行政許可聽證制度作為行政程序中的核心要素，可以給相對人參與許可決策的機會，保證許可客觀、公平、公正，是現代行政程序法中核心制度，為各國所廣泛采用。我國《行政許可法》明確規定了行政許可聽證制度，系統地規定了聽證的提起、范圍和程序, 聲明申請人、利害關系人不承擔行政機關組織聽證的費用, 聽證公開和根據聽證筆錄作出行政決定等內容。筆者認為，我國《行政許可法》在有關聽證的參與者、聽證的適用范圍和聽證的形式等方面有待進一步健全與完善。

一、聽證的適用范圍應擴大

對行政機關實施行政許可中聽證制度的適用范圍，行政許可法規定了行政機關應申請舉行聽證和依職權主動舉行聽證兩類事項。對于許可機關應當主動舉行聽證的事項，行政許可法規定為法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可聽證事項。從立法本意來看，是基于行政許可行為繁雜、聽證事項難以概括，將主動聽證事項范圍留待單行法規定和許可機關自行決定，能夠照顧到不同種類行政行為的特點，為聽證的范圍不斷擴大留下充分空間。但在實踐中由于相關配套的法律、法規滯后常容易導致聽證無法可依。而且就我國目前的狀況而言，法律、法規、規章作上述規定的情形尚不多見。因此，一方面要在制定和修訂行政許可法律規范的過程中對是否設定聽證程序予以高度重視。另一方面，我國應借鑒各國常用的兩大類標準,從廣度和深度上拓展聽證的適用范圍。具體而言, 在確定某一行為是否適用聽證程序時, 首先要看該行為是否對當事人權益產生不利影響， 其次要看這種不利行為是否侵害了法律賦予當事人的合法權益, 最后還要看對當事人合法權益的侵害是否達到了嚴重程度。只要滿足了以上三個條件, 就可適用行政聽證。

對于許可機關應申請舉行聽證的事項，行政許可法規定為“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系”的事項，對于此類事項，相對人提出申請的，許可機關即有組織聽證的義務。行政許可法對于應申請舉行聽證的事項規定的較為原則，這給予許可機關較大的自由裁量權，具有較強的靈活性。但弊端也是十分明顯的，它將會經常發生相對人認為某行政許可“直接涉及申請人與他人之間重大利益關系”，而許可機關認為不是的情況。

隨著媒體對聽證會的介入和曝光，很多聽證會都流于形式，聽政結果與行政許可事項涉及的利害關系人的期望存在著較大差距，這也極大的挫傷了利害關系人參加聽證的積極性。聽證會作為現代決策形式，自推行以來至今少有實效，“聽而不證”幾成通病。雖然聽證的本意是聽取證據，但聽證的內容不可能不涉及基于證據事實的法律適用問題，當事人參加聽證的目的，可能并非僅僅是因為事實問題，而是還希望通過聽證，對作為決定根據的法律問題進行質證和辯論，從而影響行政許可決定。如果聽證程序僅僅給予了當事人討論案件的事實，而將擬適用的規范性文件排除在外，行政相對人就可能不知道行政許可行為是否或究竟適用了什么法律，是否應該適用該法律，這勢必會影響到當事人權利的行使，從而影響聽證的公正性。因此，聽證內容不僅應包括程序問題還應包括實體問題。

二、聽證的參與者應擴大

為滿足聽證的公開和全面的要求，很多國家的聽證主體的范圍都有擴大趨勢，目前我國有權參加聽證的主體還較為狹窄，按照我國《行政許可法》的規定，有權提請聽證的只能是行政許可申請人和利害關系人。某種意義上有權參加聽證的只能是申請人和利害關系人，因為根據該規定，如果行政機關認為沒有必要而不經聽證會內容予以公告的話，其他人是沒有機會參與聽證的。這種規定顯然不盡合理。由于行政機關的許可決定往往間接的甚至直接的影響到第三者的合法權益，間接利害關系人往往也由于許可決定而受到利益上的影響，如果這個影響已實質性的侵犯了間接利害關系人的權利和利益，那么就有必要允許他們申請并參加聽證。這樣才能真正確保公民、法人和其他組織的合法權益，也符合行政程序法的立法宗旨。

目前，在我國國有資產流失、環境污染、資源破壞、壟斷以及不正當競爭行為等案件不斷增多的同時，有關在行政訴訟中公益訴訟的案件也頻繁出現。提起公益訴訟的原告不一定就是與侵權案件由直接的利害關系。我國《憲法》規定：中華人民共和國一切權力屬于人民。各級政府的權力既然是人民賦予的，人民就有權監督政府機關的行政行為，追求正義是每個公民的權利。由此可推，行政許可行為也應當在人民的監督之下，對于可能導致資產流失、環境污染、資源破壞、壟斷以及不正當競爭行為等案件，每個公民都可以要求政府就某項行政許可行為舉行聽證，而不必局限于與之有利害關系。

