一事不再罰原則作為行政處罰適用中的一項(xiàng)基本原則，已為我國法學(xué)界所公認(rèn)，但，何為"一事"、何為"再罰"在理論和實(shí)踐中還存在很大的分歧。

一、一事不再罰原則的"一事"

一事不再罰原則是行政處罰的基本原則之一[1]。無論是對(duì)其作理論上的闡釋還是實(shí)踐上的應(yīng)用，首先要解決的都是該原則中"一事"的含義問題。對(duì)這一原則的論述很多，將眾多的意見分條縷析，關(guān)于"一事"的學(xué)說大概有如下三種。

第一種學(xué)說可以稱為法律規(guī)范說。該說認(rèn)為，在一事不再罰原則中，"一事"指的是違反某一行政法律規(guī)范的違法行為；在一事不再罰原則下，即使該行政違法行為違反數(shù)個(gè)行政法律規(guī)范，此行為也只受一次行政處罰[2]。第二種學(xué)說可以稱為同一違法事實(shí)說或者同一違法行為說。該學(xué)說是以違法事實(shí)的個(gè)數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)辨別"一事"還是"多事"。即：同一違法行為是一個(gè)違法事實(shí)，此為"一事"；不是同一違法行為的不是一個(gè)違法事實(shí)，而是多個(gè)違法事實(shí)，此為"多事"[3]。第三種學(xué)說可以稱為構(gòu)成要件說。它的主要觀點(diǎn)是："一事"是指同一違法行為；同一違法行為由若干要件構(gòu)成；符合一套該構(gòu)成要件的為"一事"[4]。第一種學(xué)說抓住了"一事"違反行政法律規(guī)范的違法性質(zhì)，但實(shí)質(zhì)上無法區(qū)分"一事"與"多事"；第二種學(xué)說企圖以違法事實(shí)的個(gè)數(shù)來區(qū)分"一事"還是"多事"，表現(xiàn)了較深刻的洞察力和原理性，但是具體分析語焉不詳，僅僅從字面上理解難免產(chǎn)生同義反復(fù)的嫌疑。第三種學(xué)說在同一違法行為說的基礎(chǔ)上增加了對(duì)同一違法行為內(nèi)涵的具體分析，這種分析使得該說對(duì)"一事"含義的理解有血有肉；更重要的是，該說試圖使得對(duì)"一事"含義的界定獲得難得的可操作性。然而，這種可操作性僅僅停留在理論層面。造成這種局面的原因主要是對(duì)同一違法行為的構(gòu)成要件有太多分歧，紛繁復(fù)雜，難以辨別。

一行為（作為或者不作為）符合一個(gè)法律規(guī)范之規(guī)定，形成一個(gè)法律關(guān)系，符合多個(gè)行政法律規(guī)定，此情形形成多個(gè)法律行為；但這并不是說違反一個(gè)法律規(guī)范的行為為"一事"，而違反多個(gè)法律規(guī)范的行為則為"多事"。 一事不再罰中判斷"一事"還是"多事"的標(biāo)準(zhǔn)不在于相對(duì)人的行為違背了幾個(gè)行政法律規(guī)范，該原則中的"一事"所破壞的是整體的社會(huì)秩序，一事所違之法也是整體的作為整個(gè)部門的行政法律規(guī)范。

行政法的價(jià)值并非僅僅保護(hù)行政相對(duì)人，而且還要保證行政活動(dòng)的固有功能的實(shí)現(xiàn)。 "一事"之所以是"一"而不是"二"，更不是"多"，理由在于行政相對(duì)人的該行為或者事實(shí)具有完整性。這種完整性的根源在于該行政違法行為或事實(shí)是基于行政相對(duì)人的一個(gè)完整的違法意圖而發(fā)生。在具體案例中認(rèn)定"一事"的含義時(shí)，需要特別把握以下幾個(gè)考量要素：首先是主體性要素。一個(gè)行政違法行為總是由一定的主體實(shí)行的，沒有主體就沒有行為，沒有主體參與的事件不是社會(huì)事件而是自然事件。其次是主觀性要素。雖然本文認(rèn)為主觀過錯(cuò)并非事數(shù)認(rèn)定的參考因素，但如前所述，"一事"之所以是"一"而不是"二"或"多"的理由在于行政相對(duì)人的該行為或者事實(shí)具有完整性。這種完整性的根源在于該行政違法行為或事實(shí)是基于行政相對(duì)人的一個(gè)完整的違法意圖而發(fā)生，一個(gè)完整的行政違法意圖是認(rèn)定"一事"的最本質(zhì)因素。行政主體對(duì)該違法人也許可能實(shí)施多個(gè)處罰，但對(duì)該行為只可以認(rèn)定為"一事"。再次是一定的空間性要素。一定的違法行為總是在一定的空間內(nèi)發(fā)生或者進(jìn)行的，不可能脫離特定的空間而存在，空間性要素與事數(shù)的關(guān)系同樣有必要考察。第四是一定的時(shí)間性要素。一個(gè)違法行為都是在一定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行直至完成或者終止的，對(duì)"一事"的認(rèn)定也應(yīng)當(dāng)考慮時(shí)間性要素。違法事件或者行為可能在轉(zhuǎn)瞬即逝的一秒種內(nèi)實(shí)施完畢，但也有行政違法行為的進(jìn)行經(jīng)歷了一段時(shí)間。最后，認(rèn)定"一事"還是"數(shù)事"還應(yīng)當(dāng)考慮該行政違法事件或行為的客觀表現(xiàn)。客觀表現(xiàn)是指某行政違法事實(shí)所引起的社會(huì)危害以及其他的外部表征。

