摘要：將于2013年1月1日施行的《民事訴訟法》將公益訴訟寫(xiě)入其中。這對(duì)我國(guó)民事公益的保護(hù)將帶來(lái)里程碑式的推動(dòng)作用。但由于法律規(guī)定的原則性，關(guān)于哪些主體可以作為原告提起公益訴訟還有待法律進(jìn)一步明確和拓展。筆者認(rèn)為，應(yīng)從民事公益訴訟主體界定和確立原則進(jìn)行深入分析，從理論和我國(guó)實(shí)際，從頂層設(shè)計(jì)層面，合理界定我國(guó)公益訴訟的主體。并以發(fā)展的眼光，以最大限度保障公益為目的，盡早實(shí)現(xiàn)訴訟主體的社會(huì)全覆蓋。

關(guān)鍵字：民事公益訴訟 主體 原則 問(wèn)題 厘定

一、民事公益訴訟主體之界定

（一）我國(guó)現(xiàn)行法律及規(guī)定對(duì)民事公益訴訟的規(guī)定。

我國(guó)新修訂的民事訴訟法規(guī)定了"對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。"該規(guī)定對(duì)我國(guó)民事公益訴訟的主體作了原則性的規(guī)定，為我國(guó)民事公益訴訟開(kāi)辟了廣闊的前景。但是，理論和實(shí)踐中的相關(guān)問(wèn)題仍需要進(jìn)一步厘清。目前，散見(jiàn)于我國(guó)法律和其他規(guī)范中的民事公益訴訟主體的規(guī)定如下：

1.《環(huán)境保護(hù)法》（1989年）第6條，"一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告"的規(guī)定，這里的"檢舉和控告"可以理解為允許"一切單位和個(gè)人"提起環(huán)境公益訴訟。

2.《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1999年）第30條，"對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求"，該規(guī)定從一定程度上可以認(rèn)為是賦予了海洋行政管理部門代表國(guó)家對(duì)破壞海洋環(huán)境的行為提起公益訴訟的權(quán)力。

3.《水污染防治法》（2008年）第88條，"因水污染受到損害的當(dāng)事人人數(shù)眾多的，可以依法由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行共同訴訟。環(huán)境保護(hù)主管部門和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體可以依法支持因水污染受到損害的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟。國(guó)家鼓勵(lì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和律師為水污染損害訴訟中的受害人提供法律援助"的規(guī)定，"環(huán)境保護(hù)主管部門和社會(huì)團(tuán)體""支持"受害人提起訴訟，從一定程度上可以理解為可提起公益訴訟。

4.國(guó)務(wù)院于2005年12月3日頒布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》強(qiáng)調(diào)，"完善對(duì)污染受害者的法律援助機(jī)制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度"，"發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟"，可以認(rèn)為是行政法規(guī)對(duì)環(huán)境公益訴訟作出了規(guī)定。

5.最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見(jiàn)》（2010年）第13條，人民法院應(yīng)當(dāng)"依法受理環(huán)境保護(hù)行政部門代表國(guó)家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴(yán)厲打擊一切破壞環(huán)境的行為"，規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政部門代表國(guó)家提起環(huán)境公益訴訟。

（二）民事公益訴訟的界定。

上述規(guī)定雖然是我國(guó)立法中對(duì)民事公益訴訟的規(guī)定，但是目前，我國(guó)對(duì)民事公益訴訟并沒(méi)有形成權(quán)威的定義。綜合理論與實(shí)踐兩方面的情況來(lái)看，可以將民事公益訴訟定義如下：所謂民事公益訴訟是指法律規(guī)定的主體依法對(duì)在民事、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中違反民事、經(jīng)濟(jì)法律, 侵害國(guó)家或社會(huì)公共利益, 破壞社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序以及損害相關(guān)領(lǐng)域或行業(yè)人員利益的行為人或組織提起民事訴訟, 要求人民法院通過(guò)審判來(lái)維護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益或相關(guān)人員利益的訴訟活動(dòng)。與傳統(tǒng)民事訴訟相較而言,民事公益訴訟具有以下特點(diǎn):

1.民事公益訴訟目的具有公益性。提起民事公益訴訟的目的是為了制止損害國(guó)家或社會(huì)公共利益以及相關(guān)人員利益的行為，雖然提起訴訟的主體可能也是利益相關(guān)者之一，但他或他們的訴訟目的或效果會(huì)及于國(guó)家、社會(huì)公共利益或其他人的利益，而不僅僅是利己的訴訟活動(dòng)，這是區(qū)別于一般民事訴訟的重要特點(diǎn)。

