其中，有一點(diǎn)值得關(guān)注的是，上述很多糾紛與村委會有關(guān)或經(jīng)村委會多次調(diào)解未果，事關(guān)村居穩(wěn)定。大多情況下，村干部主動(dòng)邀請片區(qū)法官進(jìn)村居幫助調(diào)處糾紛，而如果該糾紛進(jìn)入訴訟程序，則變成法院請其協(xié)助調(diào)解，工作心態(tài)不一樣。片區(qū)法官主動(dòng)提前介入調(diào)處糾紛，村居干部積極配合，會使糾紛解決更順利。

表1：2012年片區(qū)法官在城東鎮(zhèn)石橋村等六村和大公鎮(zhèn)北凌村等六村處理糾紛統(tǒng)計(jì)表

糾紛類型   數(shù)量   所占比例   調(diào)解成功數(shù)量   調(diào)解成功率

婚姻家庭   6   26.87% 4   66.67%

相鄰關(guān)系   2   8.7%   1   50%

人身損害賠償   7   30.43% 7   100%

土地承包經(jīng)營權(quán) 2   8.7%   2   100%

其他   6   26.01% 5   83.33%

合計(jì)   23     19  82.61%

（五）糾紛解決方式的性質(zhì)分析

糾紛的本質(zhì)是利益沖突，有社會交往必然會因人們不同的利益訴求而產(chǎn)生多樣化糾紛。作為社會管理和諧有序的要求，在任何社會中，糾紛發(fā)生時(shí)均存在各種供選擇的替代性解決方式。根據(jù)訴訟法學(xué)理論，糾紛解決機(jī)制可分為公力救濟(jì)、社會型救濟(jì)、私力救濟(jì)三種類型，其中公力救濟(jì)包括司法與行政救濟(jì)，社會型救濟(jì)包括人民調(diào)解、仲裁、ADR第三方參與的非訴訟糾紛解決方式，私力救濟(jì)包括交涉、強(qiáng)制。

一般而言，適當(dāng)、有效的糾紛解決途徑應(yīng)當(dāng)考慮不同糾紛的特點(diǎn)、性質(zhì)、當(dāng)事人的個(gè)人能力、理性程度、解決效果、成本效率等因素，著重解決當(dāng)事人之間具體的沖突。民間解紛機(jī)制或者私力救濟(jì)在當(dāng)事人看來缺乏正當(dāng)性、權(quán)威性和有效性。司法救濟(jì)因成本高、效率低、對抗性強(qiáng)，未必能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的，也非理想的首選，被視為糾紛解決的"最后手段"。

片區(qū)法官制度下的糾紛解決路徑，由片區(qū)法官與民調(diào)人員協(xié)同推進(jìn)，將司法救濟(jì)與社會型救濟(jì)相結(jié)合，通過片區(qū)法官與民調(diào)人員協(xié)同調(diào)解的模式，能克服單種解紛方式的缺陷，是多元糾紛解決機(jī)制下的新模式。

1. 非訴糾紛的主動(dòng)處理機(jī)制

糾紛是利益沖突的產(chǎn)物，隱含在矛盾之中，具有可預(yù)防性。對于和諧社會的構(gòu)建而言，預(yù)防糾紛和早期介入，比糾紛解決更為重要。 片區(qū)法官定期走訪和應(yīng)邀隨訪相結(jié)合，開展矛盾糾紛隱患排查工作，掌握苗頭性、傾向性問題，對可能影響社會穩(wěn)定、引發(fā)群體性事件和引起連鎖訴訟的矛盾，及時(shí)加以疏導(dǎo)，幫助解決法律疑難問題，制定完善防范法律風(fēng)險(xiǎn)和訴訟風(fēng)險(xiǎn)的措施，將更多的糾紛化解在基層和萌芽狀態(tài)。對村居中正在發(fā)生的糾紛，當(dāng)?shù)孛裾{(diào)組織調(diào)解不成的，片區(qū)法官主動(dòng)或應(yīng)邀參與調(diào)處，對糾紛的具體情況進(jìn)行必要調(diào)查后組織當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，協(xié)調(diào)雙方的利益訴求，實(shí)現(xiàn)對顯性糾紛的協(xié)同處理。調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，引導(dǎo)當(dāng)事人申請司法確認(rèn)。

2.成訴糾紛的協(xié)同調(diào)解機(jī)制

因基層法庭片區(qū)法官聯(lián)系的村居均為所在轄區(qū)下的村居，該項(xiàng)機(jī)制主要適用于基層法庭受理的訴訟案件和片區(qū)法官制度規(guī)定必須到基層開庭、調(diào)解、調(diào)查的"三養(yǎng)"、繼承、相鄰關(guān)系、土地承包經(jīng)營權(quán)四類案件。對于成訴糾紛在村居的處理，注重調(diào)解的運(yùn)用是一個(gè)顯著特征。片區(qū)法官要到案發(fā)地開展巡回審判、組織調(diào)解，邀請當(dāng)?shù)赜幸欢ㄍ木用瘛⒋迕駞f(xié)助法院調(diào)解案件，強(qiáng)調(diào)與基層調(diào)解組織的協(xié)調(diào)配合，形成民間調(diào)解、人民調(diào)解和司法調(diào)解的合力。成訴糾紛由村居民調(diào)組織介入調(diào)處，符合村居糾紛解決的一般習(xí)慣和民眾的普遍心理。

二、實(shí)施片區(qū)法官制度的緣由和動(dòng)力

（一）國內(nèi)外對民間爭議的相關(guān)做法

民間相鄰爭議以及家事類糾紛有著太多的倫理情感因素，法律介入的目的在于維系原有的穩(wěn)定關(guān)系。我們應(yīng)當(dāng)相信鼓勵(lì)當(dāng)事人通過自治的方式來處理夾雜倫理情感基礎(chǔ)的爭議，適當(dāng)?shù)傻膽徒渥饔茫湫Чh(yuǎn)優(yōu)于直接的法律技術(shù)的是非判斷。尤其是在中國，人際關(guān)系、熟人社會歷來是維系社會關(guān)系不可或缺的基本要素，糾紛的解決往往得益于多方力量的匯聚，并為長期以來的實(shí)踐所證明。是故，調(diào)解就成為了我們民事訴訟制度的一項(xiàng)獨(dú)特"東方經(jīng)驗(yàn)"。

