提要：人民法庭制度是具有中國特色的一項司法制度。人民法庭是基層人民法院的派出機構(gòu)和組成部分，在基層人民法院的領(lǐng)導(dǎo)下進行工作。人民法庭作出的裁判就是基層人民法院的裁判。其設(shè)立的目的是為了體現(xiàn)"兩便"原則和"三個面向"指導(dǎo)思想。其職權(quán)是審理一般民事案件和輕微刑事案件、指導(dǎo)人民調(diào)解委員會的工作、接待群眾來信來訪、進行法制宣傳等,新時期人民法庭的工作面臨著新的挑戰(zhàn)。在新時期擴大職能是人民法庭生存發(fā)展之基礎(chǔ)；科學(xué)管理是人民法庭行使職能之保障； 發(fā)揮特色是人民法庭開拓創(chuàng)新之源泉。

人民法庭制度是具有中國特色的一項司法制度。人民法庭是基層人民法院的派出機構(gòu)和組成部分，在基層人民法院的領(lǐng)導(dǎo)下進行工作。人民法庭作出的裁判就是基層人民法院的裁判。其設(shè)立的目的是為了體現(xiàn)"兩便"原則和"三個面向"指導(dǎo)思想。其職權(quán)是審理一般民事案件和輕微刑事案件、指導(dǎo)人民調(diào)解委員會的工作、接待群眾來信來訪、進行法制宣傳等。人民法庭制度從1954年在我國首次確立之后得到了快速發(fā)展，至1998年我國鑒于各地人民法庭過多過濫問題進行了撤并調(diào)整。10年后，我國農(nóng)村已發(fā)生了很大變化，新時期人民法庭的工作也面臨著新的挑戰(zhàn)。而對于人民法庭工作，研究者很少，主要是因為人民法庭工作研究較難，一是，人民法庭制度是我國特有的一項司法制度，外國沒有研究的先例。二是，人民法庭因其小、不起眼，而為大多數(shù)學(xué)者所"不屑一顧"。三是，我國地域遼闊，民族眾多，社會、經(jīng)濟、文化等在東西間、南北間發(fā)展很不平衡，人民法庭作為其間的一個特定的司法機關(guān)，也在不同地域之間呈現(xiàn)出了不同的特色，不同地域的人民法庭必然存在著不同的問題。筆者是江蘇省一個人民法庭的法官，在法庭工作了多年，由于條件和自身水平的局限，筆者就江蘇省人民法庭工作從實證角度作了一些思考。

一、擴大職能是人民法庭生存發(fā)展之基礎(chǔ)

（一）從社會形勢看，需要人民法庭擴大職能，發(fā)揮人民法庭的整體功能。

2005年4月，全國人民法庭工作會議在廣東省佛山市召開，在會上，中央政治局常委、政法委書記羅干同志指出，人民法庭作為最基層的司法機構(gòu)，處在促進和保障社會和諧的第一線，要從構(gòu)建社會主義和諧社會的高度，進一步加強人民法庭建設(shè)。2005年9月，最高人民法院作出了《關(guān)于全面加強人民法庭工作的決定》。2005年12月，黨的十六屆五中全會提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大任務(wù)。2006年初，中共中央與國務(wù)院出臺了《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》。2006年10月，黨的十六屆六中全會作出了《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干問題的決定》。當前，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，在我國仍是關(guān)系國家經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的重大問題。人民法庭為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供司法保障和服務(wù)，既是新農(nóng)村建設(shè)的需要，也是人民法庭的一項光榮而神圣的使命。人民法庭的法官,既是定紛止爭的裁判員，又是辨法析理的宣傳員，還是社情民意的調(diào)研員。人民法庭工作做得好，就可以為農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展提供保障，就可以構(gòu)筑起維護和諧穩(wěn)定的第一道防線，就可以把矛盾糾紛解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)，就可以為構(gòu)建和諧的社會主義新農(nóng)村創(chuàng)造條件。

