論文提要：行政訴訟受案范圍，也有人稱之謂"行政訴訟的范圍"，是指人民法院受理行政案件、裁判行政爭議的范圍，即法律法規規定的由法院審判一定范圍內行政案件的權限。在民事訴訟和刑事訴訟中一般不存在受案范圍問題，可以說受案范圍是行政訴訟中特有的問題。如何確認行政訴訟的原告資格是與受案范圍密切相關的一個重要問題，也是行政訴訟法學理論與司法實踐的一個重要問題。原告資格是當事人據以取得起訴權的前置條件，而受案范圍決定了人民法院是否可以受理該案。由此看來，似乎二者并無關聯性，其實不然。兩者既又聯系又有區別。我國行政訴訟的受案范圍，雖然幾經拓展，比行政訴訟制度建立之初已經有了很大發展，但與現代我國政治、經濟、文化發展水平，特別是民主法治建設水平，人權保障要求，還有很大差距，還有一些問題未能解決。本文試就當前行政訴訟受案范圍中存在的問題進行一些探討。

一、行政訴訟受案范圍的概念及相關規定

　　行政訴訟受案范圍，是指人民法院受理行政案件、裁判行政爭議的范圍，即法律法規規定的由法院審判一定范圍內行政案件的權限。在民事訴訟和刑事訴訟中一般不存在受案范圍問題，可以說受案范圍是行政訴訟中特有的問題。　

我國《行政訴訟法》第十一條、第十二條規定了行政訴訟受案范圍，形成了以列舉式與概括式相結合為基礎，排除條款為補充的行政訴訟受案體系。《行政訴訟法》第十一條第一款規定了八類行政訴訟受案范圍。《行政訴訟法》第十一條第二款規定："除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其它行政案件。"這里的"法律"是指全國人民代表大會及其常委會依照法定程序制定的規范性文件。"法規"是指國務院或省、自治區、直轄市人民代表大會及其常委會依照一定程序制定的具有法律效力的規范性文件。另外《行政訴訟法》第十二條規定了人民法院不受理公民、法人或者其他組織所提起的訴訟即行政訴訟受案范圍的排除事項。

二、行政訴訟原告資格的概念及相關規定

原告資格，據《布萊克大辭典》的解釋，是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確定司法爭端時起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告。

如何確認行政訴訟的原告資格是與受案范圍密切相關的一個重要問題，也是行政訴訟法學理論與司法實踐的一個重要問題。我國《行政訴訟法》對行政訴訟的原告資格作了一般原則性的規定。我國《行政訴訟法》第一條規定："公民、法入或者其他組織從為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。"這是我國《行政訴訟法》對原告資格的集中規定。公民、法人或者其他組織的行政訴權是一種程序權利，以請求權為中心目的在于維護自身合法權益，作用在于可以通過法院使違法的行政行為得以撤銷、變更，從而使行政主體對侵犯合法權益的行政行為承擔法律責任。行政訴訟法基于保護公民、法人或者其他組織合法權益的目的主要從起訴人角度界定原告資格，這是符合我國法律社會主義本質的。但并非所有起訴人都具有原告資格，也并非所有未起訴的人都不具有原告資格，要科學界定原告資格，還應聯系其他條文，正確理解，對此問題本文不作討論。　

三、行政訴訟受案范圍與原告資格的聯系與區別

原告資格與受案范圍的關系，目前尚未見到清晰、明確的論述，但就二者差異性來講，原告資格是當事人據以取得起訴權的前置條件，而受案范圍決定了人民法院是否可以受理該案。由此看來，似乎二者并無關聯性，其實不然，因為如果二者是相互孤立存在的話，就可能出現這樣一種情形，即盡管法律賦予了當事人的原告資格，也即當事人有了起訴權，而當事人行使起訴權的結果卻因"本案不屬于法律規定的受案范圍"，而不予受理，這就成了對賦予當事人原告資格權利的虛設。

由此看來，原告資格與受案范圍完全有必要放在一起進行談論。在司法實踐中，原告資格的認定往往伴隨著對受案范圍的理解。例如，在行政訴訟法頒布實施后，對公安機關收容審查行為是否可提起行政訴訟存在異議，亦即受公安機關收容審查的主體是否具有原告資格不明確，直到一年后最高人民法院關于貫徹執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）出臺后，才得以明確收容審查屬于行政訴訟的受案范圍，從而確認了因收容審查行為導致合法權益受到侵害的主體的原告資格。而根據行政訴訟法的規定，行政終局裁決的具體行政行為是不可能存在有原告資格的，因為它不屬于人民法院行政訴訟受案范圍之列。可見，在現行實際的司法操作中，受案范圍明顯的制約著原告資格。