然而，上世紀(jì)九十年代中后期，人民法院卻過于盲從西方已經(jīng)拋棄的純粹法律真實(shí)，自上而下以追求所謂現(xiàn)代司法理念為目標(biāo)的制度改革，不顧中國現(xiàn)實(shí)從庭審設(shè)計(jì)到證據(jù)制度呈現(xiàn)司法冒進(jìn)，使廣大基層群眾難以適應(yīng)"法律真實(shí)"，與傳統(tǒng)的"明察秋毫"包青天理想狀態(tài)格格不入，群眾十分反感，司法公信力每況愈下。痛定思痛，正視國情實(shí)際，人們終于清醒認(rèn)識到"馬錫五審判方式"的價(jià)值在現(xiàn)階段愈加凸顯。冷靜思考，其實(shí)我們的司法冒進(jìn)也與世界民事訴訟法的發(fā)展完全相悖。

就在我們大力倡導(dǎo)西方的現(xiàn)代司法理念時(shí)，世界上大多數(shù)國家都早在七十年代末便改革過于僵化教條的訴訟模式，轉(zhuǎn)而向"東方經(jīng)驗(yàn)"開始了"接近正義"的廣泛改革。就連最為保守的英國也在大刀闊斧地改革繁雜、昂貴完全對抗性的民事訴訟制度，這不能不說是一種邯鄲學(xué)步式的教訓(xùn)。綜觀世界，與其說是普通群眾"接近正義"倒不如直白地表示為讓法院和法官走進(jìn)普通群眾。

1.域外主要國家治安法官制度之概述

在法治比較發(fā)達(dá)的一些國家，為了較快解決小額民事糾紛和輕微刑事犯罪案件，根據(jù)其國情與司法傳統(tǒng)，均設(shè)置了幾乎具有相似特點(diǎn)的簡易審判組織、治安法官制度等。

在美國，設(shè)立管轄權(quán)有限的基層法院負(fù)責(zé)受理十分輕微的刑事案件和小額訴訟標(biāo)的民事案件，可理解為簡易法院，最常見的是治安官法院。治安官法院由當(dāng)?shù)氐闹伟补俳M成，設(shè)于農(nóng)村和市鎮(zhèn)，設(shè)法官1人，且多屬兼職性質(zhì)。迄今仍多為義務(wù)之職，多由民選產(chǎn)生，也有的是州長任命，任期兩年。其受理范圍包括輕微刑事案件和小額民事案件。

澳大利亞十分重視民間調(diào)解，其于上個(gè)世紀(jì)末成立全國性非訟調(diào)解理事會，協(xié)助政府制定調(diào)解政策，指導(dǎo)調(diào)解工作。1999年頒布了聯(lián)邦治安法官法案，鼓勵(lì)適用恰當(dāng)方式解決糾紛，規(guī)定治安法官有權(quán)決定何時(shí)、何地采用何種方式解決特定的案件，允許民間團(tuán)體參與糾紛調(diào)解，要求治安法官服務(wù)處有義務(wù)倡導(dǎo)人們使用不同的糾紛解決方式。

在法國設(shè)有小審法院，設(shè)立理念為：簡易、快捷、費(fèi)用低。小審法院設(shè)在都市各區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最大的有10余名法官，最小的只有1名法官。其中，部分法官是從退休的法官或資深律師中選拔聘任，不占法官的正式編制，國家給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。其受案范圍主要限于一些簡易民事案件，甚至規(guī)定訴訟請求數(shù)額在3500法郎以下的只有小審法院管轄，而且是一審終審，只有高于3500法郎的案件才允許上訴。

為使治安法官或簡易法官充分發(fā)揮其作用，這些國家從簡易法院到小額訴訟程序均作了特別規(guī)定。該配套程序與治安法官制度結(jié)合，更顯現(xiàn)其特殊的優(yōu)勢與作用：一是案件范圍更加明確。其處理的案件類型和性質(zhì)較為單一和簡單，多為小標(biāo)的的、簡單的債權(quán)債務(wù)糾紛以及相鄰關(guān)系、交通事故等。二是程序設(shè)置更為簡便靈活。當(dāng)事人起訴的形式和時(shí)間更為多樣，不限于書面訴狀，可言辭起訴或使用法院表格化訴狀，甚至在夜間或節(jié)假日也可以起訴；為減輕當(dāng)事人訟累，法官相應(yīng)也可以在夜間甚至節(jié)假日審理，詢問證人方式較為靈活，不強(qiáng)求要證人宣誓；判決結(jié)果可以口頭形式宣布，由書記官記錄入卷，還可以采取表格化的判決書形式。三是鼓勵(lì)優(yōu)先調(diào)解。實(shí)行調(diào)解與審判一體化；采取調(diào)解前置和不實(shí)行律師強(qiáng)制代理或限制、禁止律師代理或者判決的賠償項(xiàng)目中排除律師費(fèi)等措施，減少當(dāng)事人的訴訟成本，以鼓勵(lì)調(diào)解。四是效率優(yōu)先更為突出。為降低訴訟成本和提高效率，對小額訴訟大多規(guī)定一審終局，不得上訴。五是治安法官的身份要求標(biāo)準(zhǔn)較低。美國、日本等國家對社區(qū)法官的任職門檻都比較低。