三、聽證的主持人應專業穩定

行政許可聽證主持人作為聽證活動中舉足輕重的人物，其獨立性是聽證制度的核心內容。程序公正的條件之一是程序中立，裁判應在爭端的各方參與者之間保持一種超然和無偏袒的態度和地位，不得對任何一方存在偏見和歧視。否則聽證會就會呈現出一邊倒的形式，聽證會也會因此無法發揮出其應有的作用。為此，我國行政許可法明確規定聽證主持人應當為審查該行政許可的工作人員以外的人員。職能分離是確定聽證主持人的基本要求，是保證許可結果與程序公正的重要保障。然而，本項規定采取的只是行政機關內部職能分離，即在同一行政機關內部由不同的機構或者人員分別行使許可申請的審查與裁決權力的一種制度。這種內部職能分離是基于審理行政許可案件所需要的行政專業性知識，提高行政效率的考慮而設計的。這種做法比起職能不分有較大的優越性。但是從行政許可申請人和利害關系人的角度看，仍存在違反自然公正的嫌疑。因為，我國的聽證主持人是由行政機關內部的非許可審查人員擔任，并由行政機關負責人指定。其職權僅僅是具體組織和主持聽證過程，而無權作出行政處罰決定，具有地位的依附性，這樣會影響聽證主持人的責任意識和作出公正、客觀的判斷，使之很難不受外界影響而獨立主持聽證。

《行政許可法》雖然規定聽證主持人要職能分離，但沒能避免聽證主持人設置中的臨時性的缺陷，同時由于沒能建立穩定的聽證主持人隊伍，聽證主持人的指定具有一定的隨機性, 導致具有良好經驗的聽證主持人并不能將其積累的主持經驗充分發揮。另外, 根據權責相結合的原則, 沒賦予聽證主持人對行政許可的建議權, 卻讓其承擔一定的責任, 是顯失公平的, 也不利于調動其積極性。我國應建立一支相對獨立、穩定的聽證主持人隊伍, 要求聽證主持人具有專業法律知識和若干年以上行政管理工作經驗, 并通過全國統一考試取得資格證書,然后與其所在行政機關脫鉤。設立專門機構對聽證主持人進行統一管理制度, 根據聽證案件的具體要求, 統一選派主持人, 并負責參與主持人級別的晉升、罷免等。聽證案件中的主持人不限定為一人, 最好以聽證委員會的形式出現, 由政府部門、行業主管部門、相關領域專家、學者等幾方面的代表組成, 這是行政決策的可行性、合理性和科學性的內在要求所決定的。當然職能分離也不是絕對的，在某些特殊領域，職能分離仍有若干例外。如在對申請原始許可證的決定程序，涉及價格的正當性與選用的程序，或涉及公用事業、公共運輸的設施和經營活動的程序中，應當允許相對融合。

四、聽證的形式應多樣化

我國的《行政許可法》只規定事前的正式聽證方式，聽證形式單一。這既不適應行政聽證制度的自我發展, 也不能滿足現代行政管理的需要。我國應在完善和規范行政許可正式聽證制度的同時, 視不同案件的具體情況, 采用更為多樣的聽證形式，而且規定多種形式的聽證也可避免因行政許可范圍的擴大而導致效率低下。筆者認為在行政許可中, 對于那些關系公眾切身利益的事項以及行政機關根據有關法律的授權必須采取正式聽證程序的, 行政機關應遵守規定采用正式聽證形式。除此之外,在法律沒有規定排除聽證的例外情況和非緊急情況下, 行政機關制定其他的法規、規章采用非正式聽證。在程序運作中, 行政機關應在公告中公布非正式聽證的期間, 公眾既可用口頭方式發表自己的看法, 也可向行政機關提供書面意見、書面資料, 行政機關應根據聽證情況制作詳細的筆錄。

根據《行政許可法》的規定，我國聽證程序缺乏事后聽證的規定。事后聽證程序的缺乏同樣導致了聽證程序適用范圍的狹窄。建立事后聽證程序的必要性表現在：借鑒世界上聽證較為發達國家的實踐經驗，可以發現，這些國家在實施聽證程序之前，并不一概采取實現聽證的形式，而是區分不同的情況，分實現和實后兩種形式予以解決。甚至存在事后聽證的比例高于事前聽證的情形。