提要：當前審判實踐中，民、行交叉等法律問題不斷出現，這是現代社會行政權擴張、民法與行政法相互滲透的必然結果，由于法律設置存在問題，法官在審理這類案件時，經常會遇到一些沖突情形，而類似情況有增無減，正日益困擾著法官們。筆者擬從了解民事行政爭議交叉案件類型入手，來具體情況具體分析，設置兩種審理模式，并從理論上和實踐上加以論證。

一、民事行政爭議交叉案件的現狀

當前審判實踐中，民、行交叉等法律問題不斷出現，特別是涉及農村集體土地征收征用、房屋登記的行政案件等，這是現代社會行政權擴張、民法與行政法相互滲透的必然結果，由于法律設置存在問題，法官在審理這類案件時，經常會遇到一些沖突情形，而類似情況有增無減，正日益成為法官們的一個困擾。所以探討民事與行政交叉案件訴訟程序，為立法和司法改革提供理論依據很有必要。

二、民事行政爭議交叉案件的類型

所謂民事行政爭議交叉案件，是指行政爭議與民事爭議因在法律事實相互聯系，在處理上分為因果或者互為前提、相互影響的案件。

(一）以民事爭議為主、涉及行政爭議的交叉案件

以民事爭議為主、涉及行政爭議的交叉案件，通常出現在民事訴訟過程中，是因民事糾紛而引起的訴訟。在民事訴訟中，民事爭議的解決取決于行政行為的合法性，行政行為即成為民事爭議處理的前提條件。主要包括兩種情況：一種是當抽象行政行為作為審理民事案件的依據時，法院首先要解決該抽象行政行為自身的合法性問題。其二，當具體行政行為作為當事人主張事實的證據或者抗辯理由時，法院必須解決該具體行政行為的合法性問題。所以，筆者認為，以民事爭議為主，涉及行政爭議的交叉案件具有以下的特點：第一、這類案件發生在平等主體之間，是因民事行為而非行政行為引起，因而本質上屬于民事爭議案件。由于行政行為的介入，民事爭議變得更為復雜；第二、在這類案件審理中，行政問題具有重要地位，是民事審判的前提。不解決行政行為的合法性問題，民事訴訟程序便無法繼續進行。

（二）以行政爭議為主、涉及民事爭議的交叉案件

以行政爭議為主、涉及民事爭議的交叉案件通常出現在行政訴訟過程中。它是因公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的具體行政行為不服而提起行政訴訟的同時，請求法院審理平等主體之間民事爭議的訴訟形式。筆者認為，以行政爭議為主、涉及民事爭議的交叉案件具有以下特點：第一、這類案件既存在行政爭議，也存在民事爭議，但行政爭議處于核心地位；第二、這類案件中的行政爭議與民事爭議在事實上或者法律上存在內在的交叉性；第三、這類案件中的行政爭議與民事爭議可以分開審理，但行政爭議解決以民事爭議的解決為前提，民事爭議的解決不以行政爭議的解決為先決條件。

（三）行政爭議與民事爭議并重的交叉案件

行政爭議與民事爭議并重的交叉案件，是指因同以法律事實而引發的行政爭議和民事爭議之間相互獨立的案件。如乙向法院提起行政訴訟，請求判令規劃局履行法定職責，對甲予以處罰；同時向法院提起民事訴訟，請求法院判令甲停止侵害，排除妨害。行政爭議與民事爭議并重的交叉案件具有以下特點：第一、行政爭議與民事爭議相對獨立，一案的處理結果并不影響對另一案的處理。第二、法院完全可以分開審理，分開審理時一案不以另一案件處理結果作為定案的依據。

三、構建民事行政交叉訴訟模式的設想

（一）設立行政附帶民事訴訟制度

對于民事行政爭議關聯案件，選擇什么程序來解決這兩種性質不同而又相互關聯的問題，學者們之間的一大分歧。有學者認為，行政訴訟中不存在附帶民事的條件，即使一定要在行政訴訟中附帶民事訴訟對附帶的民事糾紛進行解決，也將造成不利的影響，并會減弱行政訴訟制度的目的。因此，宜將行政爭議與民事爭議分開審理。有的學者認為，在行政訴訟中附帶解決民事爭議，不僅符合行政訴訟的目的，而且還能體現附帶訴訟的優益性：實現訴訟經濟，方便審理，符合判決的確定性、嚴肅性原則，維護司法統一，等等。

