"三農"問題的核心是農民問題，而農民問題的根本是土地問題。農村"土地熱"現象再次出現，被拋荒、代耕、流轉的土地，成為當前農村社會矛盾的誘因之一。由此引發的農村土地承包糾紛大量涌現，2012年1－7月已受理197件，其涉及面廣，群體性強，不僅影響農業生產，還影響農村社會穩定，處理上稍有不慎便會加劇矛盾。因此，我院對此類案件高度關注，展開了專項調研，以期尋求化解矛盾的良方，增進農村和諧穩定。

一、近年來農村土地承包類案件的數量、類型及分析

（一）近四年來審理的農村土地承包類糾紛案件

表1:2008-2011年溧陽法院受理的農村土地承包糾紛

時間   主要案件類型

農業承包合同糾紛  土地征用、征收補償費糾紛  其他土地承包經營權糾紛 總計

2008年 74件   25件   9件 108件

2009年 87件   24件   2件 113件

2010年 232件  29件   6件 267件

2011年 224件  13件   8件 245件

合計   617件  91件   25件   733件

表2：被告為村委會、村民小組的案件及其所占比例

時間   案件總數   村委會、村民小組為被告的案件數   所占比例（%）

2008年 108件  41件   37.96

2009年 113件  41件   36.28

2010年 267件  53件   19.85

2011年 245件  29件   11.83

表3：農村土地承包類糾紛占商事案件的比重

時間   商事案件   農村土地承包類案件 比例（%）

2008年 797件  108件  13.55

2009年 620件  113件  18.23

2010年 775件  267件  34.45

2011年 929件  245件  26.37

合計   3121件 733件  23.49

（二）相關數據分析

對上述統計數據進行分析后發現，我市農村土地承包糾紛類案件呈如下特點：

1、2008年至今，經由法院審理的各類農村土地承包糾紛數量呈翻倍增長趨勢。案件數在民二庭審理的所有商事案件中所占比重平均達到近1/4，最高時超過1/3。這些糾紛隱患很大，為取得較好的法律效果和社會效果，往往要投入大量的審判資源，加劇了案多人少的矛盾。

2、村民與村委會、村民小組等集體經濟組織之間發生的糾紛數量多。在統計的733件案件中，村委會、村民小組等集體經濟組織與土地承包人之間的糾紛，占全部收案的22.4%。特別是2008、2009年所占比重高達35%以上，2010、2011年所占比重雖有降低，但案件數量并沒有明顯減少，主要涉及支付土地承包費、解除承包合同收回土地類案件。

3、在農村土地承包案件中，農業承包合同糾紛案件數量最多，比重最高，增幅最快。2010、2011年案件數是2008年案件數的三倍。大批量案件反映出農村土地承包合同簽訂過程中程序不規范、手續不健全問題，同時，部分違約案件也暴露了少數農民因受利益驅動而缺乏應有的誠信。

二、農村土地承包糾紛案件增多的原因分析

（一）法律和政策因素

法律層面。2003年3月《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）出臺，2005年7月最高人民法院頒布《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，雖然農村土地承包糾紛實現了有法可依，但是，《農村土地承包法》的諸多規定與農村發展現狀脫節，可操作性不強。同時，該法與原有政策也不完全銜接，導致農村土地承包實踐中存在諸多問題。

政策層面。2005年12月，十屆全國人大常委會第十九次會議通過了關于廢止農業稅條例的決定，從原來應繳納農業稅到減免及現在的農業補貼。政策改變的結果引發利益格局大調整，而這一改變呈現突變性，缺少應有的過渡期。同時，與承包合同、流轉合同等合同及農業生產經營需要相對穩定的要求發生沖突，導致農村土地承包合同糾紛不斷出現。

（二）農村土地價值攀升

一方面，國家關于扶持糧食生產、促進農民增收等政策的出臺，由之前的上繳農業稅變為不僅免繳農業稅，還有每畝123元（2012年標準）的農資補貼，極大地調動了農民群眾發展糧食生產的積極性。一些離鄉打工的農民萌生回鄉耕種或承包土地的想法，原先被拋荒、棄置的土地被爭相耕種，還有一些農民想收回以前"以租代征"的土地。

另一方面，近年來，工業園區遍地開花，城市化步伐明顯加快，加之高速鐵路、公路等建設項目，征用了大量土地。而耕地面積減少，可用資源緊俏，致使土地價格不斷攀升。這些土地征用補償款數額較大，2005年之前每畝補償1.7萬元，到2011年補償數額上調至每畝4.5萬元，增幅164%。在利益的刺激下，拋荒或棄地農民紛紛要爭回土地，因此，由征地補償款引發的糾紛占據了農村土地承包糾紛的較大比重，矛盾也比較激烈。

