一、問題的提出：法官獨立的必要性和緊迫性

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，國家機關包括政府、法院、檢察院都是由人民代表大會產生，并向其負責和報告工作。這與西方國家的"三權分立"雖有本質的不同，但審判權獨立于行政權，在分權制衡的法治原則上是相通的。這對于防止權力的專橫與腐敗，實現人民當家作主，維護國家利益，都有著不可替代的作用。司法獨立是法治運行的基礎，法院獨立和作為個體的法官獨立都是司法獨立的應有之義，而法官獨立是司法獨立的核心要素和根本表現。我國的司法獨立，強調的是法院依法獨立行使審判權，是法院整體的獨立，雖然沒有規定法官個體的獨立，但同時也沒有否定法官獨立行使審判權這一法院內部審判權的運行機制。

（一）法官獨立是司法獨立的題中之義

司法獨立是一個法治國家的基本構成要素，是衡量一個法治國家的標準，是依法治國的內在要求和重要保障。在運用憲法和法律治理國家、保障權力有效運作的過程中，最突出最重要的問題是實現司法獨立，通過獨立的司法制度和司法機構切實保障憲法和法律的貫徹實施。司法獨立可以分為三個層次，第一層是指政治層面上與立法權、行政權相對應，源于孟德斯鳩的三權分立原則，即司法權的獨立；第二層是指法院獨立，是司法權獨立的制度表現，包括法院獨立于非法院機構和法院之間相互獨立；第三層是指法官獨立，既需獨立于其他職業的公民，更特別強調法官個體的自主性，是司法獨立的最高形態。法官作為司法的實際操作者，起著終極而貫徹始終的作用，法律借助法官得到實現，沒有法官的獨立法律就難以得到公正的操作，法官獨立審理案件已成為實現現代司法理念的前提和基礎。

（二）法官獨立是司法公正的必要條件

司法公正是一個國家實現法治的基本前提。公正是法所追求的根本價值目標之一，不公正的司法對于一個法治社會的損害無比嚴重，為了確保司法裁判的公正性，必然要求行使審判權的法院和法官中立于爭執的雙方，排除各種干涉，從而保證司法的公正，這需要法官獨立來保障。法官獨立能夠避免不必要的人力投入，消除不合法的影響判斷的因素，降低訴訟成本，并且能在更大程度上保證裁判的公正。

（三）法官獨立的緊迫性

1、其他機關對審判權的不當干預。黨委領導、人大等有關部門的領導，出于政治利益、經濟利益的考慮，非經法律程序介入具體案件的審理，通過領導批示、逐級過問等形式為有一定影響的當事人說情，對案件的走向進行引導、暗示甚至直接提出案件的處理意見，對法院及承辦法官造成一定壓力，容易出現人情案、關系案，影響司法公正。

2、法院內部管理體制的官僚化。利益在任何時候都是指揮棒，我們不能指望法官都是毫不利己、專門利人的理想人，利益必然影響著法官的價值取向。我國法院工作人員是依據行政單位的管理模式運作，法官等級的提高對自身利益不會產生很大影響，而行政級別的提升則影響巨大。承辦法官之上存在審判長、庭長、分管副院長、院長等，在現行體制下，他們掌握法官的考核、評比等權力，對法官的晉職、晉級都有很大的影響力，他們都可以對案件結果施加影響甚至直接批改簽發。

3、法院人事、財政方面的不獨立。從權力框架來看，法院受黨委領導，并不隸屬于政府，但由于法官納入公務員管理系統，其財權甚至人事權都或多或少受到政府控制，法院擺脫不了對政府的依賴，因此在處理行政案件，甚至與政府有關的民事案件均會受到政府因素的制約。法官辦案時應能夠獨立作出判斷，既不受當事人意見的支配，也不受公眾輿論的控制，更不能成為政府的附屬。部分地區法院被賦予太多的政治色彩，成為黨委、政府的刀把子，個別地區黨委、政府還要求法院完成當地的招商引資等任務，法院就像黨委、政府不扣不折的下屬部門，如何能夠實現依法裁判、公正司法？

4、其他機關、組織的不當監督。必要的符合法律程序的監督，能夠促使人民法院更好地行使職權。但是，一旦監督變形，不依法定程序、過份監督就會影響甚至制約到法院的工作，破壞司法的獨立和公正。現行體制下，人民法院至少受到如下幾種監督：法院系統內部上下級之間的監督；人民檢察院的監督；人民代表大會的監督；各級政法委員會和紀委的監督；新聞媒體的監督；人民群眾的監督。上下級法院間的不當請示和批復容易破壞審級制度，人大、政法委、紀委對具體案件的不當干預容易影響司法公正，新聞媒體的不當監督容易損害司法權威。