筆者贊同設立行政附帶民事訴訟制度。用行政附帶民事訴訟的方式解決,由行政庭受理,對行政爭議與民事爭議一并審理,一并裁判。

1、制度設立的理論依據

最高人民法院《關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第61條規定："被告對平等主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關的民事爭議的，人民法院可以一并審理。"這樣規定了法院可以一并審理行政爭議和民事爭議，該規定對可以一并審理的條件作出明確的限定：一是涉及的行政行為的種類應是行政裁決：二是行政裁決的內容應是平等民事主體之間的民事爭議；三是該行政裁決應被法院確認違法；四是民事爭議當事人要求法院一并解決所涉民事爭議。故可以在行政訴訟中附帶民事訴訟，即指法院在審理行政案件的同時，對與行政案件相關的民事爭議一并進行審理并作出裁判的活動。

我國現行的一些法律、法規，如《森林法》、《草原法》、《治安管理處罰法》、《藥品管理處罰法》、《食品衛生法》等，已經隱含著行政附帶民事訴訟的內容，對確權、侵權等規定作出處罰或裁決，法院在審理不服這些行政行為的行政案件時，附帶解決相關聯的民事爭議，應該是順理成章的。

2、行政附帶民事訴訟的概述

行政附帶民事訴訟,是指在行政訴訟過程中,人民法院根據當事人或者利害關系人的申請,受理與被訴的具體行政行為密切相關的民事爭議,將行政爭議與民事爭議一并審理,一同判決的訴訟制度。附帶訴訟是指由于同一個事實同時侵犯了兩種不同性質的法律規范,于是對同一行為事實應當適用的規則、時間、空間、權益等方面發生了沖突,保護私權利與保護公權利在訴訟的時空點上必須做到兼顧安排,為避免不同權益的保護不周到和權益的不均衡局面,訴訟構造上創設了附帶訴訟制度,以便在主訴保護一種權益的同時通過附帶訴訟保護另一種權益。附帶訴訟從性質上講是屬于不同性質的訴訟合并,附帶只是程序上的附帶,被附帶的訴訟與附帶的訴訟之間是可以完全分離的,可以附帶也可以不附帶,但二者由于法律事實的同一性等原因,導致一個訴訟必須以另一個訴訟的審理結果為依據,或者一個訴訟對另一個訴訟的審理有重大影響,導致在前一個案件未得出法定結論前,無法繼續審理,此時將兩個案件合并審理可以防止兩個案件分別裁判出現矛盾,被附帶的訴訟可以稱為主訴訟,附帶的訴訟可以稱為從訴訟。

行政附帶民事訴訟案件成立的條件和主要特征。①同時存在行政訴訟與民事訴訟,這是行政附帶民事訴訟成立的首要條件,即行政案件及民事案件均依法成立,符合受案條件。②行政訴訟與附帶的民事訴訟之間具有關聯性,即附帶民事訴訟與被訴的具體行政行為密切相關,被訴具體行政行為處理的事項涉及到當事人之間的民事權利義務關系。③行政訴訟請求與附帶的民事訴訟請求有內在的聯系。行政附帶民事訴訟中,存在兩種性質不同但又具有內在聯系的訴訟請求,行政爭議性質的訴訟請求和民事爭議性質的訴訟請求,兩種爭議之間的聯系表現在兩種性質的爭議由同一民事行為引起,且民事爭議的解決依賴于行政爭議的解決。④行政訴訟案件和附帶民事訴訟案件屬于同一法院管轄。⑤當事人在行政訴訟過程中提出民事訴訟,即兩個訴訟必須發生在同一訴訟程序中。

3、行政附帶民事訴訟的法律適用

行政附帶民事訴訟案件在適用法律和遵循的法律程序上具有雙重性。除適用行政訴訟法有關規定,遵循行政訴訟法的基本原則外,還要適用民事訴訟法,遵循民事訴訟法的基本原則,在二者發生法律沖突時,應當適用行政訴訟法的有關規定,對行政訴訟法沒有規定的,可以適用民事訴訟法的有關規定。部分當事人在訴訟法律地位上具有雙重性。在該類訴訟中,有的當事人可能同時擔任原告和被告兩個角色。如甲因與乙斗毆致乙輕微傷,公安機關對甲作出治安處罰,甲作為侵害人不服公安機關的行政處罰提起行政訴訟,乙作為受侵害人要求甲賠償損失提起附帶民事賠償訴訟,甲既是行政訴訟的原告,又是民事訴訟的被告,而乙則既是行政訴訟的第三人又是民事訴訟的原告;或者乙認為公安機關對甲作出的治安處罰畸輕,要求加重對甲的處罰,同時提起附帶民事訴訟,要求甲賠償其損失,此時乙既是行政訴訟的原告又是民事訴訟的原告,而甲則既是行政訴訟的第三人又是民事訴訟的被告。行政機關在行政附帶民事訴訟案件中,只是行政訴訟的被告,附帶的民事訴訟與其沒有關系,既不是附帶的民事訴訟的原告,也不是附帶的民事訴訟的被告。盡管有的當事人主體角色重疊,但在不同的角色中具有不同的訴訟權利與訴訟義務。各民事、行政法律關系當事人在不同的訴訟中負有相應的舉證責任,不可替代。