（二）從滿足人民群眾司法需求看，需要人民法庭擴大職能，方便人民群眾訴訟。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，一元化的農(nóng)村經(jīng)濟正被多元化的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所打破，各種利益群體進入農(nóng)村，農(nóng)村社會關(guān)系也變得越來越復(fù)雜，各種矛盾糾紛也越來越多，基層人民群眾的司法需求日益增長。由于新的訴訟費收費辦法的出臺，法院大幅度降低訴訟費，因而降低了訴訟門檻，降低了訴訟風(fēng)險。加之政府機構(gòu)改革，農(nóng)村進行了大規(guī)模的村組合并，農(nóng)村基層干部越來越少，調(diào)解組織的經(jīng)費也在逐年減少，基層調(diào)解組織化解糾紛的能力也隨之逐年降低，因此大量的糾紛涌到法院來。從我所在的法院來看，2007年人民法庭受理的各類案件比2006年同期增加了83%。人民法庭設(shè)置在農(nóng)村，直接與廣大人民群眾朝夕相處，面對農(nóng)村大量的糾紛人民法庭只有擴大職能，才能方便人民群眾訴訟，滿足人民群眾日益增漲的司法需求。如果人民法庭職能過窄，沒有立案權(quán)、沒有執(zhí)行權(quán)，或者部分類型的案件不能受理，將不方便群眾的訴訟，不能及時的化解矛盾糾紛，也不利于農(nóng)村社會的經(jīng)濟發(fā)展和和諧穩(wěn)定。

（三）從人民法院審判工作實際看，需要人民法庭擴大職能，便于人民法院滿足人民群眾的司法需求。

法院審判工作的指導(dǎo)思想就是司法為民，案結(jié)事了。法庭的審判工作就是要面向農(nóng)村、面向群眾、面向基層。許多農(nóng)村問題政策性強，法律規(guī)定少。如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛、農(nóng)村房屋買賣糾紛。加之農(nóng)村居民相對城市居民文化水平和法律知識較低，有的人對國家法律和政策，往往一字半解，說死話，認死理，有的甚至無理取鬧。這些糾紛往往要借助基層調(diào)解組織的力量，多方面做調(diào)解工作，才能徹底化解糾紛。人民法庭處理農(nóng)村糾紛有獨特的優(yōu)勢，只有擴大人民法庭的職能，全方位地參與到農(nóng)村各類訴訟糾紛中去，才能使案件處理的法律效果和社會效果得到有機統(tǒng)一，才能樹立人民法院司法為民的良好形象。

二、科學(xué)管理是人民法庭行使職能之保障

（一） 加強人民法庭組織建設(shè)，進一步提高司法能力。

人民法庭是基層人民法院工作的基礎(chǔ)，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，離不開穩(wěn)定的社會環(huán)境和良好的法治環(huán)境，離不開人民法庭的積極參與，人民法庭在社會主義新農(nóng)村建設(shè)進程中承擔(dān)著不可推卸的歷史使命。因此，人民法庭基礎(chǔ)必須得到全面夯實。首先要配齊、配強法庭審判力量。根據(jù)人民法庭工作的特點，人民法庭可配備8到10人，包括法官員額、書記員職數(shù)，還應(yīng)配備法警。在人員素質(zhì)構(gòu)成上，要注意知識型、經(jīng)驗型、能干型三型結(jié)合。法庭人員要具備一定的政治素質(zhì)，能夠把握審判工作的正確方向；要具備一定的法律理論水平，能夠獨立承擔(dān)審判任務(wù)；要具備清正廉潔的職業(yè)道德，能夠嚴格執(zhí)法、文明辦案、公正裁判；要具備做群眾工作的能力、處理突發(fā)事件的能力和化解糾紛的能力。其次要進一步強化人民法庭的責(zé)任意識和大局意識，增強司法服務(wù)的主動性和創(chuàng)造性，充分發(fā)揮人民法院在建設(shè)社會主義新農(nóng)村中的審判職能作用，強化工作措施，積極拓寬服務(wù)渠道，努力為促進新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造和諧寬松安全的發(fā)展空間。