2.國內(nèi)其他法院關(guān)于法官進(jìn)社區(qū)的探索與實(shí)踐

從現(xiàn)有資料來看，法官進(jìn)社區(qū)最早的雛形可以追溯到2001年。 但此后較長一段時(shí)間內(nèi)，法官進(jìn)社區(qū)工作并未得到法院的青睞，也未得到廣泛推行。類似做法，法官社區(qū)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)（如蕪湖市弋江區(qū)法院）、社區(qū)法官工作站（如南京市棲霞區(qū)法院）也先后出現(xiàn)，還有不少法官推出了巡回法官（如北京市西城區(qū)法院）。這些做法均是法官進(jìn)社區(qū)制度早期的不同表現(xiàn)形式，只不過尚未形成氣候與規(guī)范體系。

2008年前后，隨著以馬錫五審判方式為代表的人民司法優(yōu)良傳統(tǒng)在新時(shí)期得以發(fā)揚(yáng)和創(chuàng)新，越來越多的媒體使用了"社區(qū)法官"稱謂，主要?dú)w為三類：一是稱進(jìn)社區(qū)巡回開庭的法官為社區(qū)法官。以山東省青島市市北區(qū)法院為代表，法官深入社區(qū)巡回開庭，并做好調(diào)解工作，方便群眾訴訟。二是對活躍在社區(qū)的人民調(diào)解員、司法協(xié)助員或者熱心服務(wù)的"老娘舅"等均稱為社區(qū)法官。以江西省上饒市兩級法院和河南省法院系統(tǒng)為代表，主要聘請熱心社會公益、了解法律的人大代表、政協(xié)委員、人民調(diào)解員、社會賢達(dá)人士及"老娘舅"作為法院的司法協(xié)助員或社會法官，配合法院開展有關(guān)送達(dá)文書、開庭傳票或擔(dān)任陪審員參與庭審等。三是對進(jìn)駐社區(qū)或街道，與社區(qū)調(diào)解干部一起工作的由人民法院聘請的退休法官或其他退休司法干部，稱為社區(qū)法官。 以上海市楊浦區(qū)法院的"退休法官進(jìn)駐社區(qū)+青年法官巡回審判模式"為代表。

（二）創(chuàng)設(shè)片區(qū)法官制度的現(xiàn)實(shí)需求

1.基層組織遭遇維穩(wěn)壓力。社會轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，因社會規(guī)則、社會價(jià)值多元化的影響，當(dāng)前我國的社會糾紛往往蘊(yùn)含著基礎(chǔ)性的社會矛盾，這些矛盾是指反映我國階層及群體間主要對抗，對我國社會發(fā)展和社會穩(wěn)定有著深層次的影響的社會矛盾，如城鄉(xiāng)矛盾、貧富矛盾、干群矛盾、民族矛盾等等。基礎(chǔ)性社會矛盾容易引發(fā)群體性的社會沖突，而這些矛盾主要隱藏、積聚在基層，基層社會管理的和諧穩(wěn)定遭遇較大壓力。

2.基層調(diào)解力量解紛功能弱化。長期以來，基層組織的調(diào)解力量在預(yù)防及解決民間糾紛方面發(fā)揮著"第一道防線"的重要作用。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，村居糾紛也逐漸呈現(xiàn)出復(fù)雜化、專業(yè)化、利益多元化等特點(diǎn)。村居民調(diào)人員絕大部分未接受過法律專業(yè)訓(xùn)練，且文化程度相對不高，在面對有別于傳統(tǒng)糾紛的多元利益訴求時(shí)，做調(diào)解工作會遇到道理講不清、法律依據(jù)說不明的情況，影響調(diào)解的說服力和權(quán)威性。與此同時(shí)，由于社會利益格局和管理模式的變化，很多社會管理者尤其是基層組織的人員認(rèn)為，解決社會糾紛是司法機(jī)構(gòu)的任務(wù)，因而沒有將解決糾紛納入自己的職責(zé)范圍，導(dǎo)致本應(yīng)承載部分糾紛解決職能的基層力量未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.法院面臨著巨大的解紛困境。在社會型救濟(jì)機(jī)制未能有效解決民間糾紛的情況下，社會糾紛更多地涌向了法院，呈現(xiàn)出法院從糾紛解決的"最后一道防線"變成"第一道防線"的跡象。有限的司法資源難以應(yīng)付大量的糾紛，即使是通過司法改革設(shè)計(jì)出效率最高的程序，也不能完全滿足社會的需求，案多人少、訴訟遲延成為法院承受的最大壓力。法院遵守的正當(dāng)訴訟程序與社會公眾的認(rèn)知存在差異，當(dāng)司法裁判與當(dāng)事人心目中事實(shí)認(rèn)知出現(xiàn)差異時(shí)，民眾對司法的期望變?yōu)槭＝鉀Q此問題，法官則應(yīng)適當(dāng)修正中立、消極、被動(dòng)的傳統(tǒng)立場，以更加務(wù)實(shí)、能動(dòng)地解決社會糾紛的觀點(diǎn)作為司法職能行使的價(jià)值導(dǎo)向。

4.基層村居司法力量缺失。村（居）委會雖然屬于一級群眾自治組織，但出于維護(hù)基層穩(wěn)定、貼近群眾的需要，黨委、政府各項(xiàng)職能均已延伸至各個(gè)自然村，司法協(xié)理員、片區(qū)民警、鄉(xiāng)村醫(yī)生等司法行政、公安甚至衛(wèi)生系統(tǒng)的力量滲透到村居。與此同時(shí)，司法的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能達(dá)到村居，法院最低一級機(jī)構(gòu)設(shè)置為法庭，一般設(shè)置在中心鎮(zhèn)或重點(diǎn)鎮(zhèn)，下轄多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，法庭人數(shù)整體偏少，而轄區(qū)群眾人數(shù)眾多，法庭有限的司法資源不能滿足群眾日益增長的需求。當(dāng)前正處于社會轉(zhuǎn)型期、矛盾凸顯期，村居是矛盾集聚地，基層群眾對司法有著強(qiáng)烈的渴望，將法官按片區(qū)安排至村居，擔(dān)負(fù)矛盾隱患排查、糾紛化解、社會管理創(chuàng)新等眾多職能，能助推基層村居綜合治理，有效解決村居司法力量缺失問題。

（三）推行片區(qū)法官制度的理論基礎(chǔ)