從理論上講，行政爭議只有被列入了行政訴訟的受案范圍，才具有"行政司法爭端"的性質。因為在受案范圍之外的行政爭議，人民法院無權審查，永遠只能成為一般行政爭議，而不能跳出行政機關系統的"籠門"。這樣，就確定了只有在行政訴訟受案范圍之內的行政爭議才有可能產生原告資格的問題。由此可見，原告資格是相對于可訴行政爭議，不可訴行政爭議是不可能存在原告資格的。這就決定了受案范圍處于原告資格的前提性地位。因此，對行政訴訟受案范圍的研究顯得尤為重要。

四、我國行政訴訟受案范圍的特點與缺陷

　　從前面介紹情況看，我國行政訴訟受案范圍，體現了幾個特點：一是循序漸進。80年代初，我國法制建設剛剛恢復不久，"民告官"幾乎被認為是大逆不道的異端邪說，所以民事訴訟法只是把行政案件作為一種特殊的民事案件做出特別規定，當時幾乎沒有考慮要建立一套相對獨立的行政訴訟制度，這從法院組織法也沒有規定設立行政審判庭可以得到印證。在這種情況下，行政訴訟空間很小是必然的。到了80年代中期，隨著民主法制建設的發展，建立相對獨立的行政訴訟制度才被提上議事日程，但當時司法地位不高，司法資源有限，司法權威微弱，加上行政法律制度特別是行政程序法律制度不健全，行政活動不規范，行政審判缺乏合法性判斷標準，以及行政機關對行政訴訟是否會損害行政效率和行政權威存在較大擔憂，因此，當時本著"先建立制度再逐漸完善"這一立法策略考慮，為了使行政訴訟法能夠順利出臺，行政訴訟法規定的行政訴訟受案范圍比較有限，同時又為后來發展留有一定余地。90年代后期，隨著改革開放的深入和民主法制建設的發展，為進一步擴大行政訴訟受案范圍提供了條件，因此通過行政復議法和司法解釋又進一步擴大了行政訴訟受案范圍。二是多條腿走路。20多年來，我國行政訴訟受案范圍的發展，并不僅僅依靠行政訴訟法的制定和修改，而是采取多條腿走路的辦法，齊頭并進，走過了從民事訴訟法到行政訴訟法，再到行政復議法和司法解釋這樣一個多形式發展的過程，特別是采取擴張性司法解釋，來發展行政訴訟受案范圍，更是突顯我國法制建設中深受現實主義和實用主義的影響。本來我國作為一個成文法國家，法院的權限和受理案件的范圍，必須通過法律授權，法院只能在法律授權的范圍內行使職權，受理案件。但受司法能動主義思潮影響和在社會實踐對司法不斷提出更多需求的壓力下，司法機關在法律容許范圍內，積極而審慎地不斷自我拓展司法空間，擴大了受理行政案件的范圍。三是，優先保護人身權與財產權。我國行政訴訟受案范圍幾經發展，總的趨向是不斷有所擴大，但保護人身權和財產權始終被放在優先地位，同時不斷擴大和加強對其他權利的保護。　

　　可以說，我國行政訴訟受案范圍的發展，是體現了與時俱進精神的，在發展策略選擇上是明智的，成功的，否則，也許我國行政訴訟制度的建立會被推遲許多年，以至行政法治乃至整個法治建設可能也要因此而放慢。因為，正是由于行政訴訟制度的建立，迫使行政活動必須盡快規范化、法制化，從而催生了依法行政觀念的提出，進而催生了依法治國觀念的提出。但是，應當看到，我國行政訴訟的受案范圍雖然幾經拓展，但與現代我國政治、經濟、文化發展水平，特別是民主法治建設水平，人權保障要求，還有很大差距。近年來，不少學者對我國行政訴訟受案范圍偏窄已經提出了許多批評和建議。歸納起來，我國行政訴訟的受案范圍主要有以下一些問題未解決：（1）抽象行政行為完全被排除在司法審查范圍之外。（2）行政機關的內部行為一律不受司法審查。（3）涉及政治、教育等權利的行政行為，不論是行政訴訟法，還是行政復議法和司法解釋，都沒有明確是否納入行政訴訟受案范圍。近年來，法院曾經受理過一些涉及教育權利的案件，說明司法實踐已經開始將涉及教育權利的案件納入訴訟范圍。但對涉及政治權利的案件，法院仍持否定態度。（4）行政機關對民事糾紛作出的處理決定，對責任事故作出確認等行為，沒有明確納入行政訴訟受案范圍。（5）公安、安全機關作出的扣押、凍結、查封等強制措施，沒有納入行政訴訟范圍。（6）行業協會、社會團體、基層群眾自治組織、學校等其他公共權力組織是否可以作為行政訴訟被告，沒有明確，實踐中雖有先例，但沒有成為制度。（7）導致公益利益受損的行為是否應當允許提起公訴訟，不明確，等等。 　