2.提起民事公益訴訟主體具有廣泛性。它不僅局限于利害關(guān)系人, 同時(shí)也包括法定的組織。由于國(guó)家利益和社會(huì)公共利益在一定程度上，不與個(gè)人利益直接相關(guān)，因此，容易導(dǎo)致社會(huì)團(tuán)體等主體不積極起訴維護(hù)利益。因此，民事公益訴訟的主體必須具有廣泛性，充分發(fā)揮社會(huì)各個(gè)主體的力量，來(lái)共同維護(hù)社會(huì)之公共利益。

3.民事公益訴訟請(qǐng)求具有不特定性, 它包含對(duì)不特定多數(shù)人的普遍性利益的保護(hù)請(qǐng)求。民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求，既有可能是起訴人請(qǐng)求法院解決損害自己作為當(dāng)事人之一的糾紛，也有可能是請(qǐng)求法院解決與自己并無(wú)直接關(guān)聯(lián)的損害利益的糾紛。

（三）民事公益訴訟主體之界定。

民事公益訴訟之主體，指在民事公益訴訟中承擔(dān)訴訟程序和實(shí)體權(quán)利及訴訟結(jié)果之主體。它包含訴訟中的各方當(dāng)事人。鑒于民事公益訴訟的被告主要是侵害民事公益的主體，無(wú)需多論，民事公益訴訟主體需要明確的是原告一方。民事公益訴訟的原告，依我國(guó)即將施行的《民事訴訟法》規(guī)定，為"對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟"，此處的"法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)團(tuán)體"即為民事公益訴訟的原告。因此，可以將民事公益訴訟的原告界定如下，民事公益訴訟的原告指與糾紛無(wú)直接利害關(guān)系或雖有利害關(guān)系但其訴訟請(qǐng)求超越了其個(gè)人利益而具有維護(hù)公益之目的，依照法律規(guī)定，可以對(duì)侵害民事公益的組織或個(gè)人提起民事訴訟的組織或個(gè)人。

二、我國(guó)民事公益訴訟主體確定應(yīng)遵循的原則

（一）主體的多元化和開(kāi)放性原則。

民事公益訴訟并無(wú)確定的主體，根據(jù)全社會(huì)所有成員都有權(quán)力也有義務(wù)維護(hù)公共利益的原理，全社會(huì)每個(gè)成員，不論其是個(gè)人還是組織，都是應(yīng)然的民事公益訴訟主體。在具體的訴訟中，還應(yīng)當(dāng)允許有新的訴訟主體加入（指原告一方），以利于原告方的力量足夠維護(hù)公益。

（二）維護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益或相關(guān)人員利益的有效性原則。

設(shè)立民事公益訴訟的目的，就是為了保護(hù)公益。因此，在確立訴訟主體的時(shí)候，訴訟行為能力和有效性是一個(gè)重要的標(biāo)準(zhǔn)。從這個(gè)角度來(lái)看，不具備民事行為能力的人自然不能充當(dāng)民事公益訴訟的主體。除此以外，其他個(gè)人和組織均可作為民事公益訴訟的主體。

（三）盡量不限制社會(huì)任一成員的訴訟權(quán)利原則。

該原則與第一個(gè)原則不同。第一個(gè)原則是從公益的保護(hù)角度來(lái)確立的，而這個(gè)原則是從社會(huì)成員的權(quán)利的角度去考察。作為社會(huì)成員，天然擁有為社會(huì)作貢獻(xiàn)，維護(hù)社會(huì)公益之權(quán)利。因此，在確立民事公益訴訟主體時(shí)，應(yīng)充分尊重和保護(hù)社會(huì)任一成員之訴訟權(quán)利，無(wú)合理理由，不得限制。

（四）結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，穩(wěn)步持續(xù)推進(jìn)原則。

從理論上講，每個(gè)社會(huì)成員都應(yīng)該是社會(huì)公益的受益人，也當(dāng)然應(yīng)該是社會(huì)公益的維護(hù)者。既然實(shí)體權(quán)利上是受益人和維護(hù)者，程序權(quán)利上就當(dāng)然應(yīng)該具有訴訟權(quán)利。但是，必須要看到，我國(guó)目前的國(guó)情所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和司法發(fā)展水平，無(wú)法支撐任一社會(huì)成員都可以作為民事公益訴訟的主體。目前，只能根據(jù)法院的承受能力、民間組織發(fā)育成熟程度、公民社會(huì)成長(zhǎng)水平等因素來(lái)逐步推進(jìn)我國(guó)民事公益訴訟，不斷提高公民和民間組織行使實(shí)權(quán)權(quán)利的程序保障。