1.合乎有效解決矛盾糾紛的規(guī)律。任何矛盾糾紛都是沿著緣起、萌芽、對立、顯現(xiàn)到?jīng)_突發(fā)生，再到尋求對抗的發(fā)展軌跡，毫無疑問不同的發(fā)展階段處理的難易也是隨著階段的升級而不斷升級的。從訴訟角度，越接近初始階段就越能接近真實(shí)，對抗的心理越弱，自然糾偏的意識越易喚起，成本亦低。反之則不然，從定分止?fàn)幍乃痉ㄗ非蠖裕侥茉诿芗m紛發(fā)展的前期就越容易實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了、人和的目的。因此，司法的運(yùn)行機(jī)制不能背離這種客觀規(guī)律，這就是為什么在法治國家恪守法律規(guī)律的同時(shí)又大力推進(jìn)社區(qū)法庭、小審法官等簡易制度開展接近正義運(yùn)動(dòng)的緣由所在。回想我國曾經(jīng)何時(shí)，推行撤并基層法庭追求一步到庭，主張依照雙方對抗單純確立法律事實(shí)，是多么與有效解決矛盾糾紛的規(guī)律格格不入。

2.契合糾紛解決的"協(xié)同主義"。"協(xié)同主義"這一概念最早由德國學(xué)者貝特曼（Bettermannn）于1972年在民事訴訟理論中使用。 1987年德國學(xué)者瓦塞曼（Rudolf Wassermann）提出，社會法治國家中的民事訴訟之模型是以"作業(yè)共同體"為其特征，強(qiáng)調(diào)法院、當(dāng)事人三方的協(xié)同關(guān)系，要求所有參與者協(xié)同訴訟。在村居糾紛處理模式上，可借鑒民事訴訟中的協(xié)同主義理論，強(qiáng)調(diào)法官、村居民調(diào)人員、糾紛當(dāng)事人的協(xié)同關(guān)系，要求與糾紛相關(guān)的各方相互配合，盡可能實(shí)現(xiàn)糾紛的和諧解決，達(dá)到實(shí)質(zhì)上終結(jié)糾紛的效果。這種強(qiáng)調(diào)協(xié)同的糾紛解決理念，是指導(dǎo)片區(qū)法官制度設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)行的理論基礎(chǔ)，也是對片區(qū)法官制度的功能、性質(zhì)和應(yīng)然模式的理想思考。

3.符合回應(yīng)型司法理念。根據(jù)美國法學(xué)家諾內(nèi)特的分析，法律可以分為壓制型法、自治型法和回應(yīng)型法三類。其中，回應(yīng)型法更強(qiáng)調(diào)法律和政策的必要目的和社會公認(rèn)的準(zhǔn)則引導(dǎo)。回應(yīng)型法的功能是調(diào)整而非裁判，能夠在實(shí)質(zhì)意義上回應(yīng)社會的需求，使司法權(quán)不拘泥于形式主義的約束。片區(qū)法官提前介入糾紛調(diào)處、協(xié)同調(diào)解等能動(dòng)司法方式，容易把握糾紛隱含的各種利益沖突，在平衡兼顧各種因素后引導(dǎo)達(dá)成解決糾紛的合理方案。這種參與社會管理的司法導(dǎo)向，回應(yīng)了維護(hù)穩(wěn)定和社會管理的需求，符合回應(yīng)型法"更多地回應(yīng)社會需要"的特征。

4.趨同"接近正義"的世界改革潮流。"接近正義"的確切意思是"獲得司法幫助"，該項(xiàng)世界改革潮流的實(shí)質(zhì)是要解決20世紀(jì)中葉后許多國家面臨的民事司法制度不能滿足現(xiàn)實(shí)需要的"司法危機(jī)"，破除高額訴訟費(fèi)用與漫長訴訟過程給公眾尋求司法救濟(jì)帶來的重大障礙。西方一些國家從福利國家的立場出發(fā)，積極擔(dān)負(fù)起保障公民訴訟權(quán)的使命，開始了一系列的改革。包括對訴訟費(fèi)用和律師費(fèi)用進(jìn)行改革，加強(qiáng)對貧困者的法律援助，放寬起訴條件、建立公益訴訟制度，推動(dòng)訴訟程序的快速開展，確立多元化的裁判組織和機(jī)制等方面。片區(qū)法官拋棄坐堂辦案的被動(dòng)性，主動(dòng)深入基層與村居民調(diào)干部合力化解矛盾，為普通群眾提供了高效、便捷、無成本的糾紛解決方式，群眾無須經(jīng)歷繁雜的訴訟程序即可解決糾紛，亦能減輕訴訟經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，有效地實(shí)現(xiàn)了普通群眾接近法院、獲得司法救助的權(quán)利，符合"接近正義"運(yùn)動(dòng)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和平等、效率的價(jià)值基礎(chǔ)。

三、片區(qū)法官制度的運(yùn)行成效

片區(qū)法官對社會糾紛解決的適度介入，對社會治安綜合治理的適當(dāng)參與，對社會管理創(chuàng)新的能動(dòng)推進(jìn)，既體現(xiàn)了現(xiàn)代管理和現(xiàn)代法治的要求，又滿足了鄉(xiāng)土社會和傳統(tǒng)治理的需求，交替體現(xiàn)了矛盾凸顯期基層管理的特殊需要。