　　總體講，20多年來我國行政訴訟受案范圍雖然有了很大的拓展，但遠沒有獲得根本性的突破，只是在原來的框架內進行了一些修補工作。究其原因，行政權抵制司法權的介入和司法自身缺乏足夠的資源和權威，固然是制約行政訴訟受案范圍進一步擴展的重要因素，但理論研究缺乏新思維，往往是就事論事，局限于就某一項行政行為應當納入行政訴訟范圍的意義和必要性的論證，缺乏整體性解決方案，這是影響行政訴訟受案范圍發展的重要原因。理論的貧乏無力，必然導致實踐的遲疑不決。因此，必須從更深層次上來思考完善行政訴訟的理論基礎是什么，為完善行政訴訟提供強有力的理論支持。　

五、解決行政訴訟受案范圍存在問題的一些構想

任何訴訟，包括刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟，其邏輯前提是人人享有訴權這一基本人權。因此，關于為什么要有行政訴訟受案范圍和如何確定行政訴訟受案范圍的討論，必須從這一前提出發，才能獲得一個比較正確的結論。下面，以訴權作為出發點，就確定行政訴訟受案范圍應遵循的原則和確定行政訴訟受案范圍的模式，作些探討。　

　　（一）確定行政訴訟受案范圍應當遵循的原則　

　　1、人權保障原則。為行政訴訟劃定一個受案范圍，其實質是對訴權的限制，也就是對一項基本人權的限制。人權不是絕對的，不是毫無邊際不受任何限制的。但人權作為目的，具有終極性價值，因此，任何對一項基本人權的限制，其正當性只能來自對另一項基本人權的保護，并必須是通過這一限制且只能通過這一限制，才能更好保護另一項基本人權。任何不是出于人權保護的同樣目的而限制人權的做法，都是不具有正當性的。

　　2、司法資源的最優使用原則。有限的資源，總是應當最優先使用于最需要的地方和最有效益的地方，這是一個社會能夠具有活力和發展繁榮的至關重要因素，當然也是有效保障人權的重要因素。司法資源作為一種公共資源，屬于全社會所共有。一個社會的司法資源總是有限的，不可能滿足所有訴訟要求，而只能用于那些最應當被優先考慮的案件，以達到司法資源使用的最優效益。因此，行政訴訟受案范圍的確定，必須根據整個社會的司法資源擁有量和社會所能承擔的數量，優先提供給那些最應當優先保護的訴權利益。　

　　3、司法最優解決原則。司法不是萬能的。司法只是解決社會問題的多種途徑之一種，不可能解決所有社會問題。司法是社會問題的一種法律解決途徑，它只能解決法律范圍的問題，不屬于法律的問題，司法是無能為力的。將不適宜司法解決的問題交給司法解決，不僅不利于該問題的公正而有效率的解決，而且也是一種司法資源的浪費，損害其他需要獲得司法保護的人權要求。　

　　4、發展原則。社會是發展的，人的認識是發展的，社會司法資源也是發展的，社會解決自身問題的方式也是發展的，因此，行政訴訟受案范圍不應是封閉的、僵化的、一成不變的，而應當是開放的、能夠回應社會需要的、具有發展潛力的。　