4、行政附帶民事訴訟案件的范圍與意義

行政附帶民事訴訟的范圍不宜確定過寬,應作適當限制。筆者以為應當符合以下條件:同一法律事實既違反了民事法律規范,又違反了行政法律規范;行政機關在處理行政違法行為的同時基于法律的授權,可以對民事爭議進行處理;行政相對人對民事爭議的處理結果不服,有權另行提起民事訴訟。行政附帶民事訴訟,由行政庭在審理行政爭議的同時將與其相關聯的民事爭議一并審理,避免了對一些事實由當事人重復舉證、法院重復查明和認定,可以節約司法資源,提高訴訟效率,及時保護當事人的合法權益;方便了當事人訴訟,為當事人節約了時間、精力和金錢;由同一審判組織進行審理,將全部案情統一考慮,可以防止案件審理的片面性,避免不同審判組織對同一事實作出不同認定,導致出現判決沖突的尷尬現象發生,有利于保障法院裁判的統一性,保障案件處理的公正與準確。

（二）設立民事附帶行政訴訟制度

當事人提起民事訴訟,由民庭對民事、行政關聯爭議一并審理,并對具體行政行為的合法性進行司法審查但不對其作出裁判,僅對當事人提出的民事訴訟請求進行裁判。

1、制度設立的理論依據

在民事案件中一并解決相關行政附屬問題，既有理論基礎，也有實踐依據。理由如下：（1）從行政訴訟與民事訴訟的產生淵源看，我國行政訴訟是從民事訴訟中衍生并分離出來的， 1989出臺的《中華人民共和國行政訴訟》無論在具體制度設計、還是相關法律規定上（如《中華人民共和國行政訴訟法》規定本法不足之處可參照適用1982年《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定）沿襲和借鑒了1982年《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》，表明二者系從屬和依附關系，在具體的制度設計和法律規定、乃至適用上都有許多共通之處。（2）從公定力的法學理論看，司法實踐中，之所以采取"不予審查"和"分案審查"的做法，主要是出于對公定力的錯誤認識，即當然認為行政機關作為的具體行政行為具有絕對權威性（即使該行為具有重大明顯瑕疵），并堅持該行為在未經國家機關認定和宣告前作為合法有效的行政行為對待。上述片面認識的實質就是單純地認識到公定力的絕對性和排他性，而沒有認識到公定力的限定性，事實上，公定力是有所限制的，理論界"有限公定力說"（相對而言是"完全公定力說"）的觀點即認為，在發現行政行為有明顯瑕疵的情況下是可以排除行政行為的公定力的，現大陸法系國家廣泛采納有限公定力說也為行政附屬問題納入民事案件審查程序提供了理論基礎。（3）從現有法律規定看，民事案件中附帶解決行政問題并非無據可考。如民事訴訟和行政訴訟的證據規則均規定，國家機關、社會團體等依職權作出的公務書證一般優先于其他書法，但并未認可公務書證的絕對證明效力；《中華人民共和國民事訴訟法》第六十七條亦規定，經過法定程序公證證明的法律行為、法律事實和文書，在有相反證據足以推翻其公證證明的，可能否定其證明效力。而在處理道路交通事故人身損害賠償案件，最高人民法院出臺的相關司法解釋亦規定對交警部門作出的責任認定及傷殘評定可以進行附帶審查，如認為確有不當的，可以在民事案件中根據查明的事實和依據徑行作出重新認定。2002年5月21日最高人民法院針對北京市高級人民法院請示所作的《關于專利法、商標法修改后專利、商標相關案件分工問題的批復》中指出："對于人民法院受理的涉及專利權或者注冊商標專用權的民事訴訟，當事人就同一專利或者商標不服專利復審委員會的無效宣告請求復審決定或者商標評審委員會的裁定而提起訴訟的行政案件，由知識產權庭審理；不服專利復審委員會或者商標評審委員會的復審決定或者裁定的其他行政案件，由行政審判庭審理。"該批復明確規定將專利、商標民事糾紛中涉及的行政案件交由知識產權庭審理。在專利、商標民事訴訟中開創了一并審理行政案件的先河。