（二） 以流程管理和質(zhì)效考評為重點，進一步抓好審判管理工作。

人民法庭是集"立、審、執(zhí)"為一體的"小法院"，但依照"立審分離"、"審執(zhí)分開"的司法原則，人民法庭的法官不可將"立、審、執(zhí)"三權(quán)集于一身。根據(jù)最高人民法院的要求，必須將審判與立案、執(zhí)行、監(jiān)督分開，在制度上落實公正司法的原則，保證案件質(zhì)量。就人民法庭而言，要實現(xiàn)這三個分開，除配備足夠的審判人員外，還應(yīng)當對人員進行合理配置，可以設(shè)立立案組、送達、調(diào)查調(diào)解組、審判組和執(zhí)行組，根據(jù)各人的特點，發(fā)揮每個人的作用。立案組由副庭長負責(zé)立案審查，并配備一名書記員，負責(zé)立案登記和信訪接待等工作；送達、調(diào)查調(diào)解組，由法官助理、法警和書記員等輔助性人員組成，負責(zé)送達、調(diào)查和調(diào)解工作，盡量避免法官單方會見一方當事人；審判組是法庭的核心，由審判員組成，負責(zé)審判案件，撰寫法律文書；執(zhí)行組由執(zhí)行員、法警和其他輔助人員組成，負責(zé)法庭審理案件的執(zhí)行。在工作流程上，首先由副庭長審查當事人的起訴狀、申請書，審查確定案由后交書記員立案登記，排期開庭。書記員立案登記完畢，交送達組送達應(yīng)訴通知書和開庭傳票等法律文書。送達組完成送達后，案件交庭長分案，確定審判人員，案件交審判組。審判組根據(jù)排期開庭時間準時開庭，審判員主持開庭，并依進行調(diào)解、裁判和撰寫法律文書。法律文書制作完成后，交送達組送達。執(zhí)行案件立案后，由庭長交執(zhí)行組執(zhí)行。

為了提高審判質(zhì)效，法庭必須進一步規(guī)范庭長的審判管理監(jiān)督職能。庭長在分案時，應(yīng)當對經(jīng)手的每個案件，根據(jù)訴訟材料和送達情況了解基本案情，對有些案件在審判過程中應(yīng)當注意的事項，應(yīng)當提醒審判人員。對可能引起矛盾激化影響社會穩(wěn)定的案件、轄區(qū)內(nèi)有較大影響的案件、地方黨委、人大和政府關(guān)注的案件以及上級部門交辦的案件，應(yīng)建立重要案件登記管理制度，庭長要做好跟蹤監(jiān)督，必要時要及時向有關(guān)部門通報審理情況，確保案件的法律效果和社會效果得到統(tǒng)一。對合議庭案件和登記的重要案件，必須由庭長簽發(fā)法律文書。案件審理結(jié)束或者執(zhí)行結(jié)束歸檔時，庭長應(yīng)當組織審判人員相互復(fù)查卷宗，如發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)當及時糾正。庭長應(yīng)當定期組織全庭人員總結(jié)審判等各方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷提高審判質(zhì)效。

（三） 加強規(guī)范化建設(shè)，保證各項規(guī)章制度的貫徹落實。

人民法庭是基層法院的派出機構(gòu)，人民法庭遠離法院，遠離院領(lǐng)導(dǎo)的視線，因此，法院必須加強人民法庭的規(guī)范化管理工作，通過制度來管人管事，保證人民法庭的工作不偏離航向，保證人民法庭干警不發(fā)生違法違紀行為，保證人民法庭審判工作的質(zhì)量和效率。人民法庭應(yīng)當建立政治業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)制度，加強對人民法庭干警的培訓(xùn)，提高干警的司法能力；應(yīng)當建立廉政監(jiān)督制度，保證干部隊伍清正廉潔；應(yīng)當建立定期輪崗制度，一方面調(diào)動法庭干警的工作積極性，另一方面可以減少"關(guān)系案"和"人情案"；應(yīng)當建立法庭行政管理制度，法庭在地方上也是個獨立的單位，建立一套科學(xué)的行政管理制度，對保證法庭正常開展是必要的；應(yīng)當建立審判管理制度，進一步提高審判質(zhì)效；應(yīng)當建立審判調(diào)研制度，鼓勵干警開拓創(chuàng)新，不斷總結(jié)工作經(jīng)驗。

三、發(fā)揮特色是人民法庭開拓創(chuàng)新之源泉

（一）協(xié)調(diào)好與地方黨委政府的關(guān)系。

在法庭與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的關(guān)系上，要把法庭建設(shè)定位為基層政權(quán)執(zhí)政能力建設(shè)的重要組成部分。雖然法庭作為基層法院的派出機構(gòu)，不屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的部門，但法庭干警長期扎根基層，了解民意，熟悉民情，精通法律，可以運用法律手段協(xié)助基層黨委政府開展工作。人民法庭應(yīng)當積極參與基層政權(quán)的執(zhí)政能力建設(shè)，通過審理案件和接待法律咨詢，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府執(zhí)政能力建設(shè)提供大力的支持和幫助。通過實實在在的行動對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府產(chǎn)生觸動，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在重大項目的實施，重要意見的出臺，涉法糾紛的處理上都能與法庭保持溝通，在法律上請求法庭提供支持。同時法庭在日常審判工作中，遇到在轄區(qū)內(nèi)有較大影響的案件，或者群體性案件，法庭也要請求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的支持幫助，共同妥善地處理好糾紛。人民法庭只有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府協(xié)調(diào)好關(guān)系，才能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府共同為新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定作出貢獻。