（一）降低糾紛成訴率

片區(qū)法官深入村居走訪排查、評估風(fēng)險(xiǎn)，將大量矛盾隱患消滅在萌芽狀態(tài)，有效降低糾紛發(fā)生率。民間糾紛發(fā)生后，片區(qū)法官提前介入調(diào)處，協(xié)助村居民調(diào)人員化解矛盾，通過司法力量和村居力量合力解決糾紛，力求取得一種平衡狀態(tài)。如果無視村居基層干部的管理協(xié)調(diào)職能，讓所有糾紛進(jìn)入訴訟程序解決，會導(dǎo)致村居糾紛解決資源的浪費(fèi)和功能的萎縮。如果司法完全無視村居特殊的糾紛解決需求，完全恪守司法被動(dòng)性，村居民調(diào)人員則無法提升糾紛解決的能力，固有的傳統(tǒng)技能亦會難以滿足當(dāng)事人的需求。片區(qū)法官制度與村居民調(diào)干部協(xié)力工作，向當(dāng)事人提供了權(quán)威、高效的即時(shí)救濟(jì)途徑，無需面對正式訴訟的一切成本，也使當(dāng)事人更愿意通過這種無成本的協(xié)同調(diào)解方式解決糾紛，減少日常糾紛解決中對訴訟的依賴。開展"審判骨干進(jìn)村居"活動(dòng)之前，海安法院受案數(shù)呈現(xiàn)不斷上升趨勢，2007年首次突破一萬件，2008年達(dá)到創(chuàng)記錄一萬五千余件。實(shí)施片區(qū)法官制度后，海安法院受案數(shù)呈持續(xù)下降趨勢，矛盾糾紛提前化解效果明顯。2009年全院受案數(shù)12247件，同比下降18.35%；2010年全院受案數(shù)9739件，跌破一萬件，同比下降20.17%；2011年全院受案數(shù)9668件，同比下降1.47%；2012年全院受案數(shù)8860件，同比下降7.86%。

（二）人民調(diào)解權(quán)威性增強(qiáng) 

在基層調(diào)解實(shí)踐中，調(diào)解效果主要受民調(diào)人員的經(jīng)驗(yàn)、個(gè)人能力、口才、威信、對參與公益事務(wù)的責(zé)任感等因素影響。 基層糾紛呈現(xiàn)利益訴求多元化的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的人民調(diào)解在糾紛當(dāng)事人心目中缺乏權(quán)威性和有效性，這是很多當(dāng)事人不愿意將糾紛提交人民調(diào)解組織調(diào)解的主要原因；人民調(diào)解的成功率因此受到負(fù)面影響。這種缺陷也一定程度上影響了民調(diào)人員參與糾紛解決的積極性和主動(dòng)性。片區(qū)法官定期對專職人民調(diào)解員、村（居）委員會人民調(diào)解員、民調(diào)主任進(jìn)行培訓(xùn)，民調(diào)人員接受片區(qū)法官的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，片區(qū)法官對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法審查，提高了民調(diào)人員對民間糾紛進(jìn)行協(xié)調(diào)的權(quán)威性。民間與司法的雙重力量介入糾紛的調(diào)解，當(dāng)事人參與調(diào)解的積極主動(dòng)性提高，增加人民調(diào)解等非訴訟機(jī)制運(yùn)作和利用便利，糾紛更容易在村居調(diào)解解決。

（三）村居社會和諧穩(wěn)定環(huán)境明顯改善

因矛盾激化而釀成的群體性、惡性事件是影響基層穩(wěn)定的最重要因素，涉及民生糾紛的弱勢當(dāng)事人通常認(rèn)為常規(guī)的機(jī)制不能滿足需求，轉(zhuǎn)而尋求其他非法治方式，諸如暴力沖突、群體信訪等，這些方式嚴(yán)重影響社會和諧。"對一個(gè)社會來說，足夠的司法服務(wù)是維護(hù)整個(gè)社會的穩(wěn)定的重要保證。" 片區(qū)法官延伸司法職能服務(wù)村居，對潛在糾紛及時(shí)排查、化解，對顯性糾紛如村居發(fā)生的影響社會穩(wěn)定的事件尤其是群體性事件，及時(shí)到場參與協(xié)助處理，將糾紛的社會影響降低到最低。片區(qū)法官深入基層有效處理涉訴信訪問題，能預(yù)防和控制越級上訪，減少社會不安定因素。片區(qū)法官充分利用與基層組織協(xié)同調(diào)解的作用，促進(jìn)多元化矛盾糾紛化解機(jī)制建立，有利于實(shí)現(xiàn)社區(qū)解決糾紛總資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)村居在社會治安綜合治理方面的"穩(wěn)壓器"功能。

（四）增強(qiáng)司法公信力

公信其實(shí)就是人們的一種感受和評價(jià)，在現(xiàn)代法治語境下，司法的目標(biāo)是追求公正、權(quán)威、終局地解決糾紛，司法制度的運(yùn)行需要遵循一定的法律規(guī)則和程序。但是，我國傳統(tǒng)的熟人社會關(guān)系以及歷來對司法官理想化包青天式的評價(jià)使社會公眾在思想上不可能接受純粹法治意義上的程序公正的理念，法律與習(xí)慣、情理等經(jīng)常發(fā)生沖突，加之人民群眾對司法的期待與司法本身的規(guī)則、職能和作用之間存在偏差。因而，"案結(jié)事不了"的現(xiàn)象極為普遍，法院作出生效裁判，表明司法程序終結(jié)，而訴訟群眾未必能接受，進(jìn)而未必能終結(jié)雙方的糾紛。片區(qū)法官推行親民司法，經(jīng)常深入基層與干部群眾進(jìn)行交流溝通，強(qiáng)化了法律釋明、判后答疑、信訪接待和申訴復(fù)查等相關(guān)工作，有效增加了對社情民意的了解，讓基層群眾親身感受司法的民主和司法的理性，增強(qiáng)了群眾對司法的接受程度，法官在村居深入人心，司法公信力無形中提升，有道是：接近才能親近，懂得方能通融。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，實(shí)施片區(qū)法官制度后，海安法院的服判息訴率呈良性發(fā)展態(tài)勢，當(dāng)事人對解決結(jié)果滿意度較高；涉訴信訪案件數(shù)量不斷下降；群眾發(fā)生糾紛后，有八成以上積極申請解決，村居潛在糾紛的數(shù)量明顯減少。

