提要：行政訴訟，即俗稱的民告官，是解決一定范圍內(nèi)行政爭議的法律制度。由于行政訴訟的產(chǎn)生，所以在訴訟過程中就存在著舉證責(zé)任的劃分。行政訴訟中的舉證與民事訴訟中的舉證有著質(zhì)的區(qū)別。

人民法院對(duì)具體行政行為的審查，主要是認(rèn)定具體行政行為是否合法，合法的具體行政行為必須"證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序"三項(xiàng)條件必須同時(shí)具備，當(dāng)被告行政機(jī)關(guān)不能證明具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)時(shí)，就由被告承擔(dān)敗訴的結(jié)果，原告并不因?yàn)榕e不出證據(jù)反駁行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)而敗訴，對(duì)具體行政行為合法性的舉證責(zé)任由行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)，舉證責(zé)任制度是行政訴訟所特有的。

一、行政舉證責(zé)任在不斷地完善

1、強(qiáng)化被告的舉證責(zé)任。行政訴訟是"民告官"的訴訟，為了保護(hù)處于弱者地位的原告，證據(jù)規(guī)則強(qiáng)化了被告的舉證責(zé)任，而不適用"誰主張，誰舉證"的民事證據(jù)規(guī)則。既規(guī)定了行為意義上的舉證責(zé)任，即作為被告的行政機(jī)關(guān)要對(duì)自己行政行為的合法性向法院提供證據(jù)來加以證明；又規(guī)定了結(jié)果意義上的舉證責(zé)任，即行政機(jī)關(guān)在不能提供或不能在期限內(nèi)提供相應(yīng)證據(jù)時(shí)，要承擔(dān)不利的訴訟后果。由于被告負(fù)舉證責(zé)任，所以證據(jù)規(guī)則特別強(qiáng)調(diào)，即使原告提供的證據(jù)不成立的，也不能免除被告的舉證責(zé)任。另外，還有許多規(guī)定體現(xiàn)了保護(hù)弱者的思想。如原告確有證據(jù)證明被告持有的證據(jù)對(duì)原告有利，但被告無正當(dāng)事由拒不提供的，法院就可以推定原告的主張成立。法院不得為證明被訴具體行政行為的合法性，而調(diào)取被告當(dāng)時(shí)未收集的證據(jù)，這就要求行為機(jī)關(guān)在做出行政行為的當(dāng)時(shí)就必須有事實(shí)和法律依據(jù)，也防止出現(xiàn)法院與行政機(jī)關(guān)共同審原告的現(xiàn)象。明確規(guī)定被告不到庭而缺席判決的，被告提供的證據(jù)將不作為定案的依據(jù)，除非是當(dāng)事人在庭前交換證據(jù)中沒有爭議的證據(jù)，這樣規(guī)定將進(jìn)一步督促行政機(jī)關(guān)履行出庭義務(wù)。

2、司法認(rèn)知問題。繼民事證據(jù)規(guī)則確定了司法認(rèn)知制度之后，在行政訴訟證據(jù)規(guī)則中對(duì)此也進(jìn)行了明確。規(guī)定了無須當(dāng)事人舉證的五種事實(shí)，包括眾所周知的事實(shí)、自然規(guī)律及定理、按照法律規(guī)定推定的事實(shí)、已經(jīng)依法證明的事實(shí)、根據(jù)日常生活經(jīng)驗(yàn)法則推定的事實(shí)，但當(dāng)事人有相反證據(jù)足以推翻的除外（不包括自然規(guī)律及定理）。比如已經(jīng)被法院判決書確認(rèn)的事實(shí)，當(dāng)事人就無需再提供證據(jù)對(duì)判決書確認(rèn)的事實(shí)加以證明。

3、關(guān)于證人證言的新規(guī)定。證據(jù)規(guī)則賦予證人作證的義務(wù)，規(guī)定凡是知道案件事實(shí)的人都有出庭作證的義務(wù)，證人出庭作證應(yīng)出示身份證件。并加強(qiáng)對(duì)證人的保護(hù)，這是迄今為止關(guān)于證人保護(hù)最具體的一部法律規(guī)范。明確證人及其近親屬的人身和財(cái)產(chǎn)安全受法律保護(hù)，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)證人、鑒定人的住址和聯(lián)系方式予以保密。為了保證證言的客觀性，規(guī)定證人只能陳述其親歷的具體事實(shí)，而證人的判斷、推測或者評(píng)論等主觀性陳述不能作為定案的依據(jù)。對(duì)于證人證言的形式進(jìn)行了規(guī)范，要求必須寫明證人的姓名、年齡、職業(yè)、住址等基本情況，證言上要有證人簽名，不能簽名的才可蓋章，還要附有居民身份證等證明身份的文件，以防止證人不負(fù)責(zé)任地隨意出具證明。