二、法官獨立的內容

關于法官獨立的內容，不同的學者有不同的論述，如德國學者將法官獨立分為8個方面：（1）獨立于國家和社會間的各種勢力；（2）獨立于上級法院；（3）獨立于政府；（4）獨立于議會；（5）獨立于黨政；（6）獨立于新聞輿論；（7）獨立于國民時尚與時好；（8）獨立于自然偏好、偏見與激情。概括大多數學者的一般意見，法官獨立具有四個方面的含義：第一，法官的外部獨立，一方面是指法官行使審判權不受任何組織和個人，包括黨委、人大、政府、媒體的指示和干擾，法官只服從憲法和法律；另一方面是指法官執行審判職務的任職條件應該得到充分的保障，非經法定程序不得剝奪審判權，以確保法官個人不受行政機關的控制。法官的調遷、薪俸、退休、紀律處分等與其任期有關事項必須免受行政機關的控制，而由專門法律直接規定，并由一個不受行政機構控制的機構加以管理。第二，法官的內部獨立，一方面是指法官行使審判權不受法院內部其他組織和個人，包括上級法院、同級法院院長、副院長、庭長的干涉，上級法院只能依上訴程序來改變下級法院的判決，法官在自己權限范圍內對案件作出的判斷不需要經過其他法官的審查或批準；另一方面是指法官在履行審判職能，制作司法判決、處理程序上的申請、審查證據的證明力與證據資格、作出程序方面的裁定等活動中，只能服從法律的要求與其良心的命令。

三、法官獨立的實現

法官獨立的內容既然分為外在和內在兩個方面，要想實現法官獨立就必然從外在和內在兩個方面去努力，內在方面的努力尤其重要，因為實際上對審判活動進行不當干預最后都表現或者說轉化為法院內部對法官獨立審判的干預。外在方面主要體現在正確處理與黨的領導、人大監督、媒體監督之間的關系以及人事財政制度保障、任職保障，內在方面主要體現在上下級法院之間、法院內部各審判組織之間關系的理順。

（一）理順法官獨立與黨的領導之間的關系

我國憲法、法律在規定法院依法獨立行使審判權的同時，明確規定了執政黨的領導地位，人民法院在進行審判活動過程中，無疑必須接受黨的領導。黨對司法機關的絕對領導是必須堅持的立場，但是黨對法院的領導主要是政治思想領導、方針政策領導，而不是對具體案件的干預，更不能理解為各級黨委書記、政法委書記以言代法，黨的干涉太多，不利于在人民中樹立法治觀念。雖然法院受黨的領導，法院的人事權也控制在同級黨委手中，但是黨委領導干部不應該干涉法院的具體審判業務，更不應該通過批條子、下指示、聽匯報等形式指導、影響法院辦案。

（二）理順法官獨立與人大監督之間的關系

人大對法院的監督，目的在于保障法院依法獨立行使審判權，完成憲法和法律賦予法院的審判任務。這種監督既不是向法院發號施令、直接指揮，也不是越俎代庖、干預法院辦案，而是依法監督，即依照憲法和法律規定的權限和程序對審判權運行進行監督。對于發現確有錯誤的案件，可以提出意見，由法院依照法定程序審查糾正，不能指示、命令法院作出某種實體裁判。對于正在審理的案件，更不宜采取調閱卷宗、聽取匯報、直接批示等方式干涉法院依法獨立行使審判權。人大在對法院審判實施監督時，不能個人說了算，要堅持集體行使職權的原則。

（三）理順法官獨立與媒體監督之間的關系

隨著互聯網的普及，媒體對審判的影響越來越大，甚至會出現媒體審判或網絡審判的現象，如鄧玉嬌案。這種影響是可怕的，眾多法學家因為"民意"選擇沉默或附合于公眾輿論，法院因畏懼"民意"而做出順應民意的判決，這是對法治理念的背叛。作為表達自由的必要組成部分，新聞自由對于民主、法治的社會是至關重要的，本著有利于新聞自由的原則，在不侵犯法官獨立行使審判權的前提下，承認和落實新聞自由是必須的。但任何對權力的監督必須遵守特定的模式、程序與規律，發達國家用嚴格的媒體法來實現對司法獨立與新聞自由的平衡，而我國至今沒有出臺相關法律來規制媒體對司法獨立的干預。要保證司法獨立，保證法官辦案不受輿論導向的影響，就必須通過立法對媒體對正在審理案件的炒作加以限制，規范其監督程序，使其在報道這類案件時更加客觀、公正、不誤導公眾。從這一點來看，我國有必要啟動媒體法的立法程序。