（五）提升法官司法能力

實(shí)行片區(qū)法官制度，是推進(jìn)法官向群眾學(xué)習(xí)、向?qū)嵺`學(xué)習(xí)，不斷積累社會知識，豐富社會經(jīng)驗(yàn)的過程。法官尤其是青年法官到基層調(diào)處糾紛，能從群眾和社會的意見建議中汲取智慧，獲得做好糾紛調(diào)解工作的社會經(jīng)驗(yàn)和群眾工作經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提升矛盾糾紛化解能力。法官在與基層群眾溝通和交流時(shí)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，不斷地更新司法理念、轉(zhuǎn)變司法作風(fēng)、改進(jìn)司法方式，深化對審判工作規(guī)律性的認(rèn)識，使審理的思路方式更加符合社情民意，讓普通群眾更加理解法律內(nèi)涵，從而不斷優(yōu)化司法審判效果。糾紛的調(diào)解率提高以及積極參與社會綜合管理，也影響到個(gè)人聲望、社會認(rèn)同等利益，這對法官、法院而言，就是公信力。同樣對民調(diào)人員而言，能夠在法官的專業(yè)指導(dǎo)和協(xié)同調(diào)解過程中提高調(diào)解技巧，增強(qiáng)糾紛調(diào)解的能力，在群眾中樹立起相應(yīng)的權(quán)威，個(gè)人威望無形得到提高，也有利于糾紛的解決。

四、目前片區(qū)法官制度實(shí)施中存在的問題

 司法能動(dòng)與司法克制的爭論，讓法院和法官陷入兩難境地：當(dāng)能動(dòng)時(shí)，會被認(rèn)為超越了適當(dāng)角色、違背了司法被動(dòng)性本職而受到批評；當(dāng)完全遵守規(guī)則時(shí)，又會受到不能保持法律的時(shí)代性、社會性和靈活性的批評。作為能動(dòng)司法的重要內(nèi)容，法官進(jìn)社區(qū)同樣讓法官面臨兩難選擇：一方面，法院內(nèi)部，要求法官融入社區(qū)、親近群眾，有的法院甚至提出法官要脫下法袍，到田間地頭；另一方面，司法的被動(dòng)性又要求法官與當(dāng)事人或"準(zhǔn)當(dāng)事人"之間保持距離。

法官事實(shí)上的過于親近社區(qū)，不可避免地帶來難以忽視的負(fù)面影響：

一是法官工作負(fù)荷增加，能否持久推進(jìn)需要跟進(jìn)措施。"案多人少"矛盾是當(dāng)前法院面臨的主要矛盾之一，而片區(qū)法官制度下，法官除履行本職審判執(zhí)行職能外，還需履行排查矛盾隱患、評估法律風(fēng)險(xiǎn)、提前介入顯性糾紛調(diào)處等矛盾化解職責(zé)，甚至要參加與困難群眾結(jié)對幫扶、幫教失足青少年等社會管理創(chuàng)新活動(dòng)，法官工作壓力不言而喻。依照我國憲法和法院組織法的規(guī)定，人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)，審判職能是人民法院的本職屬性。法官進(jìn)村居，促使法院無法顧及程序法的相關(guān)規(guī)定，超越了司法權(quán)行使的限度，使法院的具體工作方式也表現(xiàn)出一種超乎其功能范疇的能動(dòng)性。有的人認(rèn)為，法官進(jìn)村居這樣的社區(qū)法律服務(wù)工作應(yīng)當(dāng)是地方政府的行政職責(zé)。審判工作過分強(qiáng)調(diào)向社會延伸，不僅會增加審判機(jī)構(gòu)的非法律事務(wù)負(fù)擔(dān)，影響他們的專業(yè)職能的完成，干擾司法機(jī)關(guān)"獨(dú)立審判"，而且會為各種社會力量干涉審判活動(dòng)開口子。

二是易導(dǎo)致對司法公正的合理懷疑。對于一些法律咨詢或已經(jīng)發(fā)生的糾紛，片區(qū)法官的先期解答亦或解決，對普通民眾而言，產(chǎn)生的是猶如司法判決的效力，這是基于民眾對法官的信任。但這樣的解答或訴前化解多少都帶有法官的主觀判斷，而且并未經(jīng)過嚴(yán)格的正當(dāng)程序，難免會給人留下不良印象：法律可由個(gè)人按其意愿進(jìn)行解釋與調(diào)和，審判可不必注重程序與形式，進(jìn)而對司法公正產(chǎn)生合理懷疑。另外，片區(qū)法官與部分民眾過多的溝通與了解，糾紛相對方難免對法官是否公正處理心存疑慮。正如波斯納所言："訴訟所涉及到的人們與法官通常有著不同的社會距離，與法官關(guān)系越近就會得到越多的同情的回應(yīng)，而與實(shí)際的過錯(cuò)無關(guān)。"

三是讓法官難以擺脫人情困擾。中國是一個(gè)典型的人情社會，而且中國并未實(shí)行法官的任職回避制度，大多生活在本地的法官身邊難免會有著各種錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)。中國社會的特質(zhì)和中國人的處世方式讓中國法官背負(fù)沉重的人情負(fù)擔(dān)，辦案時(shí)常常要與人情、關(guān)系作斗爭。尤其是在基層法院，法官生活圈子實(shí)際上十分狹小，村居民眾很容易便能與經(jīng)常出入村居的法官攀上各種關(guān)系。先入為主客觀上讓法官很難完全保持中立，法官的司法行為受其影響可能性很大。

五、對策和建議

片區(qū)法官制度推行過程中遭遇的困難并非對該制度的否定，反而對未來進(jìn)路提供新的思考角度。該制度不僅是一種糾紛解決機(jī)制，還是社會管理創(chuàng)新的一種制度安排。研究該制度，不能僅著眼于糾紛解決的表面，應(yīng)將其納入社會管理機(jī)制創(chuàng)新的重要一環(huán)，結(jié)合社會轉(zhuǎn)型時(shí)期利益多元化訴求的現(xiàn)實(shí)背景展開。結(jié)合國外治安法官的立法經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)"法官進(jìn)社區(qū)"的司法實(shí)踐，完善片區(qū)法官制度，必須恪守司法中立、被動(dòng)的本性，要求片區(qū)法官在自身應(yīng)有的限度內(nèi)運(yùn)行，同時(shí)兼顧司法的社會性，在適當(dāng)?shù)南薅葍?nèi)延伸其功能。

