一、行政糾變的內涵及其與有關法律概念的關系

行政糾變之概念，既非固定法律術語，亦非約定俗成術語，而系筆者認為其具有法律意義及法學研究價值，于本文中首次提出。行政糾變，從字面上可以理解為“行政主體出于糾正錯誤的目的而改變”，在傳統意義上，則使用行政糾錯或行政糾正這一表述，即，行政機關或者其上級機關認為先前行政行為有錯，出于糾正的目的，而重新做出新行政行為的活動。盡管與傳統表述相比，新舊概念的法律內涵幾乎完全一致，但筆者以為，“行政糾變”之文字表述顯然更為準確嚴謹，且不帶任何主觀色彩，因為，對先前行政行為改變之后，究竟是否能達到預期的主觀目的，尚須以法律為客觀標準進行檢驗。實踐中不乏先前行政行為正確，改變之后反而錯誤的實例。

行政糾變行為與行政變更行為相比，共同點在于兩者都對先前的行政行為進行了調整改變，區別在于行政糾變強調因主觀認為先前行政行為有錯而改變；行政變更則不強調主觀認知因素，它主要體現因客觀條件及形勢發生變化而需要改變，如，城市規劃行政行為基于當地經濟的迅猛發展需要作適當調整等。

行政糾變行為與行政復議、行政申訴有較為緊密的聯系。從廣義上講，通過行政復議，改變先前行政行為的活動也可納入行政糾變范疇，從狹義上講，行政糾變排除法律業已設定的行政復議這一救濟制度；至于行政申訴，則往往是行政糾變行為得以啟動的前因——當事人往往會因為認為行政機關的某行政行為侵犯其權益而不斷上訪、申訴，很多的行政糾變行為正是基于當事人的上訪、申訴而引起行政機關的重視，從而被啟動。

行政糾變行為與具體行政行為、抽象行政行為的關系體現在，具體行政行為與抽象行政行為往往系行政糾變行為的指向對象——無論是具體行政行為，還是抽象行政行為，在作出之時都存在犯錯誤的可能，行政機關糾正錯誤的形式，也是通過作出新的具體行政行為或者抽象行政行為來完成。

二、行政糾變行為的法理依據及利弊分析

當行政機關認為其先前的行政行為有錯需作出一個新的行政行為改變原行為時，是否必須有法律條文的明確規定？現實的法律條文中又有多少這樣具體而微的規定？如果沒有這樣過細的規定是否就意味著行政糾變行為的啟動缺乏法律依據？

有人認為，對行政機關而言，法無授權即禁止，所以，判斷一個行政機關能否糾正先前的行政行為，必須找到明確的法條依據，否則其無權自我糾變。筆者對此觀點不能茍同。縱觀中國繁多、龐雜法律、法規、規章的法律，真正在條文中具體而微地規定行政機關具有自我否定權的法條少之又少是一種客觀狀態，這一狀態理論上可作兩解，第一種解釋是，法律、法規、規章大多沒有授權行政機關行使自我否定的權力，即禁止自我糾變；第二種解釋是，立法語言必須精煉，對法律中的應有之義無需面面俱到以法條的形式羅列，否則，每一部法律都可能立成一部冗長、重復、毫無必要的長篇巨著。后一種解釋顯然更符合我國長期強調與堅持的“實事求是，有錯必糾”的法律精神。

我國一貫堅持實事求是，有錯必糾，發現違法或者不當的行政行為后，由行政機關自行糾變不但是法律準許的，更是行政機關的義務。行政機關擁有自我糾變的職權職責具有著非常積極的意義：1、能夠迅速糾正行政行為的錯誤，減少違法和不當的行政行為對公共利益和個人利益的危害。同時，行政機關的自我監督，能避免行政機關與相對人之間的摩擦加劇，減少行政復議與行政訴訟的發生，節約社會成本；2、行政事務通常具有專門性和技術性，在自己的事務范圍內，行政機關具有比其他人更強的專業技術知識，更容易判斷行政行為的對錯；3、能有效促使行政機關加強內部管理，正視自身的錯誤，增強自律意識，提高依法行政的主動性和積極性。

上述積極意義的體現需要有一個基礎，即，行政機關及其工作人員正確合法行使行政糾變的職權職責。但是，由于我國現行的法律、法規、規章對行政糾變方面的規定既少又原則，缺乏可操作性（如《行政處罰法》第五十四條僅原則性規定“行政機關應當認真審查，發現行政處罰有錯誤的，應當主動改正”），故實踐中行政機關在行使自我糾變的權力時，原行政行為是否違法不當的判斷權完全掌握在行政機關自己手中，即行政機關享有完全的自由裁量權，這種“自由”的局面，存在以下弊端：1、法律關系難以穩定。出于種種原因，行政機關有可能借糾正錯誤的理由改變先前并不錯誤的行為，從而侵害到相對人合法權益；2、損害公共利益，縱容違法行為人。比如，違法行為人被處罰后找人說情，行政機關以糾正的名義，不再對其處罰；3、降低行政機關及其工作人員的責任感，使行政執法人員產生“出現錯誤不要緊，反正可以改”的心理，從而使行政隨意性增大。