（三）各級組織管理缺位

近年來，從市委農村工作辦公室到鎮、村相關機構都在采取各項措施化解農村土地承包糾紛，但是相關工作的疏漏和缺位，仍是土地承包矛盾產生乃至激化的重要因素。

1、承包土地權屬不清晰。農村土地的有關管理部門未能全面準確地掌握農村土地利用的真實情況，也未完全做好農村土地確權工作，一些農村土地的權屬不明，四至不清，面積不準，致使相關利益主體之間引發爭議。

2、經營權證發放不規范。98年我市實行第二輪承包時，部分地方未發放土地承包經營權證書，后在上級部門進行檢查前夕進行臨時補發，出現不少混亂乃至錯發的情形。

3、應予調整而未作變更登記。因轉讓、互換部分或全部土地承包經營權，或者因依法征地等原因未及時按程序進行調整，導致承包經營權的主體變動或田塊的地點變化、面積變化，卻未作相應的變更登記。

4、相關仲裁機構職能未充分發揮。據了解，目前我市農村土地承包仲裁委員會人員不足，資源不多，近年來平均每年受理案件10件左右，大部分能夠通過調解、仲裁案結事了，但仍有部分矛盾要訴至法院。同時，面對爭議比較大的案件，仲裁人員也會建議當事人通過訴訟途徑解決，無形中弱化了該機構應有的作用。

5、相關司法所職能未充分發揮。作為處在基層一線的鎮區司法所，對相關政策把握不準確，對一些矛盾未及時向有關部門或領導匯報，對當地民間糾紛調處力度不夠，少數人員甚至為某一方當事人代理案件。這些做法有違其在處理本鎮轄區各種矛盾糾紛中的中立地位，無形中增加了涉訴糾紛數量。

6、相關鎮村存在與民爭利現象。個別鎮、村未能充分尊重農民土地承包經營自主權，工作方式方法簡單粗放，事先不征求村民意見，或只是象征性地弄一個"多數村民意見"，更未取得相關村民委托鎮村統一發包的授權，打著各種旗號（規模種植、規模養殖、集約經營、提高農民收入、現代農業、生態農業等）擅自強行收回農民土地，以鎮村名義重新發包，卻不將承包金全部發給相關村民，而是截留部分承包金，與民爭利，引起矛盾激化，群眾矛頭指向政府或基層組織。

7、基層組織工作中出現偏差。相當一些基層組織軟弱渙散，不少基層干部在遇到相關矛盾糾紛時，不及時主動去做化解工作，存在拖延、推諉、怕得罪人現象，致使訴訟案件增多。一些基層組織和干部生怕矛盾殃及自身，不能站在公道正義立場，按照任何一方要求輕率地為各方當事人出具相互矛盾的"證明"，并加蓋公章。一些基層組織和干部明知相關情況或持有相關臺賬底冊，但在法院調查取證時以各種理由不予配合，有的推托不知道，有的推托記不清，有的推托是前任的事情，有的推托干部難當、老百姓難管，有的推托沒資料沒臺賬。有的村民委員會、村民小組在發放土地征收補償款時，未按規定制定分配方案，甚至出現部分村民利用民主議定程序，在征地補償安置方案中排除另一些村民應享有的本集體經濟組織成員資格，不分或少分補償款，引發矛盾。

三、化解和預防農村土地承包糾紛的對策

要有效化解和預防農村土地承包糾紛，除了需要立法的逐步完善，加強對《農村土地承包法》以及相關政策進行廣泛、深入宣傳，還需要各相關部門各司其職，形成合力。

（一）加快推進農村集體土地確權工作

市委農村工作辦公室應牽頭組織清查并盡力查找98年二輪

土地承包底冊，責成相關單位將散落的資料重新收集起來，不回避二輪承包時亂發、錯發權證問題，該補發的要補發，該變更的要變更，該撤銷的要撤銷。要查清農村每一宗土地的權屬、界址、面積、用途等基本情況，力爭盡快把全市范圍內的農村集體土地所有權權證確認到每個集體經濟組織及相關村民，確保確權登記發證全覆蓋。

（二）規范土地承包經營權證發放工作

《農村集體土地承包經營權證書》是農民獲得集體土地承包

經營權的具有法律效力的憑證。各鎮區農村經濟管理部門要采取多種形式，把已經確認到戶的基本農田數量和地塊，逐步在土地承包經營權證書中注明；確有困難的，可先在鎮、村組織建立確認到戶、到地塊的基本農田臺賬。

（三）規范和引導各類土地流轉行為

村民委員會要尊重農民的主體地位，依法正確引導和規范土

地承包經營權的有序流轉，并為農民流轉土地承包經營權提供信息咨詢、委托代理、合同簽訂等服務，有效保護農民的合法權益。要規范土地流轉檔案管理，做到專門登記、專柜存放，專人保管，建立合同臺賬和信息管理數據庫。同時，及時清理原有合同，發現問題及時采取補救完善措施。