4、關(guān)于質(zhì)證認(rèn)證。證據(jù)必須經(jīng)過法庭質(zhì)證才能作為定案的依據(jù)，質(zhì)證應(yīng)當(dāng)圍繞證據(jù)的關(guān)聯(lián)性、合法性和真實(shí)性，針對(duì)證據(jù)有無證明效力以及證明效力的大小進(jìn)行。質(zhì)證的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與案件事實(shí)有關(guān)聯(lián)，不得采用引誘、威脅、侮辱等語言或者方式。關(guān)于認(rèn)證，第一次在法律上肯定裁判案件應(yīng)當(dāng)以證據(jù)證明的案件事實(shí)為依據(jù)，對(duì)法學(xué)界關(guān)于客觀事實(shí)與法律事實(shí)的爭論做出了法律上的取舍。借鑒了自由心證的證據(jù)制度，規(guī)定法官審查判斷證據(jù)要遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行全面、客觀和公正地分析判斷，既賦予法官在證據(jù)認(rèn)定上的自由裁量權(quán)，又通過一系列的證據(jù)規(guī)則，如公文書優(yōu)于私文書、原件優(yōu)于復(fù)制件、原始證據(jù)優(yōu)先于傳來證據(jù)的最佳證據(jù)規(guī)則，防止法官認(rèn)定證據(jù)的隨意性。此外，證據(jù)規(guī)定還有其他許多新的內(nèi)容，如當(dāng)申請重新鑒定、證據(jù)保全、法院調(diào)取證據(jù)等。可以肯定，行政訴訟證據(jù)規(guī)定的出臺(tái)，對(duì)促進(jìn)公民依法訴訟、行政機(jī)關(guān)依法行政和行政訴訟制度的改革都產(chǎn)生了重要的影響。

二、行政訴訟中確定舉證責(zé)任的理論基礎(chǔ)

在行政訴訟中,由被告人承擔(dān)舉證責(zé)任的制度是在先取證,后裁決這一法定行政程序規(guī)則的基礎(chǔ)上建立起來的。何謂先取證,后裁決?這是作為行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中必須遵守的法定程序規(guī)則,要求行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為之前,先要調(diào)查取證,在具備一定的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)的基礎(chǔ)之上,才能作出裁決。這一原則是具體行政行為的特定性質(zhì)所決定的,也是依法行政的要求,否則會(huì)侵犯行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益。首先,根據(jù)先取證,后裁決的原則,被告人在作出任何具體行政行為都應(yīng)當(dāng)有足夠的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù),不得在不具備法定事實(shí)要件和法律依據(jù)的前提下,作出具體行政行為,否則就構(gòu)成行政違法。因此,從這個(gè)意義上來說,由被告人承擔(dān)舉證責(zé)任,是行政機(jī)關(guān)行使行政管理職能和承擔(dān)義務(wù)相一致的體現(xiàn)。其次,在行政管理活動(dòng)中,作為行政管理法律關(guān)系主體的行政機(jī)關(guān)和行政管理相對(duì)人處于不平等的地位,他們之間是一種管理與被管理的關(guān)系。為了保證行政效率的實(shí)現(xiàn),行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是在行政管理活動(dòng)中憑借其職權(quán)單方面所作出的,無需取得管理相對(duì)人的同意。而相對(duì)人作為承擔(dān)該具體行政行為后果的人,往往不了解行政機(jī)關(guān)作為具體行政行為的全過程及其掌握的證據(jù)。因此如果讓相對(duì)人來負(fù)舉證責(zé)任,一旦進(jìn)入訴訟,便會(huì)陷入舉證困難的被動(dòng)局面,而強(qiáng)調(diào)由被告人承擔(dān)舉證責(zé)任,才能體現(xiàn)訴訟的公正性。再次,在取證方面,被告人擁有比相對(duì)人更為優(yōu)越的條件。被告在行政活動(dòng)中,享有足夠的權(quán)力收集和調(diào)取證據(jù),在擁有經(jīng)費(fèi)、專業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)性手段、檢測工具等方面要比相對(duì)人優(yōu)越得多。相反,相對(duì)人往往由于經(jīng)濟(jì)上、技術(shù)上的種種障礙和欠缺難于全面和有效地收集證據(jù)。因此,規(guī)定行政案件中由被告人承擔(dān)舉證責(zé)任,也是符合客觀的實(shí)際情況的。