（二）加強對人民調(diào)解委員會的指導(dǎo)，探索多元化解決糾紛的機制。

人民法庭應(yīng)當加強對人民調(diào)解委員會的指導(dǎo),使人民調(diào)解委員會在人民群眾中發(fā)揮預(yù)防和調(diào)解糾紛，化解矛盾，增進人民團結(jié)，維護社會安定的職能作用得到充分發(fā)揮；使人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)能力、基本素質(zhì)和工作經(jīng)驗不斷提高，調(diào)解能力進一步增強。人民法庭對人民調(diào)解委員會的指導(dǎo)工作，首先是要摸清人民調(diào)解員的素質(zhì)情況，加強對人民調(diào)解員的培訓(xùn)。基層大部分人民調(diào)解員的文化程度、法律政策水平和調(diào)解工作技能還難以適應(yīng)新時期人民調(diào)解工作的需要，距當前促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，加強和諧社會建設(shè)的要求尚有一定距離，因此當務(wù)之急培養(yǎng)和造就一支懂法律、懂政策、熱愛人民調(diào)解工作、熟悉調(diào)解工作程序和技巧的高素質(zhì)的人民調(diào)解隊伍，已成為一項艱巨而緊迫的任務(wù)。人民法庭可以與司法行政部門協(xié)商，共同擬定切實可行的、科學(xué)的培訓(xùn)工作計劃，幫助司法行政部門健全培訓(xùn)、考核、檢查、監(jiān)督等各項工作制度。人民法庭也可以通過專題講座、以會代訓(xùn)、案例剖析、庭審觀摩等方式對調(diào)解委員會成員進行規(guī)范化的教育。其次要建立調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)體系。以人民法庭為一級，鄉(xiāng)調(diào)解中心為二級，村委會、居委會調(diào)解委員會為三級，片、組人民調(diào)解員為四級調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)中的每個調(diào)解人員都登記備案，詳細記載調(diào)解員的電話號碼、住址和職務(wù)，每一級都明確一個負責(zé)人，負責(zé)人工作時間要保持通訊暢通，特殊時期要保持24小時通訊暢通。第三要建立和完善訴調(diào)對接機制。人民法庭審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件，要加強與人民調(diào)解委員會的溝通，人民調(diào)解協(xié)議被維持的，應(yīng)當對人民調(diào)解委員會的調(diào)解工作給予肯定，對于人民調(diào)解協(xié)議被撤銷的，一方面要分析被撤銷的原因，進一步改進人民調(diào)解委員會的工作，另一方面要做好當事人的工作，維護人民調(diào)解委員會的威信。對人民調(diào)解委員會調(diào)解的糾紛，人民調(diào)解委員會需要法庭提供法律指導(dǎo)的，人民法庭可以派人提供法律知識上的幫助。人民法庭在審理案件的過程，有的案件如果經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解更有利于糾紛解決的，法庭也可將案件委托給人民調(diào)解委員會在一定的期限內(nèi)調(diào)解。

（三）加強巡回審判的力度，落實司法為民的指導(dǎo)思想。

人民法庭可以根據(jù)交通等情況設(shè)立固定巡回審判點和實行巡回辦案方式。法庭在所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)偏遠地區(qū)可以設(shè)立巡回審判點，定期派人去審判點實行巡回收案、就地審判、提供法律咨詢。對在交通比較便利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了取得較好的法律效果，如在農(nóng)忙期間當事人沒時間到法庭，一些贍養(yǎng)案年當事人行動不便和一些群體性糾紛就地處理可以純化矛盾，人民法庭可以采取巡回審判方式辦案。對巡回審判點的設(shè)置，在城市及發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，由于交通方便，經(jīng)濟發(fā)達，群眾到法庭訴訟困難不大，法官坐堂問案仍應(yīng)是法院審理案件的常態(tài)。但在經(jīng)濟欠發(fā)達、群眾因交通、經(jīng)濟、文化等方面的困難，不便到法庭參加訴訟的地區(qū)，人民法庭應(yīng)當科學(xué)地設(shè)置一些巡回審判點。在巡回審判過程中，法庭中立的地位不能改變。法庭裁判程序的啟動具有被動性，應(yīng)當遵循"不告不理"和"無訴訟即無審判"原則，法官深入群眾主動了解介入糾紛，不僅不能真正化解矛盾，而且有損于法庭工作的嚴肅性，也不利于樹立法官公正權(quán)威的形象。加強巡回審判，還需要考慮訴訟成本，不能搞形式主義，要真正體現(xiàn)兩便原則。巡回辦案過程中，還可以進行一些法律宣傳，加強與民調(diào)組織的溝通協(xié)調(diào)，提高人民法庭的工作效率和影響。　