（一）限縮：規(guī)則之治的必然要求

現(xiàn)代社會對規(guī)則的確認(rèn)并不是或不僅僅是一種規(guī)范性要求，而是一個(gè)實(shí)踐的問題，是一個(gè)過程。法治的建立因此也是一個(gè)社會自身的重塑和整合的過程，是一個(gè)系統(tǒng)的制度、機(jī)構(gòu)和環(huán)境的形成。

限縮之一：上升到制度層面統(tǒng)一規(guī)范

國內(nèi)許多法院推行的"法官進(jìn)社區(qū)"活動(dòng)，從稱謂、運(yùn)作主體、運(yùn)行機(jī)制、實(shí)施效果等方面均存在明顯差異，不排除有些法院為了追趕"司法時(shí)髦"而搞"面子工程"，上述種種亂象與各法院的"自行其是"密切相關(guān)，迫切需要予以統(tǒng)一規(guī)制，形成具有操作性的實(shí)施參照。從司法實(shí)踐而言，經(jīng)驗(yàn)性的做法往往都遵循這樣的規(guī)律：先從最基層開始進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，在實(shí)踐過程中不斷加以總結(jié)完善，最后由上級法院制定統(tǒng)一全面的制度加以規(guī)范。因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)往往來自最底層，而制度的制定則應(yīng)當(dāng)由上級法院取舍決定。就"法官進(jìn)社區(qū)"這一項(xiàng)具體工作，更為現(xiàn)實(shí)的做法是由最高法院制定統(tǒng)一的規(guī)則加以規(guī)范，對社區(qū)法官的目的、意義、原則、職責(zé)、程序、方式等作出詳盡的規(guī)定。

限縮之二：設(shè)立專職的片區(qū)法官

目前，海安法院片區(qū)法官與大多法院的社區(qū)法官一樣，采取的都是全民皆兵或隨機(jī)指派的做法，這很容易給人們造成這樣的誤識，法官與普通的民調(diào)人員并無區(qū)別，法官的話誰都可以干得了。應(yīng)當(dāng)設(shè)立專職的片區(qū)法官，明確職責(zé)、任期、管轄范圍、工作流程，不僅可以提高片區(qū)法官服務(wù)的針對性與專業(yè)性，也能提高片區(qū)法官的工作效率，避免全民皆兵式的法官進(jìn)村居可能帶來的走過堂與形式主義。讓"坐堂斷案"的法官適當(dāng)保持"高高在上"的感覺，于法治的長遠(yuǎn)建設(shè)來說當(dāng)有益無害。如此，可在服務(wù)大局、司法為民與保持司法權(quán)威之間尋求一個(gè)平衡。

專職片區(qū)法官的人選，可以考慮兩個(gè)途徑：一是資深老法官，不僅可以充分發(fā)揮其經(jīng)驗(yàn)豐富、閱歷深厚的優(yōu)勢，也能緩解部分法院因老法官過早退出審判一線而面臨的人案矛盾；二是新任命的法官，僅有理論知識的積累對于中國的基層法官而言顯然不夠，村居歷練的平臺對新法官來說是鍛煉、成長和提升司法能力的最佳機(jī)會，也為他們了解基層民意、民風(fēng)、民俗提供一個(gè)平臺。另外，筆者認(rèn)為，片區(qū)法官制度時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可以考慮將人民陪審員也吸納到片區(qū)法官隊(duì)伍中，促進(jìn)司法民主。

限縮之三：建立片區(qū)法官任職回避制度

我國并未建立法官異地任職交流制度，法官"本地化"現(xiàn)象十分普遍，但作為經(jīng)常與村居聯(lián)系、打交道的片區(qū)法官而言，為防止人情干擾司法，避免陷入"溝通-服務(wù)-熟悉-偏袒"這樣有違司法公正的場景，實(shí)行片區(qū)法官任職回避制度還是有必要性的，而且也具備現(xiàn)實(shí)可能性，并不需要考慮家庭、人事等制度影響。當(dāng)然，這里的回避事由不同于現(xiàn)有的法律規(guī)定，其范圍應(yīng)避免盡可能的合理懷疑，包括戶籍地、工作地等可能影響其公正作出判斷的情形。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，人的交際、聯(lián)系、相互影響的圈子已成倍擴(kuò)大，這樣的回避可能效果并不十分顯著，但無論如何，讓法官遠(yuǎn)離這種通過血緣、婚姻、鄰居、同學(xué)等途徑建立起的多層次的、稠密的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，肯定會有所收益。除此，片區(qū)法官還應(yīng)當(dāng)實(shí)行定期輪換制度，防止長期任職讓法官與某些個(gè)人或利益集團(tuán)聯(lián)系太多、關(guān)系太密而造成不公。

（二）延伸：能動(dòng)司法的必然結(jié)果

延伸之一：擴(kuò)充片區(qū)法官工作運(yùn)行主體。

海安法院推行的片區(qū)法官制度是由法院主導(dǎo)的，片區(qū)法官是制度運(yùn)行的主力，村居干部起配合、輔助作用，片區(qū)法官制度實(shí)施效果往往受片區(qū)法官時(shí)間安排、工作差異等個(gè)人因素和村居干部配合程度的影響。司法機(jī)構(gòu)的任何創(chuàng)新都必須顧及其他政府部門的反應(yīng)，必須考慮現(xiàn)有的體制。要充分發(fā)揮片區(qū)法官制度功效，必須突破法院單打一的局面，改變單純依靠"法官走出去"的模式轉(zhuǎn)變?yōu)?span lang="EN-US">"法官走出去"與"社會力量引進(jìn)來"相結(jié)合模式，強(qiáng)化民間糾紛解決主體的作用。由黨委政府牽頭，發(fā)布規(guī)范性文件，將該制度定位為一項(xiàng)糾紛解決的社會管理機(jī)制，把傳統(tǒng)民間糾紛解決主體納入體系之內(nèi)，對其職能和定位進(jìn)行權(quán)威界定。