三、行政訴訟中被告的補(bǔ)證

我國行政訴訟法第三十四條規(guī)定,在訴訟中,人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或補(bǔ)充證據(jù)。這里所說的當(dāng)事人當(dāng)然也包括被告人在內(nèi)。也就是說,被告在行政訴訟中有權(quán)依法院的要求補(bǔ)充收集證據(jù)。而依據(jù)依法行政的原則和先取證,后裁決的要求,行政訴訟中同時(shí)限定了被告收集證據(jù)的時(shí)間,即在訴訟過程中,被告不能自行向原告證人收集證據(jù)。這兩條規(guī)定之間是否存在矛盾之處?法院要求被告補(bǔ)充收集證據(jù)是否恢復(fù)了被告的行政調(diào)查權(quán)?如何理解被告的補(bǔ)證?其補(bǔ)證的范圍、時(shí)間、程序應(yīng)如何界定?依筆者的理解,這兩條規(guī)定之間并無不協(xié)調(diào)之處,第三十三條規(guī)定了被告不能向原告和證人收集證據(jù)。所謂的不可自行,即意味著行政訴訟的被告可以在一定的條件下,由人民法院許可進(jìn)行一定范圍內(nèi)的補(bǔ)充證據(jù)。但依法行政的原則要求被告的補(bǔ)證應(yīng)有一定的時(shí)間限制和范圍限制,并且應(yīng)受到嚴(yán)格的審查。范圍上的限制。對(duì)于行政訴訟中被告的舉證,目前尚我統(tǒng)一規(guī)范的定義。一般認(rèn)為,補(bǔ)證是指案件中已有的證據(jù)不足,尚不能查清案件事實(shí),需要補(bǔ)充證據(jù)證明案件事實(shí)的訴訟行為。筆者認(rèn)為,這一補(bǔ)證的定義不能適用于行政訴訟中被告的補(bǔ)證。根據(jù)依法行政的原則和先取證、后裁決的要求,行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為之前,都必需在事實(shí)上和法律上的依據(jù),否則就為違法,因此如果在行政訴訟過程中被告的舉證不受任何限制,則行政機(jī)關(guān)可以利用這一立法上的空檔規(guī)避依法行政原則,從而侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益,因此行政訴訟中被告的舉證應(yīng)有一定的限制。但如何限定這一舉證范圍呢?根據(jù)《行政訴訟法》第54條規(guī)定,對(duì)于主張證據(jù)不足的,具體行政行為應(yīng)判決撤消。根據(jù)這一規(guī)定的精神,補(bǔ)證應(yīng)僅限于次要的或輔助的證據(jù)。結(jié)合審判的實(shí)踐,補(bǔ)證應(yīng)限于以下幾種情況:第一,被告在作出行政行為時(shí)已向有關(guān)證人進(jìn)行過調(diào)查,但未形成證據(jù)材料,在進(jìn)入訴訟中,被告可以要求證人提供書面證言;第二,原告在訴訟中提出了在訴訟中沒有提出的證據(jù),為了反駁原告所提出的新的證據(jù),被告可以補(bǔ)證;第三,證據(jù)在形式上存在著瑕疵需要補(bǔ)充完善;第四,為了強(qiáng)化主要證據(jù)的需要,可以要求被告補(bǔ)證;第五,主要證據(jù)在訴訟中受到懷疑,為了排除疑點(diǎn),可以要求被告補(bǔ)證。時(shí)間上的限制。立法上對(duì)于補(bǔ)證的時(shí)間并無明文規(guī)定,在司法實(shí)踐中,有人將行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為后,案件進(jìn)入訴訟前,行政機(jī)關(guān)自行獲取的證據(jù)也稱為補(bǔ)證。這是對(duì)行政訴訟補(bǔ)證的一種誤解。根據(jù)34條規(guī)定,被告的補(bǔ)證作為一種訴訟行為,必須以案件進(jìn)入訴訟程序?yàn)榍疤帷Ｔ谶@之前,行政機(jī)關(guān)能否向原告和證人收取證據(jù)?雖然在立法上對(duì)此并未予以限制,但筆者認(rèn)為,根據(jù)先取證,后裁決的要求,被告在作出具體行政行為之前就必需要求先占有證據(jù),因此,在這段時(shí)間內(nèi),被告也不得自行向原告和證人收集證據(jù),否則這一行為本身就表明了違法性。對(duì)于補(bǔ)證何時(shí)結(jié)事,現(xiàn)在也無統(tǒng)一的定論。理論學(xué)界有兩種意見。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)比照最高人民法院《貫徹意見》第三十條規(guī)定的精神,被告補(bǔ)證的時(shí)間應(yīng)限制在一審結(jié)束之前。有學(xué)者主張?jiān)诙彆r(shí)被告也可以補(bǔ)證,提出其在一審時(shí)未提出的證據(jù)。筆者的觀點(diǎn)是,從訴訟理論上來說,在三大訴訟法中對(duì)于當(dāng)事人的舉證行為均沒有時(shí)間上的限制,而《貫徹意見》第30條的規(guī)定對(duì)于行政訴訟中被告的舉證時(shí)間作了限制,即限于一審結(jié)束前,但對(duì)于補(bǔ)證所限于的次要或輔助的證據(jù),不在司法解釋的范圍之內(nèi)。因此,補(bǔ)證應(yīng)僅限于一審過程中,在二審時(shí)也按照法院的要求補(bǔ)證。對(duì)補(bǔ)證的審查。為了防止被告在補(bǔ)證時(shí)超出補(bǔ)證的范圍,對(duì)于被告所取得的補(bǔ)證材料,法院還要對(duì)此作出詳細(xì)的審查。具體來說,主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行審查:是否按要求補(bǔ)證,有無超出要求的范圍;是否依法取得;在形式上是否完備;有無對(duì)補(bǔ)證人員進(jìn)行欺詐、威逼行為。對(duì)于合法的補(bǔ)證,法院還要結(jié)合全案其他證據(jù)決定是否采用;對(duì)于不合法的補(bǔ)證,法院則不予以采用。