（四）積極邀請人民陪審員參加審判活動，實現(xiàn)審判的法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。

人民陪審員來自人民群眾，對人民群眾的思想動態(tài)最為了解，也更善于做群眾的思想工作。法官精通法律，陪審員了解民情，人民陪審制度將二者有機結(jié)合，將為人民法庭的審判工作增添新的活力。人民法庭在審理案件時積極邀請人民陪審員參加審判，這不僅可以及時緩解法庭審判力量的不足，而且也有利于幫助法官做當事人的調(diào)解工作，使審判和調(diào)解工作更有成效。

當前，人民法庭的人民陪審員工作也存在一定的困難，首先是，人民法院選任人民陪審員存在困難。由于人民陪審員都是兼職的，他們多數(shù)有自己的工作，對參與審判有一定的制約。其次是，人民陪審員參與意識不強。有的人民陪審員認為，陪審工作是分外之事；有的人民陪審員認為自己在庭審中的作用微不足道，有沒有自己一個樣，故總是被動地參加審判案件。第三是，"陪而不審，審而不決"的傾向嚴重。人民陪審員只是坐在審判臺上，做做樣子，只有形式上的參與審判，毫無實質(zhì)上的審判可言。第四是，陪審補助費偏低且不能落實，影響了陪審員積極性。因此對人民陪審員首先應(yīng)加強教育培訓(xùn)，不斷提高人民陪審員的執(zhí)業(yè)能力。其次要規(guī)范管理，確保人民陪審員依法履行職責(zé)。各級人民法院應(yīng)進一步完善了人民陪審員的管理機制，對人民陪審員實行單獨序列管理，確定人民陪審員管理部門，負責(zé)人民陪審員工作的聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)，要求各庭需要陪審員參與案件審理時，先向人民陪審員管理部門提出申請，由管理部門統(tǒng)一安排、調(diào)度，隨機決定參加合議庭陪審人員，如案件特殊需要，根據(jù)案件性質(zhì)決定出庭陪審人員。同時，加強對人民陪審員的考核，采取年終考核與日常考核相結(jié)合的方式，對人民陪審員的思想品德、工作態(tài)度、審判紀律、審判作風(fēng)、陪審工作實績等情況進行考核，并為每名陪審員建立業(yè)績檔案，將陪審員履行職責(zé)、年度考核、獎懲等情況記錄在案，作為年終表彰獎勵和是否決定繼續(xù)提請任命的重要依據(jù)。第三是，加大投入，為人民陪審員提供良好的工作環(huán)境和物質(zhì)保障。第四是，明確規(guī)定陪審的適用范圍，對現(xiàn)有的適用范圍進行適當擴充。人民陪審員可以參加任何種類的一審案件，案情重大、專業(yè)技術(shù)性較強的一審案件必須有陪審員參加。除案情重大或?qū)I(yè)性、技術(shù)性較強的案件，一般案件的當事人可自由選擇是否有人民陪審員參加審理，只要有一方當事人不反對人民陪審員參加審理，陪審員即應(yīng)該參加審理。第五是，要建立完善的人民陪審員選拔使用機制。明確規(guī)定陪審員的年齡、文化素質(zhì)、政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平等，使陪審員有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，履行監(jiān)督職責(zé)時能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用。人民陪審員經(jīng)推薦和選舉產(chǎn)生后，向全社會公布，法定期間內(nèi)沒有異議，由人大任命。需要人民陪審員參加審理時則隨機抽取一名或三名參加案件審理（具體人數(shù)應(yīng)視案件復(fù)雜程度而定）。專業(yè)性、技術(shù)性較強的案件，應(yīng)至少有一名該方面的專業(yè)人員作為陪審員。