二、一事不可"再""罰"

"不再罰"即不得處罰兩次或兩次以上。一行為不再罰原則應(yīng)在四個(gè)層面上運(yùn)作。（1）一行為不再理。行政主體對(duì)行為人的第一個(gè)處理尚未失去效力時(shí)，不能基于同一事實(shí)和理由給予第二次處理，除非第二個(gè)處理是對(duì)第一個(gè)處理的補(bǔ)充、更正或者補(bǔ)正。如果第一個(gè)處理違法不當(dāng)，行政主體應(yīng)當(dāng)先撤銷，再重新處理。如果第一個(gè)處理合法正確但未達(dá)行政目標(biāo)，行政主體應(yīng)充分考慮信賴保護(hù)原則，必須撤銷的，應(yīng)依法給受損失的相對(duì)人一定的補(bǔ)償。一行為不再理原則與人民法院訴訟程序中的一事不再理之間存在理論上的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性和法律規(guī)則上的共性。（2）一行為不再罰。除了法律有明確規(guī)定或者依基本法理和法律規(guī)則合理推定，如合并處罰、一事多層罰、一事罰多人、一事多行為等情形以外，行政主體應(yīng)嚴(yán)格遵循一個(gè)行為一次處罰的原則。（3）一行為不再同種罰。對(duì)于行為人的同一個(gè)違法行為，行政主體不能給予兩個(gè)以上相同種類的處罰。這主要指一個(gè)違法行為觸犯幾個(gè)法律條文的情形，即法理上所稱法條競(jìng)合或者規(guī)范競(jìng)合。對(duì)于此種競(jìng)合的情形，刑法上采用吸收原則，按一個(gè)行為定罪量刑。然而，行政法上對(duì)于行政權(quán)的分配采用權(quán)力統(tǒng)一、分工負(fù)責(zé)的體制，行政事務(wù)的分工非常具體細(xì)密，經(jīng)常出現(xiàn)同一事務(wù)由不同行政主體從不同環(huán)節(jié)以不同理由實(shí)施管理的情形，法律條文也相應(yīng)地呈現(xiàn)縝密細(xì)致的特點(diǎn)。一旦出現(xiàn)規(guī)范競(jìng)合，盡管行為人的違法行為是同一的，但是，其造成的不同社會(huì)后果卻是相互獨(dú)立存在的，其所侵害的社會(huì)關(guān)系也是彼此不同的。如果確立由一個(gè)行政主體實(shí)施一次處罰，不僅有悖于行政分工，并導(dǎo)致未作出處罰的行政主體構(gòu)成失職，而且在立法設(shè)計(jì)時(shí)會(huì)帶來技術(shù)性困難。據(jù)此，當(dāng)出現(xiàn)一個(gè)違法行為觸犯幾個(gè)不同法律條文時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許各個(gè)法律條文對(duì)應(yīng)的相關(guān)行政主體依據(jù)不同理由分別作出處罰。但為體現(xiàn)相對(duì)公平和公正，各行政主體不能對(duì)行為人采取相同種類的處罰。應(yīng)該說，這里不排除為確保權(quán)力到位而犧牲權(quán)利的因素。（4）一行為不得兩次以上罰款。對(duì)于行為人的同一個(gè)違法行為，無論觸犯幾個(gè)法律條文，構(gòu)成幾個(gè)處罰理由，以及由幾個(gè)行政主體實(shí)施處罰，只能給予一次罰款。該規(guī)則的根本目的是為了防范因利益驅(qū)動(dòng)而導(dǎo)致的濫罰款現(xiàn)象，但是，在具體操作過程中會(huì)帶來技術(shù)性困難。第一，如果幾個(gè)行政主體對(duì)涉案違法行為都有權(quán)罰款，由誰罰款？根據(jù)效力優(yōu)先原則，應(yīng)該是誰先罰款誰有效。但如此做法對(duì)違法行為人最為有利，因?yàn)楦鶕?jù)行政處罰程序的法律規(guī)定，小額罰款可以通過簡(jiǎn)易程序作出，即當(dāng)場(chǎng)罰，或者通過無聽證的一般程序作出。小額罰款的事先存在，使得需要經(jīng)過聽證程序的大額罰款運(yùn)作完畢后，已失去了對(duì)外作出的法定資格，導(dǎo)致行政浪費(fèi)。應(yīng)該說，這是一個(gè)立法當(dāng)中難以周密設(shè)計(jì)、實(shí)踐中又不好合理操作的問題。第二，如果某一行政主體對(duì)涉案違法行為依法只擁有罰款權(quán)，而當(dāng)它準(zhǔn)備實(shí)施罰款時(shí)，已有其他行政主體對(duì)同一違法行為作出了罰款處罰，如此只能將該行政主體置于兩難境地：要么依法罰款，并構(gòu)成違反一行為不得兩次以上罰款原則的違法行政行為；要么不罰款，并構(gòu)成不作為違法。避免一行為不再罰原則在第三、第四層面運(yùn)作所帶來的尷尬境地的最好辦法是，行政法上對(duì)于法條競(jìng)合或者規(guī)范競(jìng)合的情形采用刑法上的吸收原則。