行政糾變行為無具體規則可循的現狀使得該行為的效果主要依賴于行政機關及其工作人員的職業道德及品行，但依靠道德的約束是不能有效制約權力的濫用的，必須以具體的法律規則對此加以控制。

三、對行政糾變行為進行限制的原則與規則

（一）信賴保護原則對行政糾變行為的限制

信賴保護原則在二戰之后，已在世界許多國家的行政法治實踐中得到廣泛認可和運用，其中德國是推行這一原則的典型代表。德國學者認為，信賴保護原則部分源自在法治國家原則中得到確認的法律的安定性，部分源自誠實信用原則。在英美普通法國家，信賴保護原則的表述是“禁止反言”（Estope,也可譯為“不準翻供”）。Estope的基本含意是，一個人提出或陳述了某種事實或意見后，別人以他提出或陳述的事實或意見為依據做出了某種對他不利的行為，他不能再否認或收回原已提出的事實或意見，即使這種事實或意見者有誤或者不真實。Estope過去在普通法上是一項刑訴法原則，適用于被告對其犯罪事實的陳述，后來行政法引入這一原則并賦予這樣的涵意：行政機關一經作出某種行為，特別是賦予相對人一定權益的行為，其后不得任意變更，即使這種行為違法和對行政機關造成了某種不利。總而言之，無論是大陸法系還是英美法系，這個原則的核心都是要求政府要具備高度的誠信。在我國大陸地區，信賴保護原則曾經長期未受重視，但隨著現代法治文明的發展，該原則已越來越引起關注，在行政法中的地位也越來越重要起來，姜明安教授甚至將該原則歸納為行政法的基本原則。筆者以為，在法律的原則層面上，以實事求是、依法行政作為基石的行政糾變行為應當受到信賴保護原則的衡平。

（二）對行政糾變行為的具體的限制規則

從其他國家的情況來看，一般對行政糾錯行為都有某些限制，限制的目的是保證行政機關充分、正當地行使自我糾錯權，防止行政機關濫用此種權力。根據信賴保護原則，并借鑒他國經驗，筆者以為，對行政糾變行為應給予以下限制：1、授益行政行為撤銷的限制。撤銷授益行政行為意味著剝奪相對人基于對行政機關的信任而已獲得的利益，因此，從公平正義角度出發，理應在依法行政原則與信賴保護原則之間進行協調。如下考慮因素是現實及可操作的，即，如果相對人主觀上有故意或重大過失時，行政機關自我糾變時應撤銷該行政行為；如果相對人主觀上沒有故意或重大過失，原則上不能撤銷該行政行為，除非不撤銷對公共利益或第三人利益造成的損失超過了應保護的相對人的信賴利益。2、給相對人設定義務的負擔行政行為，原則上應準予撤銷，但撤銷會給公共利益造成重大損失時，不能撤銷。比如，修建高速公路等重大工程，涉及較大公共利益，即使后來發現行政審批有錯，行政機關亦應審慎權衡，會同其他各有關部門進行協商，不能自由撤銷。

除上述限制外，筆者認為，還有必要從如下方面，規制行政機關的行政糾變行為：1、應當規定同一機關就同一事件作出行政糾變行為的次數，且原則上應以自我糾變一次為限，一次以上的自我糾變，應考慮設置極為苛刻的條件。實踐中，個別行政機關就同一事件，先否定，然后再作“否定之否定”，接著還有自我糾變，嚴重影響了行政機關的形象與行政文書的嚴肅性。2、應對行政糾變行為的行政程序進行制度性設計，這種程序的底線是，只能嚴于當初作出原行政行為時的程序要求。3、應對行政糾變行為作時效性設置。可以考慮確定一個最長期限，比如二十年，超過最長期限的行政行為，不可由該行政機關自身糾變，確有充分證據證明先前行為有錯，且該錯誤對相對人又影響重大的，可提請上一級行政機關審核后予以糾變，或者給予其他方式的補救。還可以考慮確定一個較長期限，比如五年，超過該期限仍有必要進行政糾變的，應當設置特別程序等。4、應當對不允許進行行政糾變的特定情形，以法條列舉的方式明確規定下來。比如，涉及人身關系的有關行政行為，有的人已死亡、再婚，進行行政糾變可能導致他人合法權益受到不可彌補的侵害的，不允許糾變——實踐中出現過如下典型的行政案件：離婚證頒發時雖有違法之處，但離婚的一方當事人后來又已再婚，此時，行政機關能否以原證頒發錯誤為由，注銷已發出的離婚證？5、應當考慮建立起行政糾變行為的報送備案制度、公告制度等。