（四）尊重農民土地承包經營自主權

鎮、村兩級組織應充分尊重農民土地承包經營自主權，不能想方設法、巧立名目與民爭利。即使根據產業政策和發展規劃需要作統一調整，也要做好深入細致的宣傳發動工作，與所涉村民加強溝通協調，共同分析利弊得失，爭取村民的理解和支持，同時取得村民授權委托，完善手續，以免時間長了口說無憑。尤其是該給村民的要堅決給足，不得截留部分資金供鎮村干部用于各類吃喝玩樂開支，以免嚴重影響干群關系。

（五）完善村民自治以保障村民權利

各村民委員會要嚴格遵循《中華人民共和國村民委員會組織法》，不斷規范和完善村民代表會議制度，發展基層民主法治，實行村民自治，村民代表切實按照村民意愿決定土地承包經營權、收益分配等重大權益，真正做到村民代表由村民選舉產生，對村民負責。在發放土地征用補償款時，要依法按照民主議定程序確定村民資格和分配方式，但也要防止個別地方以多數人名義非法剝奪少數人合法權益的現象。

（六）合力構建多元矛盾化解工作機制

土地問題面廣量大，土地糾紛群體性強，對社會穩定的影響不可低估，只有借助多方力量并形成合力，構建多元矛盾化解工作機制才能有序妥善處理。為此，我們建議：

1、強化村民自治組織調處土地糾紛功能。由于村、組干部熟悉土地承包情況，對糾紛的歷史、現狀和形成原因比較了解，對當事人也比較熟悉，調處矛盾具有得天獨厚的優勢。因此，針對土地承包糾紛，村民委員會應委派熟悉情況的村、組干部第一時間介入，在充分考慮歷史和現實的情況下，依法做好協調、說服工作，努力將矛盾化解在基層一線、化解在萌芽狀態。同時，不管調處成功與否，均要形成相關書面調解材料及初步處理意見，全面反映糾紛產生的歷史背景、形成原因、爭議焦點和調處過程。

2、發揮鎮區政府調處土地糾紛的作用。鎮區人民政府是國家政權組織中最基層的一級政府機構，承擔著維護穩定、發展經濟、保障民生和管理社會的重要職能。在農村土地承包糾紛發生后，鎮區政府應指派司法助理、定村干部或有關人員及時了解相關情況，充分掌握是否涉及群體性問題，準確評估社會矛盾風險，妥善制訂應對預案。要根據不同情況分門別類，靈活采取一案一策（個別糾紛）、一案多策（讓當事人選擇）、多案一策（群體矛盾中統一調處尺度）、多案多策（在堅持原則性、合法性并避免相互攀比引發矛盾的前提下體現村民自主性、靈活性）。同樣地，不管調處成功與否，均要形成相關書面調解材料及處理意見，以全面反映糾紛的調處過程。

3、完善農村土地承包糾紛仲裁工作機制。要增加市委農村工作辦公室所屬溧陽市農村土地承包仲裁委員會的編制，充實人員，完善農村土地承包糾紛仲裁工作的運作機制、操作規程，進一步發揮其在處理農村土地承包糾紛中的作用，加強仲裁人員培訓力度，提高仲裁水平和仲裁效率。要嚴格按照《中華人民共和國農村土地承包法》和《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的規定，積極創造有利條件，在人力、物力、財力和時間方面保證土地糾紛調處工作落到實處，盡力將矛盾化解在訴前。

4、設置農村土地承包糾紛調處前置程序。為有效減少和預防糾紛，降低綜治考核中的"萬人起訴率"，提升"平安創建"的水平和成效，應設置農村土地承包糾紛調處前置程序。建議由市委政法委或"兩辦"正式發文，規定凡是起訴到法院的農村土地承包案件，必須由當事人所在的村委、鎮區先行調處，形成相關書面調解材料及初步處理意見；調處不成的，當事人可向市農村土地承包仲裁委員會申請仲裁或向法院提起起訴；對仲裁不服的，也可向法院提起訴訟；未經基層組織調處或仲裁機構仲裁，法院原則上不直接受理。

5、加強法院和諧共建中的定紛止爭職能。法院要充分利用與全市十個鎮區和諧共建的機制，發揮法制副村長的法律業務專長，加大相關法律法規和政策的宣傳、培訓力度，積極參與農村土地承包糾紛的化解，對已辦理的農村土地承包案件進行全面剖析，找尋矛盾根源，力爭對各鎮區土地承包管理工作提出針對性的意見、建議，統一調處尺度。同時，在受理農村土地承包案件后，要認真分析個案的特征及糾紛誘因，盡力通過調解的方式化解矛盾，切實維護農民的合法權益。對于群體性矛盾，法院要會同當地黨委政府和基層組織，共同處置，形成合力，在無法調解的情況下，可以從類案中選擇典型案例進行訴訟，達到判決一件解決一片的目的。