四、行政訴訟中的舉證時(shí)效問題

我國的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》對(duì)當(dāng)事人的舉證責(zé)任行為沒有在時(shí)間上給予限制。在刑事訴訟的整個(gè)過程中均可以取證、舉證，法院認(rèn)為事實(shí)不清、證據(jù)不足的，可以退回檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查。民事訴訟的當(dāng)事人在整個(gè)訴訟過程中對(duì)自己的訴訟主張也可以不斷地舉證，而不受審級(jí)的限制。與《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》不同的是，我國《行政訴訟法》第33條關(guān)于"在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)"的規(guī)定，對(duì)被告的取證行為給予了時(shí)間上的限制，即原則上只能訴前取證。

最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（試行）第30條規(guī)定，被告在第一審?fù)徑Y(jié)束前，不提供或者不能提供作出具體行政行為的主要證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件的，人民法院可以依據(jù)行政的訴訟法第32條和第54條第2項(xiàng)的規(guī)定，判決撤銷被訴具體行政行為。可見，根據(jù)最高人民法院的司法解釋，被告應(yīng)當(dāng)在第一審?fù)徑Y(jié)束之前，向人民法院提供證據(jù)，在這之后提供的證據(jù)沒有證明效力。這樣規(guī)定主要是為了防止被告利用第48條缺席判決的規(guī)定，來規(guī)避第33條的規(guī)定，以期在第二審程序中取得有利地位，從而逃避責(zé)任。具體而言，當(dāng)行政機(jī)關(guān)在沒有證據(jù)的情況下對(duì)原告作出裁決，原告起訴后，被告無法舉證，而第33條又規(guī)定訴訟中不得自行向原告和證人收集證據(jù)，于是拒不到庭應(yīng)訴，避開法院收集證據(jù)，而當(dāng)法院作出缺席判決后，被告不服上訴，并將其在一審審理期間收集的證據(jù)提供給二審法院，從而導(dǎo)致二審法院審理困難，帶來被動(dòng)局面。法律對(duì)舉證時(shí)效問題作出規(guī)定，就可以有效的防止上述情況的出現(xiàn)。