四、行政糾變行為可訴性研究。

前文中已言，無論是具體行政行為，還是抽象行政行為，在作出之時都存在犯錯誤的可能，行政機關糾正先前行政錯誤的形式，也是通過作出新的具體行政行為或者抽象行政行為來完成，而根據我國目前的法律，抽象性行政行為尚不可訴，所以很顯然，存在著可訴的行政糾變行為與不可訴的行政糾變行為。

就一般情形而言，原行政行為的性質，主導行政糾變行為的性質。換言之，原行政行為是具體行政行為的，行政機關正常也會用一種新的具體行政行為改變它，原行政行為是抽象行政行為的，行政機關正常用新抽象行政行為改變它，這是絕大多數情形。針對這種一般情形，可訴性問題顯得較為簡單，即，對具體行政行為，即可訴，對抽象行政行為，在目前法律體制下，不可訴。但是，不排除少數情形下，前后行政行為性質不一的情形。如，有的前行政行為是具體行政行為，當行政機關意識到它可能有錯時，行政機關不是通過改變具體的個案來改變或修正錯誤，而是通過發布一個抽象性的文件修正錯誤。

筆者認為，當行政機關糾正自身錯誤的行為系具體行政行為時，由于該行為顯然對相對人的權利、義務產生實際影響，所以是可訴的，主要理由如下。第一，對行政機關糾正自身錯誤的行為進行司法審查有利于促使行政機關依法行使糾變權，防止濫用自糾權侵害相對人的合法權益。另一方面，法院的司法審查保障行政機關合法行使糾正身身錯誤的權力，提高行政機關依法行政的主動性與積極性，從而提高依法行政的水平。第二，行政機關糾正自身錯誤的行為在現實情況下具有司法審查的必要性。對于行政機關的行政行為，如果法律已經為相對人提供了有效的救濟途徑，那么司法審查沒有必要，否則，應允許相對人通過訴訟途徑尋求救濟。行政機關糾正自身錯誤的行政實質上是在原先行政行為的基礎上作出新的行政行為，如果相對人不能對此提起行政訴訟，等于剝奪了相對人的訴權，不符合“凡事應均有救濟”的法律精神。第三，行政機關糾正自身錯誤的行為在現實情況下具有司法審查的可能性，包括法律上的可能性與事實上的可能性。法律上的可能性是指現行法律沒有禁止或排除司法審查——我國行政訴訟法第十二條規定的排除情形非但沒有包括行政機關糾正自身錯誤的行為，而且，最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十條規定，在一審期間，被告改變具體行政行為，原告或第三人對改變后的行為不服提起訴訟的，人民法院應當就改變后的具體行政行為進行審查。該條司法解釋實際上非常明確地指出了行政機關自糾行為的可訴性。事實上的可能性是指法院在客觀上有能力進行審查。美國法律認為，如果某些行為具有高度復雜的專業技術特征，司法審查在事實上不可能起任何作用，進行司法審查就沒有實質意義，那么，該行政在事實上就不可審查。而我國則不承認在事實上不能審查的行為。

五、行政糾變行為的基本分類及相應的司法裁判

筆者認為，從以下角度分類研究具有較強的實踐意義。

1、原行政行為錯，糾變后，對。該種行政糾變行為體現了實事求是，依法行政的原則，它正是行政糾變行為的價值所在。如果有相對人對該種行政糾變行為提起訴訟，人民法院應當依法判決維持。

2、原行政行為錯，糾變后，仍錯。它又可細分為如下情形：（1）一錯再錯型，即，對原行為根本未能有正確認識；（2）改舊錯犯新錯型，即，對原行為之錯有正確認識但又在其他方面犯了新錯。對這類行政糾變行為，一旦形成訴訟，人民法院應當依法判決撤銷行政機關的糾變行為，同時需判令被告重新作出行政行為。

3、原行政行為對，糾變后，錯。這一類行政糾變行為的發生存在以下可能性：第一，確系行政機關主觀認識上走入誤區；第二，因人情、關系等非正當因素的影響，行政機關濫用自我糾變權。對前者，一旦形成訴訟，法院應予判決撤銷；對后者，法院在判決予以撤銷的同時，應當向該行政機關、上一級機關或者監察、人事機關發出司法建議。

4、原行政行為對，糾變后，仍對。這種情況往往發生于行政機關在其自由裁量權幅度范圍之內進行自我糾變與調整，比如，工商機關有可能將原罰款5萬元的處罰自我糾變成3萬元，公安機關有可能將原罰款500元的處罰自我糾變成拘留兩日，等等。該類行政糾變行為一旦涉訟的話，筆者認為，人民法院在審判時應當遵循以下兩條原則：第一，在相對人僅為單方之情形下，應遵循對當事人有利原則；第二，當存在利益相互對立的相對人時，各相對人之間必須意見一致，否則，必須服從法的安定性原則，亦即，各相對人之間意見不一的情形下，原先已經作出的正確的行政行為，即便行政機關運用自我糾變權在自由裁量幅度內進行調整，人民法院也不能予以支持。