2、民事附帶行政訴訟的可行性

有些民事案件的審理和解決是以對相關的行政行為的合法性的正確認定為前提，但該行政行為并非民事爭議案件的訴訟標的，卻決定著民事案件的裁判結果。例如，原、被告打房屋確權官司，原告出具了房產部門的產權證書，被告對該產權證實提出質疑，法院能否在民事案件中審查產權證的合法性。筆者認為，在民事訴訟中，法院可以審查行政行為的合法性問題。其一，行政行為在民事訴訟中是證據形式出現，根據證據審查規則，法院應當審查證據的客觀性、關聯性和合法性。因此，對行政行為的合法性審查，應屬于法院的職責范圍。其二，也是最重要的一點，法院是國家的司法機關，是最終裁判者，負有對所有社會主體的行為進行司法性審查的義務。法院內部各種審判庭的劃分，只不過是為了解決現實生活存在的問題，為人們提供解決爭議的方便而已。正如一位學者指出的："無論是民事訴訟程序還是行政訴訟程序都是由法院作為一個整體主持進行的，各個職能庭吳獨立對外的資格；法官接受人大的任命也無民事審判法官和行政審判法官之分。" 對有關因行政行為的民事爭議的解決，法院應該有權對行政機關的行政行為合法性進行審查，無論是由民庭審查還是由行政庭審查只不過是形式問題，因為其實質都是由法院代表根據行使審判權。從國外的情況看，英美國家法院系統是單一的，行政案件與民事案件、刑事案件一樣，均由普通法院管轄，所有類型的案件都是由同一法院同樣的法官審理的，這也從一個側面表明，行政審判庭、民事審判庭、刑事審判庭之間的職能并非必然對立。只要有利于案件得到公正迅速的處理。是分開審理還是合并審理，都應當被允許。

筆者認為上述兩種訴訟模式的設立會產生以下兩個方面的積極作用：

其一，有利于簡化程序，符合訴訟經濟的需要。行政附帶民事訴訟、民事附帶行政訴訟與刑事附帶民事訴訟一樣，可以達到訴訟經濟的目的。主要表現在兩個方面：首先，從法院的角度來講，把行政爭議和民事爭議合并在一個訴訟程序中審理，可以減少審判庭在審理內容上的重復，使辦案經費降低，辦案時間縮短，訴訟成本減少，而工作效率會大大提高，并且能夠緩解當前民事案件繁多、民事審判庭壓力過大的矛盾。其次，從當事人的角度來講，倘若為解決一個問題而必須向人民法院提起兩個訴訟，則必然會增加訟累，花費大量的人力、物力，相反，允許當事人提起行政附帶民事訴訟或民事附帶行政訴訟，則不存在這些問題。

其二，有利于避免法院作出相互矛盾的判決。將行政爭議與民事爭議分開審理，分別適用行政訴訟程序和民事訴訟程序，一般情況下，法院對這兩種不同性質的訴訟作出的判決不會發生什么矛盾，但是，在民事行政爭議關聯案件中，行政爭議與民事爭議分別由行政審判庭和民事審判庭審理，就難免會出現兩個審判組織對相互關聯的問題作出的判決相沖突的情形。從判決的既判力來講，生效的行政判決和民事判決都是法院代表國家作出的終審裁判，都具有法律約束力，不存在哪一個判決效力優先的問題。無論是認可其中哪一個判決，還是完全否定兩個判決，都不利于維護司法的尊嚴和法律適用的統一。與之相對，適用行政附帶民事訴訟或民事附帶行政制度，由同一審判庭對相關聯的行政爭議和民事爭議一并審理，則不會出現內容相互矛盾的判決。行政審判庭、民事審判庭、刑事審判庭之間的職能并非必然對立。民事、行政案件一并審理，有利于避免民事審判結果與行政審判結果發生矛盾，導致再審程序的啟動，避免由此而產生的訟累問題。

不同類型的民事、行政交叉爭議案件屬于人為的劃分,這種劃分不應當成為當事人解決法律爭議的司法障礙。采用何種訴訟模式解決民事、行政交叉案件,不應拘泥于上述固定形式,而應以解決實體爭議需要為標準。由于民事、行政案件總體上的差別不如刑事案件與民事案件之間差別大,隨著訴訟法律制度的發展,對于民事、行政交叉案件,完全可以由法院內部的一個庭室適用一個程序(或者民事附帶行政訴訟,或者行政附帶民事訴訟)予以解決,在程序設計上,根據民事附帶行政訴訟或者行政附帶民事訴訟的不同情形,對相應的法律程序作出適當調整,這種調整可以視作對特定當事人的特殊規定,從而達到民事、行政交叉案件一體解決的理想狀態,達到提高司法效益的目的。