一行為不再罰不是一個(gè)恒定的法律原則，它有以下幾個(gè)例外：（1）合并處罰。在法定并處的情況下，因可以并處的處罰種類極有可能在程序尤其是時(shí)限上不一致，故并處的幾種處罰可以在時(shí)間上有先有后，并可以采用幾個(gè)不同的處罰決定書。（2）一事多層罰。對(duì)于法人或者其他組織違法的，如果法律有明確規(guī)定，行政主體可以采用不同的處罰決定書，分別對(duì)法人或者其他組織、法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人以及直接責(zé)任人進(jìn)行處罰。（3）一事罰多人。幾個(gè)違法行為人共同違法的，行政主體可以以不同處罰決定書，對(duì)各該違法行為人分別處罰。（4）一事多行為。某一個(gè)違法事件涵蓋多個(gè)違法行為時(shí)，如果各該違法行為性質(zhì)不同，在法律上應(yīng)構(gòu)成不同處罰理由，行政主體可以以違法行為為單位分別作出處罰；如果各該違法行為性質(zhì)相同，則構(gòu)成法律上的連續(xù)行為，行政主體只能以一個(gè)違法行為作出一個(gè)處罰。

"罰"的涵義和范圍在理論上有爭(zhēng)議，尤其是行政處罰和刑罰的關(guān)系問題。筆者認(rèn)為：這里的"罰"是指行政處罰，并不排除其他法律責(zé)任，不同性質(zhì)的法律責(zé)任是不能互相代替的。筆者這里重點(diǎn)分析一下行政處罰和刑罰的關(guān)系問題。對(duì)于行政處罰不能代替刑罰，即不能"以罰代刑"，理論界的觀點(diǎn)比較一致，爭(zhēng)議頗多的是行政違法行為同時(shí)又構(gòu)成犯罪的能否同時(shí)適用行政處罰和刑罰，即刑事責(zé)任是否完全排除行政處罰的適用。由于刑罰與行政處罰的質(zhì)與量的不同，以及種類和功能上的差異，決定了二者應(yīng)并用，使行政處罰彌補(bǔ)刑罰上的不足，消除犯罪的全部危害后果和影響，有效打擊犯罪和預(yù)防犯罪。我國單行法律中大量存在"雙重適用"的條款；如我國《食品衛(wèi)生法》第39條規(guī)定：對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品，造成食物中毒或者其他食源性惡疾的違法行為，除由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任外，還要由有關(guān)行政機(jī)關(guān)（衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)）給予吊銷衛(wèi)生許可證的行政處罰。我國《行政處罰法》第28條規(guī)定了刑罰對(duì)行政處罰的吸收制度，行政拘留應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期，罰款折抵罰金，意在限制行政處罰和刑罰的重復(fù)適用，但所針對(duì)的僅僅是能夠?yàn)樾塘P所吸收的同種類的人身罰和財(cái)產(chǎn)罰。對(duì)于行政處罰和刑罰的不同罰則，如吊銷許可證執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等，如何銜接則未作規(guī)定。筆者認(rèn)為對(duì)此情況應(yīng)依據(jù)單行法律中的"雙重適用條款"，分別由行政主體和人民法院同時(shí)適用。