　　以上四項原則，不僅是確定行政訴訟受案范圍應當遵循的準則，實際上也是確定司法機關受理其他案件范圍應當遵循的準則，也就是說，它是司法途徑解決社會問題的界線。　

（二）完善我國行政訴訟受案范圍的思考

　　建立和完善行政法律救濟體制，保證行政相對人的人權和在行政管理關系中的合法權益受到行政主體侵犯后，能獲得及時、有效的救濟顯得十分迫切。行政訴訟作為行政法律救濟的重要手段，具有其它救濟手段無可比擬的公平、公正、公開、規范等優勢。在這種背景下，突破現有的行政訴訟受案范圍的限制，充分保護公民、法人或其他組織的合法權益，全面監督行政機關依法行使職權已勢在必行。　

　　1、將行政抽象行為納入行政訴訟受案范圍。抽象行政行為是指行政機關針對不特定的人或不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規則，包括行政法規、行政規章和行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令等。由于其對象的普遍性，違法的抽象行政行為將導致同樣的侵害在一定范圍內連續發生，使眾多的相對人遭到損害。從這個意義上講，抽象行政行為比具體行政行為更具危險性和破壞力，對其合法性的審查也更具迫切性和現實性。按《行政訴訟法》的規定，行政抽象行為不具有可訴性。隨著時間的推移，《行政訴訟法》對行政訴訟受案范圍限縮性的規定，已越來越不適應國際國內形勢的需要。從國際范圍看，大多數國家都把行政抽象行為納入到審判機關的監督范圍。從國內看，人民法院在監督和制約行政機關行使職權的過程中明顯力度不夠，狹小的受案范圍把大量的行政行為排除在司法審查之外，嚴重影響了行政審判作用的發揮。

　　2、擴大可訴行政行為的外延，拓寬行政訴訟受案范圍。 我國行政審判制度建立伊始，受計劃經濟和傳統觀念的影響，最高人民法院在《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》中對"具體行政行為"作了狹義上的解釋。隨著我國市場經濟體制的建立和行政機關管理職能的加強，它已不適應行政審判的要求。對行政行為作廣義上的重新解釋，擴大可訴行政行為的外延，已非常必要。筆者認為，可訴行政行為是指擁有行政職權的組織或個人實施的除民事行為以外的所有公法行為，它包括具體行政行為、行政抽象行為、事實行為等。其理由是：一、全國人大在制定《行政訴訟法》時強調說明行政訴訟的受案范圍有一個逐步擴大的過程。因此說逐步擴大行政訴訟受案范圍是制定《行政訴訟法》的一個重要指導思想。現適時擴大對可訴行政行為的解釋，符合立法精神。二、隨著我國加入《公民權利和政治權利國際公約》，擴大可訴行政行為的外延，充分保護公民、法人或其它組織的訴權符合國際交往的需要。　

　　3、行政訴訟審查對象不應排斥合理性審查， 行政自由裁量行為也應接受司法監督。二戰以前，行政自由裁量行為不受司法監督幾乎是世界各國立法的通例。此后，這一原則暴露出越來越多的問題。至80年代，世界上一些發達國家對行政自由裁量行為的控制已日漸完備。 在我國，《行政訴訟法》也有對行政機關濫用職權和行政處罰顯失公正的行為可以判決撤銷或變更的規定。該規定確認了人民法院在一定的范圍內對行政行為合理性審查的必要性，但這一范圍從目前看還很狹小、很單一，遠遠不適應行政自由裁量行為廣泛存在的實際需要，這在很大程度上制約了行政審判作用的發揮。修改《行政訴訟法》，突破審查內容上的限制，將行政自由裁量行為全面納入司法監督范圍，既是依法治國的需要，也符合國際潮流。

　　4、擴大相對人受保護權利的范圍。我國公民享有廣泛的合法權利，除人身權、財產權外，按照憲法規定，還享有政治權利和其他權利。保護相對人的這些權利是我國民主與法治建設的基本要求。人權和其它權益的保障除了需要有完善的民主機制保證外，另一個重要條件就是需要建立完善的行政法律救濟機制，保證相對人的人權和其它合法權益受到行政主體侵犯后，能獲得及時、有效的救濟。然而，行政訴訟作為行政法律救濟的主要手段，它所保護的權利僅限于法定的人身權和財產權，而政治權利和其它權利卻排除在外。這是《行政訴訟法》和《行政復議條例》共同的缺陷。所以，為適應人民法院行政審判工作的需要，應立即著手對《行政訴訟法》的修改，摒棄保護權利的限制，擴大相對人受保護權利的范圍，以確保行政訴訟與行政復議受案范圍的統一。　　