村干部、人民調(diào)解員是傳統(tǒng)的民間糾紛解決主體，其解決糾紛有兩大突出優(yōu)勢：一是對本村居人員的性格、脾氣比較了解，較容易找到適合糾紛當(dāng)事人特點(diǎn)的解決法辦法；二是可以動(dòng)用個(gè)人威望、面子、情理等資源，當(dāng)事人基于某種信賴，較容易接受社區(qū)調(diào)解人提出的調(diào)解方案。將村干部、人民調(diào)解員作為片區(qū)法官助理，由法院根據(jù)社區(qū)的推薦擇優(yōu)聘任，賦予他們"半司法"性質(zhì)，擔(dān)當(dāng)司法向基層社會深入延伸的角色，在片區(qū)法官的指導(dǎo)下負(fù)責(zé)民間糾紛調(diào)處并協(xié)助法官完成各項(xiàng)工作，承擔(dān)糾紛日常排查、預(yù)先防范、先前調(diào)處等功能，既可使人民調(diào)解滲入司法權(quán)威，又可使片區(qū)法官有足夠的精力在完成本職的同時(shí)開展片區(qū)法官工作。

延伸之二：完善片區(qū)法官工作運(yùn)行機(jī)制。

片區(qū)法官開展活動(dòng)無固定場所，而且片區(qū)法官人員流動(dòng)較強(qiáng)，不利于群眾及時(shí)聯(lián)系法官表達(dá)訴求，易產(chǎn)生"流于形式"的表象。現(xiàn)行司法機(jī)構(gòu)的設(shè)置中，法庭是制度上最小的司法組織，村居一級尚沒有設(shè)置司法機(jī)構(gòu)。但按社會行政管理模式的設(shè)置，"社區(qū)是我國化解社會問題的具體操作層面的承擔(dān)者。" 在村居設(shè)置法官工作室，作為法庭向村居延伸司法職能的組織載體，使司法職能與行政管理模式對接，具有現(xiàn)實(shí)的意義。

村干部、人民調(diào)解員等片區(qū)法官助理承擔(dān)社會糾紛的排查和過濾功能，負(fù)責(zé)法官工作室的日常工作，接待和處理群眾來訪和咨詢，做好登記，實(shí)現(xiàn)對潛在糾紛的預(yù)先防范。對村居發(fā)生的糾紛，片區(qū)法官助理承擔(dān)第一時(shí)間進(jìn)行調(diào)處的"消防員"作用，實(shí)現(xiàn)對糾紛的先行處理。調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，指引當(dāng)事人申請司法確認(rèn)；經(jīng)調(diào)解不能達(dá)成協(xié)議的糾紛，片區(qū)法官助理記錄糾紛詳情，片區(qū)法官根據(jù)具體情況、社會影響等決定是否提前介入糾紛的調(diào)處，實(shí)現(xiàn)糾紛的協(xié)同處理。片區(qū)法官參與調(diào)解的案件，調(diào)解不成需要進(jìn)入司法裁判程序的，原參與調(diào)解的法官不再參加該案的審判，避免法官因調(diào)解而"先入為主"，影響案件的公正裁判。

延伸之三：搭建片區(qū)法官與訴調(diào)對接機(jī)制的銜接平臺。

    海安法院在探索多元化糾紛解決方式時(shí)，根據(jù)不同糾紛特點(diǎn)構(gòu)建多項(xiàng)訴調(diào)對接機(jī)制，形成基層糾紛協(xié)同化解立體格局。與婦聯(lián)構(gòu)建婚姻家庭糾紛聯(lián)動(dòng)調(diào)解機(jī)制，通過邀請婦聯(lián)調(diào)解、委托婦聯(lián)調(diào)解、婦聯(lián)邀請法官進(jìn)村居調(diào)解，聯(lián)合婦聯(lián)協(xié)同處理家事糾紛。與縣大調(diào)解中心協(xié)作，推行涉親情、鄉(xiāng)情民事案件調(diào)解前置，由村居先行調(diào)解。海安法院還充分發(fā)揮老干部的群眾工作經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢、政治優(yōu)勢、威望優(yōu)勢，聯(lián)合老干部選聘109名老干部調(diào)解志愿者，參與矛盾糾紛化解。

類型化的訴調(diào)對接工作機(jī)制因缺乏有效的溝通載體，而不能發(fā)揮機(jī)制整合作用。片區(qū)法官作為法院深入基層村居化解矛盾的主體，是司法力量的延伸，其具有整合資源的責(zé)任和優(yōu)勢。可以借助已有訴調(diào)對接機(jī)制，構(gòu)建矛盾化解網(wǎng)絡(luò)體系，將片區(qū)法官打造成訴調(diào)對接資源的聚集中心，利用對接機(jī)制資源力量開展矛盾排查、糾紛化解、參與社會管理創(chuàng)新等作用，加強(qiáng)對對接人員的培訓(xùn)、指導(dǎo)力度，使對接機(jī)制和片區(qū)法官制度社會功效最大化。

結(jié)語：任何一種司法實(shí)踐的創(chuàng)新，都是對司法理念的應(yīng)用和司法需求的回應(yīng)，片區(qū)法官制度也不例外。這種創(chuàng)新與回應(yīng)之間的內(nèi)在聯(lián)系，不是由理念本身所決定，也不是由法院強(qiáng)制推行的，而是與特定時(shí)空的社會管理創(chuàng)新需求和司法內(nèi)在規(guī)律有深刻的邏輯關(guān)系。片區(qū)法官制度注重司法能動(dòng)與社會協(xié)同的理念，實(shí)踐證明能滿足糾紛解決的現(xiàn)實(shí)需求，為開拓糾紛解決的社會管理創(chuàng)新機(jī)制提供思考的新視角。