（四）完善法官獨立的人事財政制度保障

法院的人事任免及財政命脈均受制于地方，院長由同級人大選舉產生，副院長、審判委員會委員和審判員由院長提請同級人大常務委員會任免，法院的支出需要向地方財政申請批準。一個人在處理可能給自己的利益帶來風險的事務時，是很難保持內心的平靜與公正的。因此，每當法院審理涉及地方利益的重大案件時，法院及承辦法官很難有勇氣違背當地政府及個別領導的暗示作出公正判決，法院想獨立開展審判工作，不受任何干擾地處理一些涉及地方利益的案件會經常遭遇困境。能夠真正對獨立審判形成干擾和破壞的，主要是能夠制約法院的黨政機關及其領導，而最重要的莫過于對法院人事、財政的控制。要想法院真正獨立于地方利益、地方領導，讓法院人事、財政擺脫地方的控制是必須的，無論讓法院實行垂直管理還是由全國人大設立專門的部門對法院系統進行人事、財政管理都可以實現這一目標。

（五）完善法官獨立的任職保障

法官身份和職位的保障，是法官獨立行使審判權的堅實后盾。《法官法》雖然已將法官與一般的公務員進行區分，對法官進行專門的管理，但是對法官身份保障的規定和措施寥寥無幾，而且對法官任職和級別的管理仍然采用行政化的模式，即法官在政治待遇、工資福利等方面仍然要以行政級別為依據，法官要想提升自己的行政級別，就必然要受到地方黨委、人大、政府等有關部門的影響，在審判工作中則不得不考慮此種影響。很多發達國家法官一經任職就終生從事法官職業，除非自愿辭職，非經法定程序、非因法定事由其法官身份及相關待遇不得被降低或剝奪，而我國現狀是各機關之間的調動對地方領導來講很容易，法官身份和職位得不到有力的保障。

（六）理順上下級法院之間的關系

上下級法院之間是業務指導關系，上一級法院通過對案件質量的把關來指導下一級法院工作。兩審終審的審級制度是為了當事人權利得到充分的救濟，即使一審法院的裁判存在問題，可以通過二審程序得到糾正，最后還有審判監督程序兜底，確保裁判的公正性。但是因為下一級法院為了降低發改率、受地方勢力干預等種種原因，現實中存在下一級法院向上一級法院請示匯報，上一級法院指示批復的情況，這是對審級制度重要意義的漠視，也背離了審判獨立原則，是對法官獨立行使審判權的不當干預。究其原因，上一級法院通過對下一級法院的各種考核、評比實際上影響了下一級法院領導人的政績和升遷，進而發生下一級法院向上一級法院請示匯報的情況。筆者以為，上下級法院之間應該恢復純粹的業務指導關系，淡化發改率的影響，對于法官來講，除非程序違法或者罔顧事實、枉法裁判，不能稱為錯案，至于法官能力的提高應該放在準入門檻上，而不是通過發改率來評價和督促。

（七）著力提高法官素質

"任何一項法律制度，只有當處于其中的人是最好的時候，它才可能是最好的。"不僅要提高法官的職業道德水平，還要提高法官的業務素質水平，只有讓法官真正用良心和正義來從事審判才是良好的司法制度。第一，提高法官任職條件。對法官法律專業素質、法律工作經驗、法律職業道德的要求應逐步提高，以保證新進入法官隊伍的法官具有較高的素質。法官的任職條件要高于檢察官和律師，逐步建立從具有法官助理、檢察官、律師、法學教授等法律工作經驗的人當中選任法官的制度。第二，完善法官培訓制度。在培訓內容上，必須緊扣司法實踐，提高其審判業務技能，提高其解決實際問題的能力。在培訓方式上，采取互動式、研討式、案例式培訓方法，提高其學習的自主性和實用性，以取得較好的培訓效果。要通過法官培訓，努力使法官在知識、能力、思維、道德、人品等方面都獲得提高。

（八）改革法院內部審判權運行機制

現實中在法院內部，院長、庭長不僅作為司法行政管理的首長，享有司法行政決策權，而且也是司法審判管理的首長，享有司法審判決策權。但法院審判案件不同于行政機關處理行政事務，案件由審及判，都應由法官及合議庭依法獨立、公開進行，所實行的是法官及合議庭負責制，而不是首長負責制，一切有違法官獨立審判的運行機制都應在改革之列。肖揚院長早在1998 年全國法院院長會議上就已經指出："要改變每個案件都層層審批的做法，逐步擴大合議庭和獨任庭審判員的職權，逐步做到除重大、疑難案件由審判委員會討論決定外，其他案件均由合議庭、獨任審判員審判，逐步做到庭長、院長不審批案件。"案件審判一律應由合議庭法官或者獨任法官獨立負責，院、庭領導不審批案件，也不要再過問案件，要把院、庭領導從審批中解放出來，讓他們有更多的時間來直接參與審判案件。