（三）行政訴訟受案范圍的具體模式　

　　我國對行政訴訟受案范圍采取概括＋列舉＋排除的模式，可以說是比較獨特的一種模式，這是當時歷史條件所決定的，曾經起過一定的積極作用。一是，比較清楚地界定了受案范圍，具有較強的可操作性；二是，通過這一模式對行政訴訟受案范圍進行了比較嚴格的限定，減輕了行政機關的抵觸和疑慮，避免因司法資源不足出現負荷過重的情況，有利于行政訴訟制度的順利建立，體現了"先建立制度后逐漸完善"這一指導思想；三是，具有一定的發展空間，為后來逐步擴大受案范圍留有一定余地。但現在看來，這種模式的僵化弊端越來越明顯，可擴展空間十分有限，不能充分保障訴權的實現，不能適應不斷發展的人權保障要求，不宜繼續采用。　

　　筆者以為，從充分保障訴權角度，比較理想的模式是排除模式，即原則上凡個人和組織向法院提起行政訴訟，法院都應當受理，只有在少數同樣出于保障人權需要的例外情況下，法院才可以根據法律明確規定不予以受理。但考慮到我國立法實踐和執法機關、老百姓已經習慣于法律要有正面關于適用范圍的規定，因此，退而求其次，可以考慮采用抽象概括＋具體排除的模式，即對起訴主體、被告資格、行為只作高度抽象概括規定，對應當排除的范圍做出明確具體的列舉。

　　抽象概括，可以表述為凡自然人、法人或者其他組織對行政機關或者其他行使公共權力的組織作出的行為不服，可以向法院提起訴訟，除法律另有明確規定外，法院應當予以受理，依法做出裁判。按照這一概括性表述，凡自然人、法人或者其他組織提起訴訟，除法律有明確排除規定外，法院都應當受理，不得拒絕，然后根據案件的性質，由法院決定適用行政訴訟程序或者民事訴訟程序。也就是說，法院應當統一受理各類應由法院受理的案件，分別不同程序進行審理，不得以不屬于行政訴訟案件為由而由拒絕受理。在統一受理的前提下，凡依職權作出、應由作出該行為的行政機關或者其他行使公共權力的組織負舉證責任的案件，適用行政訴訟程序；凡不屬于依職權作出、應由主張權利一方負舉證責任的案件，適用民事訴訟程序。　

　　具體排除，應當限于兩種情況：一是司法不能。即不屬于法律問題，缺乏比較明確的法律界線，無法由司法依法作出裁判的問題，或者屬于法律問題但司法缺乏足夠的權威資源無力承擔的問題。不能為而強其為之，必然會適得其反。二是由司法解決，不具有優勢，明顯存在浪費司法資源的情況。具體講，應當排除司法解決的問題，主要應限于以下４個方面：（1）、屬于政治決策行為。政治問題往往具有很強的策略性、時段性，缺乏清晰的法律判斷標準，主要應當依靠政治領導人的智慧和民主途徑解決，不宜由司法解決。（2）、屬于軍事行為。軍隊是保衛國家、抵御侵略的一種特殊力量，軍事行動具有特殊性、緊急性、臨時性的特點，主要應當依靠政治領導人的智慧和軍隊的特殊管理機制和特殊法律救濟制度來解決，不宜由司法解決。（3）、屬于內部紀律問題。紀律問題往往是一個機關、一個單位、一個組織內部的問題，具有內部性、自愿性的特點，也具有較強的靈活性和可變性。因此，紀律問題，一般不適宜司法機關來處理。但紀律問題也不應被絕對地排除在司法管轄范圍之外，視具體事實情況而定。（4）、其他由司法解決或者訴訟解決不是最優途徑的問題。除前面三個方面的問題不宜由司法解決外，還有一些問題雖然屬于法律問題，但由于司法缺乏足夠權威難以有效解決，或者采取訴訟途徑解決缺乏效率，也不宜由司法解決或者不宜由司法采取訴訟的途徑來解決。

總之，行政訴訟的受案范圍既表明公民、法人或其他組織對哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟，也表明人民法院可以對哪些行政行為行使司法審查權。受案范圍標志著司法權與行政權的界限和關系，也反映著公民、法人和其他組織或者說行政管理相對人的權利受法律保的范圍。完善我國行政訴訟受案范圍的立法，擴大行政訴訟的受案范圍，對于我國行政訴訟、行政審判的發展，保護人權都具有重要的意義。