根據(jù)以上分析，筆者認(rèn)為所謂一事不再罰是指行政主體對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違反行政法規(guī)范的行為，不得給予兩次以上的行政處罰。這種限制既適用于同一事實(shí)同一理由（一行為違反一規(guī)范），也適用于同一事實(shí)不同理由（一行為違反數(shù)規(guī)范）。只要當(dāng)事人客觀上只有一個(gè)違法事實(shí)，只能給予一次行政處罰，不能兩次或多次，其中一個(gè)行政主體處罰了，其他行政主體就不能再罰，已實(shí)施行政處罰的主體也不能再次處罰，否則無效，即"先罰有效，后罰無效"。一事不再罰限制的是所有行政處罰種類的重復(fù)，多次適用，并不排除在法定情形下行政處罰和刑罰等其他不同性質(zhì)的法律責(zé)任的同時(shí)適用。

一事不再罰在實(shí)踐中應(yīng)如何操作呢？有人建議與刑罰相同，重罰吸收輕罰。這在刑罰中可行，因?yàn)榕袥Q刑罰的只是一個(gè)機(jī)關(guān)--法院。在行政處罰中卻不可行，因決定不同行政處罰的是幾個(gè)不同的行政主體，總不能把這些機(jī)關(guān)或授權(quán)組織都集中在一起來開會(huì)協(xié)調(diào)。因此，筆者贊同這樣的原則：誰先發(fā)現(xiàn)就歸該主體管轄，后發(fā)現(xiàn)者不再有管轄權(quán)。也許不同機(jī)關(guān)的處罰理由和輕重不一致，那也無防實(shí)現(xiàn)行政處罰的目的[5]。同時(shí)，一事不再罰也應(yīng)指導(dǎo)立法，力求將法律、法規(guī)之間的重疊、交叉壓縮在盡量小的范圍內(nèi)。從源頭上解決重復(fù)處罰，多頭處罰的問題。此外，建立綜合性的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，落實(shí)罰款決定與罰款繳納相分離的制度，也是貫徹實(shí)施一事不再罰，克服行政處罰中"亂"與"濫"的現(xiàn)象的重要措施。可見，在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)這一原則，需要完善行政處罰的立法，需要多種具體制度和措施配套實(shí)施。

三、對(duì)我國《行政處罰法》第24條規(guī)定的分析與評(píng)價(jià)

我國《行政處罰法》第24條規(guī)定"對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰"。按此規(guī)定，一事不再罰可界定為：行政主體對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上同類（罰款）的行政處罰[6]。也就是說,行為人的一個(gè)行為無論是違反一規(guī)范，還是數(shù)個(gè)規(guī)范，受一個(gè)行政主體管轄，還是數(shù)個(gè)行政主體管轄，可以給予兩次以上的行政處罰，但如果是罰款，則罰款只能一次，另一次處罰可以是吊銷營業(yè)執(zhí)照或其他許可證，也可以是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，還可以是沒收等，只是不能再罰款。由此可以看出，行政處罰法規(guī)定一事不再罰的范圍是有限的，僅僅限制的是二次以上罰款的行政處罰，而不限制其他行政處罰種類的第二次或多次適用，在我國目前法律、法規(guī)規(guī)定的行政處罰種類繁多、職權(quán)交叉重疊的情況下，仍不足以解決多頭處罰、重復(fù)處罰的問題。可以說，這條規(guī)定反映了一事不再罰原則理論上的不成熟和迫切的現(xiàn)實(shí)需要之間的矛盾及其協(xié)調(diào)。但我們不能據(jù)此來否認(rèn)一事不再罰原則的存在，這條規(guī)定正反映了一事不再罰原則的立法旨意和精神，只是由于理論上不成熟，爭(zhēng)議較多，所以沒有作出更全面的規(guī)定。

綜上所述筆者認(rèn)為，行政處罰中的重復(fù)處罰、多頭處罰問題一定要解決，所以關(guān)于一事不再罰原則的討論還將繼續(xù)下去。經(jīng)過浪里淘金般的過程，那些經(jīng)得住實(shí)踐推敲、檢驗(yàn)的內(nèi)容必將成為人們的共識(shí)，得到普遍的承認(rèn)，并將被充實(shí)到法律中去，使之更加全面和完善。

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