三、待厘清的若干相關(guān)問(wèn)題

（一）民事公益訴訟主體是否與案件具有直接利害關(guān)系問(wèn)題。

我國(guó)民事訴訟法規(guī)定，訴訟主體需要與案件有直接利害關(guān)系。隨著此次修法將公益訴訟寫(xiě)入，是否意味著與案件無(wú)直接利害關(guān)系的主體亦可成為訴訟主體? "對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。" 從已有的法律規(guī)定來(lái)看，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)團(tuán)體與案件并無(wú)直接利害關(guān)系，因此，可以說(shuō)民事公益訴訟主體并不需要與案件有直接利害關(guān)系。此外，如果當(dāng)事人與案件有直接利害關(guān)系，是否可以成為公益訴訟的主體？比如環(huán)境污染案件中，受害人可不可以主張污染企業(yè)在賠償自身?yè)p失的同時(shí)，要求污染企業(yè)恢復(fù)環(huán)境原貌，同時(shí)給予其他受害者賠償？既然民事公益訴訟的目的是維護(hù)公益，則任何有益于公益之主體均可以成為合適之訴訟主體，而不論其是否與案件有直接利害關(guān)系。將直接利害關(guān)系人納入公益訴訟主體，可以節(jié)約訴訟成本，充分利用利害關(guān)系人的積極性，有利于公益的恢復(fù)。

（二）民間公益組織和營(yíng)利性團(tuán)體是否可以作為訴訟主體問(wèn)題。

從國(guó)外的情況來(lái)看，民間公益組織是公益訴訟的中堅(jiān)力量。因此，民間公益組織當(dāng)然應(yīng)該作為民事公益訴訟的主體。但有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)民間公益組織發(fā)育不完善，相關(guān)的管理約束制度不健全，目前不宜確立起公益訴訟主體地位。此觀點(diǎn)認(rèn)識(shí)到了我國(guó)民間公益組織的不發(fā)達(dá)的現(xiàn)狀。但對(duì)這種現(xiàn)狀，不僅不是從扶持其發(fā)展壯大的角度去考慮，反而從限制其實(shí)踐其宗旨的權(quán)利能力入手，實(shí)不可取。從理論而言，民間公益組織堪稱公益訴訟最為理想的原告。民間公益組織具有公益性、專業(yè)性和利益中立性，在公益訴訟上具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。還要看到，隨著我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)育，我國(guó)的民間組織成長(zhǎng)的土壤已自發(fā)成熟起來(lái)，近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)的不少民間意見(jiàn)領(lǐng)袖受到廣大網(wǎng)友熱捧的現(xiàn)象宣告了我國(guó)民間公益組織的廣泛興起的條件已然成熟。其必將對(duì)我國(guó)民事公益訴訟帶來(lái)無(wú)可比擬的巨大推動(dòng)作用。但是，我們必須要看到，與國(guó)外相比，我國(guó)社會(huì)公益組織的發(fā)展程度相對(duì)落后，群眾參與公益訴訟的意識(shí)不高，特別是與國(guó)外的社會(huì)公益組織相比，我國(guó)的社會(huì)公益組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)往往比較薄弱，無(wú)法承擔(dān)漫長(zhǎng)的公益訴訟耗費(fèi)的巨額成本。因此，有必要在完善民事公益訴訟時(shí)，對(duì)民間團(tuán)體等作為原告進(jìn)行公益訴訟時(shí)，給予原告免訴訟費(fèi)和勝訴時(shí)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，可以激勵(lì)更多的民間公益組織為社會(huì)公益而奮斗。

關(guān)于營(yíng)利性組織能否成為公益訴訟主體的問(wèn)題，其實(shí)此問(wèn)題十分簡(jiǎn)單，營(yíng)利性組織有實(shí)力成為公益訴訟的主體。但學(xué)界和實(shí)務(wù)界有觀點(diǎn)認(rèn)為：營(yíng)利性組織由于具有強(qiáng)烈的營(yíng)利傾向，對(duì)民事公益訴訟不會(huì)有積極性；此外，其營(yíng)利性的特質(zhì)反而可能運(yùn)用訴訟主體身份牟取不當(dāng)利益，損害公益。這種觀點(diǎn)不能成立。因?yàn)椋嬖V訟不論輸贏原告無(wú)法獲得由判決帶來(lái)的直接利益，至于原告會(huì)不會(huì)利用自身的身份和所掌握的證據(jù)事實(shí)，為了不正當(dāng)利益而損害公益，其實(shí)誰(shuí)做原告都存在這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)鍵是要在訴訟中強(qiáng)化監(jiān)督制度，而不是減少訴訟主體的范圍。