（九）一種可借鑒的法官獨立路徑的有益探索

如何在現有的條件下逐步實現人民法院、法官真正的獨立，并真正敢于頂住自身的風險和壓力，是一個需要思考的問題。恰好，沭陽縣人民法院通過《沭陽縣人民法院主審法官選任工作的若干規定》作了有益的探索，此舉值得其他法院借鑒。該規定主要內容如下：

第一，擔任主審法官，必須同時具備以下條件：（1）遵守憲法、法律和本院規章制度，嚴守審判紀律，嚴格依法辦事，秉公執法，清正廉潔，具有良好的職業道德；（2）已被任命為審判員或助理審判員（包括副庭長）；（3）能夠獨立辦理疑難復雜案件，能夠熟練主持庭審活動，能夠規范、熟練地制作法律文書；（4）所承辦案件無重大過失被發改，無違法違紀行為；（5）身體健康，能夠勝任審判工作；（6）具有一定的組織協調能力。

第二，主審法官在履職期內享有以下權力：（1）獨立審判權。主審法官擁有依法獨立審判案件的權力，不受任何干涉。在獨任審理的案件中，主審法官對最終的裁判結果有決定權；在合議庭審理的案件中，主審法官有權按照多數人意見作出決定。（2）主持庭審權。除院長、庭長參加合議庭審理的案件外，一律由主審法官擔任審判長。（3）簽發文書權。非經審委會討論決定的案件，一律由承辦案件或主持合議庭的主審法官簽發法律文書。（4）建議討論權。對符合本院審判委員會工作規則第四條第（一）至第（六）規定的案件，或者合議庭意見有重大分歧的案件，主審法官有權報請分管院領導提交審委會討論決定。（5）考核建議權。主審法官有權考核法官助理和書記員的工作，并有權建議獎懲、晉升或調換法官助理和書記員。（6）被選任為主審法官的，在中層干部競爭上崗時予以優先考慮，表現特別優秀的，經院黨組研究決定，可以對其破格提拔使用。（7）主審法官在任期內享有崗位責任津貼，包括特崗津貼和崗位目標考核津貼兩個部分。其中，特崗津貼每人每月300元，崗位目標考核津貼由所在部門進行二級考核后確定，具體考核標準由所在部門制訂。

第三，主審法官應主要審理疑難復雜案件、新類型案件以及在社會上有重大影響的案件，并承擔以下責任：（1）獨任審理的案件，由主審法官對案件的審判程序、確認事實以及裁判結果依法獨立承擔責任；（2）合議庭審理的案件，由合議庭對案件的審判程序、確認事實以及裁判結果依法承擔責任；對于應由合議庭承擔責任的，擔任審判長的主審法官應承擔主要責任，堅持正確意見的主審法官可免除責任。（3）由審判委員會決定的案件，獨任審理的主審法官或參加合議庭的主審法官有過錯的，視情況確定責任。（4）主審法官在審判工作中，違反法律、法規、審判紀律且造成一定后果的，應當根據《人民法院工作人員處分條例》和本院錯案責任追究的有關規定承擔相應責任。（5）由于主審法官對法官助理、書記員管理不嚴，指導不力，監督失控，致使法官助理、書記員在審判工作中犯有重大過錯，除由本人承擔責任外，主審法官視情況承擔相應責任。

第四，出現下列情形之一的，應免除其主審法官的身份：（1）因任期屆滿的；（2）因主審法官的自身過錯被免去法官職務的；（3）因違法審判受到黨紀、政紀處分的；（4）因在審判工作中有重大過錯，并造成嚴重影響的；（5）因在法官年度工作考核中被確定為"不稱職"的；（6）因身體狀況難以繼續履行主審法官職責的；（7）因本人提出辭職，并被批準的；（8）因工作需要調離審判崗位的；（9）其他不宜擔任主審法官事由的。

結語

理想總是很豐滿，現實也總是很骨感。在目前的條件下，要想改革法院人事、財政制度，改變黨委、政府等領導對審判的不當干預，抑或平衡新聞自由與審判獨立的關系，都有很大難度，那么如何在現有的條件下逐步實現人民法院、法官真正的獨立，并真正敢于頂住自身的風險和壓力，是一個需要思考的問題。恰好，沭陽縣人民法院通過《沭陽縣人民法院主審法官選任工作的若干規定》作了有益的探索，此舉值得其他法院借鑒。通過主審法官的選任，可以把具有較強審判業務能力和水平，具有良好職業道德和進取精神的法官選撥到主審法官這一重要的崗位上來，充分挖掘現有審判資源的潛力，調動法官的工作積極性，實現權、責的有機統一，進一步提高審判工作的質量和效率，保障審判權依法獨立、公正、高效地運行。