五、行政訴訟原、被告舉證責(zé)任比較

行政訴訟中,以被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法定舉證責(zé)任,而原告則承擔(dān)事實(shí)舉證責(zé)任,但二者承擔(dān)舉證責(zé)任的要求及規(guī)則又不盡相同。在被告的舉證責(zé)任及舉證規(guī)則方面。行政訴訟中被告對(duì)其作出具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任,應(yīng)遵循以下規(guī)則:第一,舉證期限。被告對(duì)被訴具體行政行為的舉證期限是在收到起訴副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀時(shí)。在此期限內(nèi)不提供或無正當(dāng)理由逾期提供的將承擔(dān)嚴(yán)重的法律后果。之所以對(duì)被告的舉證期限作如此嚴(yán)格的限定是為防止被告行政機(jī)關(guān)在一審期間非法收集證據(jù)。這一規(guī)定采納了許多國家在行政訴訟制度中所適用的"案卷主義"原則。行政機(jī)關(guān)作決定時(shí)所依據(jù)的事實(shí)和理由一般都記載在行政機(jī)關(guān)作決定時(shí)的記錄之中,法院對(duì)行政行為的司法審查內(nèi)容,僅限于行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)的案卷。第二,舉證范圍。被告向人民法院提供證據(jù)還包括被訴具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件即法律依據(jù)。事實(shí)清楚,證據(jù)確鑿,適用法律、法規(guī)正確是具體行政行為合法有效的必備要件。缺少任何一個(gè)因素,該具體行政行為就是有瑕疵的、違法的。因此,被告行政機(jī)關(guān)若證明被訴具體行政行為是合法的,就必須提供作出個(gè)體行政行為的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。第三,在舉證期限內(nèi)不能舉證的法律后果。被告在法定期限內(nèi)不提供或無正當(dāng)理由逾期提供上述證據(jù)、依據(jù)的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為該具體行政行為沒有證據(jù)。被告要承擔(dān)敗訴的法律后果。法院可以徑行判決撤銷被訴具體行政行為或是確認(rèn)被訴具體行政行為違法。在原告的舉證責(zé)任方面。行政訴訟中被告對(duì)具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。但并不排除原告在某些情況下亦應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任。而原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項(xiàng)僅限于法律的特別規(guī)定,是對(duì)被告具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任這一基本原則的補(bǔ)充。因此,不能將原告承擔(dān)的舉證責(zé)任與被告的舉證責(zé)任置于同等地位。在司法實(shí)踐中,對(duì)原告的舉證責(zé)任范圍嚴(yán)格限定于法律所規(guī)定的事項(xiàng)。而不可作任意擴(kuò)大,否則將會(huì)構(gòu)成對(duì)我國行政訴訟制度整體的破壞。下列事項(xiàng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任:第一,證明起訴符合法定條件。但被告認(rèn)為原告超過訴訟時(shí)效的除外。第二,在起訴被告不作為的案件中,證明其提出申請的事實(shí)。第三,在一并提起的行政賠償訴訟中,證明因受侵害而造成損失的事實(shí)。第四,其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項(xiàng)。這是關(guān)于原告舉證責(zé)任的兜底條款。但在司法實(shí)踐中對(duì)這一條款絕不能作擴(kuò)大解釋,從而使之成為個(gè)別案件中被告逃脫責(zé)任的借口。如果出現(xiàn)了舉證責(zé)任不明確的情形,應(yīng)當(dāng)綜合分析各種因素。綜上所述,我國行政訴訟舉證責(zé)任制度充分體現(xiàn)了行政訴訟的目的,其意義在于:第一,有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政,嚴(yán)格遵守先取證,后裁決的原則,從而防止其實(shí)施違法行為和濫用職權(quán)。這無疑將有力地促進(jìn)和提高行政機(jī)關(guān)依法行政的水平。第二,有利于保護(hù)原告的合法權(quán)益。公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,只要提初步證據(jù)即證明具體行政行為存在的表面證據(jù),即可提起行政訴訟。人民法院就應(yīng)受理,而案件的舉證義務(wù),即具體行政行為合法與否的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)而由被告承擔(dān),被告不能證明其具體行政行為合法時(shí),法院將作出有利于原告的判決。這對(duì)缺乏舉證能力的相對(duì)一方當(dāng)事人通過行政訴訟保護(hù)自己的合法權(quán)益,無疑具有重大意義。

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