（三）檢察院是能否作為民事公益訴訟主體問(wèn)題。

我國(guó)憲法第129條規(guī)定:中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律的監(jiān)督者, 有權(quán)對(duì)一切法律活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督, 其監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)和目的均是為了保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益和善良風(fēng)俗。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān), 其與一般的訴訟當(dāng)事人相比, 所擁有的人力、物力和財(cái)力、在調(diào)查取證及參與訴訟方面所享有的職權(quán)和專業(yè)能力, 特別有利于平衡當(dāng)前民事公益訴訟中存在的原告弱勢(shì)、被告強(qiáng)勢(shì)的實(shí)力差距。因此, 在我國(guó), 檢察機(jī)關(guān)的基本性質(zhì)和職能決定了其提起公益訴訟的主體的可行性。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察院的組織法并未明確規(guī)定其可以提起民事公益訴訟，作為國(guó)家機(jī)關(guān)，本著法無(wú)明確授權(quán)不作為的法律原則，檢察院不應(yīng)該作為民事公益訴訟的主體。該觀點(diǎn)也是值得商榷的。目前，新修訂的民事訴訟法規(guī)定了"法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟"，此規(guī)定即從法律層面為檢察院作為民事公益訴訟原告提供了法律依據(jù)。從我國(guó)目前情況來(lái)看，檢察院作為專業(yè)法律機(jī)關(guān)，承擔(dān)起公益訴訟主體職責(zé)較其他部門具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)，必須充分利用檢察機(jī)關(guān)的這一優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)民事公益訴訟的發(fā)展。

（四）行政部門可否作為訴訟主體問(wèn)題。

從擴(kuò)大民事訴訟主體，增加公益被保護(hù)的機(jī)會(huì)的角度來(lái)看，行政部門可以作為民事公益訴訟的主體。而且，從行政部門的訴訟能力來(lái)看，也完全具備應(yīng)對(duì)復(fù)雜訴訟的人力、物力和財(cái)力。有觀點(diǎn)認(rèn)為：行政部門并不是公益訴訟的理想原告。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)是擁有執(zhí)法權(quán)的綜合管理部門，由其作為公益訴訟的原告打官司，難免有怠于行使職權(quán)的嫌疑和行政不作為之嫌質(zhì)疑檢察院作為環(huán)境公益訴訟主體的合理性。這種觀點(diǎn)是值得商榷的。行政部門雖然擁有行政執(zhí)法權(quán)，但行政部門是多個(gè)部門各履其職，而不是由一個(gè)行政部門擁有全部行政執(zhí)法權(quán)，簡(jiǎn)言之，對(duì)某一個(gè)行政部門來(lái)說(shuō)，民事公益訴訟所涉的事件，完全可能不是其職責(zé)范圍內(nèi)之事，其通過(guò)提起民事公益訴訟來(lái)維護(hù)公益，何來(lái)怠于行使職權(quán)？何來(lái)行政不作為？即便作為其職責(zé)范圍內(nèi)之事，在窮盡了行政職能之后，起訴到法院要求法院用裁判保護(hù)公共利益也是值得肯定的作為。其實(shí)，行政部門作為社會(huì)中一個(gè)重要的組成部分，其有力量，也有義務(wù)為了社會(huì)的公益去盡自己的力量。因此，行政部門當(dāng)然應(yīng)該成為民事公益訴訟的主體。

（五）公民是否可以成為民事公益訴訟的主體問(wèn)題。

公民的人數(shù)眾多，最容易發(fā)現(xiàn)損害公益的情況，按理應(yīng)是公益訴訟最為倚重的主體之一。但此次民事訴訟法修改，并未將公民作為公益訴訟主體寫(xiě)入。拋開(kāi)此次修法的規(guī)定不說(shuō)，從理論和實(shí)踐來(lái)看，公民當(dāng)然應(yīng)該作為公益訴訟的主體。理由如下：公民總數(shù)眾多，精力無(wú)限；公民社會(huì)的成長(zhǎng)，公民獻(xiàn)身公益的意識(shí)不斷增強(qiáng)；公民中藏龍臥虎，特別是當(dāng)這些能人志士集合起來(lái)，力量無(wú)與倫比，將對(duì)訴訟案件起到極大的推動(dòng)作用。當(dāng)然，如果單個(gè)公民作為原告提起訴訟，可能這個(gè)人的訴訟能力并不強(qiáng)，會(huì)不會(huì)因此而降低公益一方的勝訴可能。這種可能性是存在的，但可以通過(guò)設(shè)置其他公民或組織加入的程序，增強(qiáng)原告方的訴訟能力來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。  

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