協(xié)調(diào)與裁判之間："官民行政糾紛"解決途徑之研究

引  言

近年來，隨著新類型行政案件的增多，特別是敏感案件的不斷出現(xiàn)且又有增多之勢，法官在對待和處理這些案件時(shí)稍有不當(dāng)，就會(huì)造成被動(dòng)。在此形勢下，調(diào)解在民商事審判中起到的最大限度減少當(dāng)事人訴訟對抗心理，及時(shí)有效化解易于激化的社會(huì)矛盾的功效對行政訴訟產(chǎn)生著越來越大的沖擊和影響。民商事案件調(diào)解的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，使不少法官在行政審判實(shí)踐中予以借鑒并變通適用，形成了行政審判司法實(shí)踐中運(yùn)用行政協(xié)調(diào)的特有現(xiàn)象。不可否認(rèn)，行政協(xié)調(diào)在化解行政爭議方面發(fā)揮了其積極作用，但從另一方面，我們也應(yīng)當(dāng)看到，近年來不少法院行政協(xié)調(diào)撤訴率居高不下，甚至呈逐年上升趨勢，這也是一個(gè)值得反思的現(xiàn)象：一味通過行政協(xié)調(diào)，原告撤訴結(jié)案來解決行政糾紛，法院的裁判功能將從何體現(xiàn)？筆者擬以揚(yáng)中法院近三年來行政訴訟案件的"調(diào)撤率"為視野，分析和研究行政協(xié)調(diào)在行政訴訟中的價(jià)值，行政訴訟中如何處理好行政協(xié)調(diào)與行政裁判的關(guān)系等內(nèi)容，以期尋求更好的"官民行政糾紛"解決途徑。

一、問題的提出：行政協(xié)調(diào)撤訴率居高不下

行政協(xié)調(diào)是在現(xiàn)行法律框架下，行政審判法官充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，借鑒民事調(diào)解的成功經(jīng)驗(yàn)，催生出的化解行政糾紛的一種工作方法或過程。然而，目前的司法實(shí)踐中，不少行政案件是原、被告在法院的默許乃至動(dòng)員下通過"協(xié)調(diào)"解決的，被告改變、撤消被訴的行政行為，或者作出原告要求的行政行為，或者在訴訟外滿足原告某些利益，原告認(rèn)為達(dá)到目的，便申請撤訴，訴訟就此了結(jié)。由此帶來兩大問題：一是使行政訴訟不允許調(diào)解的規(guī)定被悄然規(guī)避，名存實(shí)亡。二是缺乏法律支撐的協(xié)調(diào)過于隨意，可能異化成為某些法官手中的權(quán)力，導(dǎo)致"以壓促撤"、"以誘促撤"等不正常現(xiàn)象的發(fā)生，直接表現(xiàn)為近年來法院調(diào)撤率、特別是非正常撤訴率的居高不下。

以下是筆者以揚(yáng)中法院近三年來處理的行政訴訟案件為藍(lán)本，對行政協(xié)調(diào)在行政訴訟中的運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行的分析。

（一）行政訴訟結(jié)案中協(xié)調(diào)撤訴率的統(tǒng)計(jì)

項(xiàng)目

年  度 結(jié)案數(shù) 撤訴數(shù) 撤訴率

2010年 29  10  34.4%

2011年 25  12  48%

2012年 17  13  76.4%

合計(jì)   71  35  49.3%

（二）行政訴訟中協(xié)調(diào)撤訴結(jié)案的具體情形

1、行政機(jī)關(guān)具體行政行為在事實(shí)認(rèn)定、法律適用、執(zhí)法程序等方面存在嚴(yán)重問題的案件。這類案件可以由法院依法判決撤銷，但實(shí)踐中，案件經(jīng)過開庭審理，行政機(jī)關(guān)意識到行為的錯(cuò)誤和可能產(chǎn)生的不良后果，經(jīng)法院做工作，行政機(jī)關(guān)一般會(huì)改變其具體行政行為，原告方因利益獲得滿足而撤訴。

2、原告意識到勝算不大的案件。被訴具體行政行為僅存在合理性問題或瑕疵，通過法官釋明做工作，原告認(rèn)識到其官司勝算很小或沒有，原告因此申請撤訴。

3、解決了實(shí)際問題的案件。原告起訴的意圖并不是為了合法性而是為了解決實(shí)際問題（如履行法定職責(zé)、減少罰款額度、增強(qiáng)補(bǔ)償費(fèi)用、縮短勞教期限等），此類案件經(jīng)法院協(xié)調(diào)，只要解決了實(shí)際問題，原告就會(huì)撤訴。

4、敏感性、群體性案件。此類案件影響大、涉及面廣，無論法院如何判決都可能引起連鎖反應(yīng)，帶來不穩(wěn)定因素，法院更傾向于加大協(xié)調(diào)力度，力促雙方和解。

5、法院難以裁判的案件。由于現(xiàn)階段我國行政立法的不完善，不少行政行為是基于政策、上級指示或行政目的而作出的，法院在審查這些行政行為時(shí)也缺乏法律依據(jù)，實(shí)踐中更多的做法是通過協(xié)調(diào)化解矛盾。

二、問題的反思：正當(dāng)性與質(zhì)疑并存

在行政訴訟中，只要協(xié)調(diào)的過程和結(jié)果不違反法律，不侵害公共利益，有利于和諧穩(wěn)定發(fā)展，存在就具備正當(dāng)性，這種正當(dāng)性表現(xiàn)為：一是從法律的原則性規(guī)定來看，行政協(xié)調(diào)的運(yùn)用符合構(gòu)建和諧社會(huì)的政策導(dǎo)向。二是從自由裁量權(quán)的使用來看，行政協(xié)調(diào)的運(yùn)用是審判實(shí)踐的需要。行政自由裁量權(quán)的實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)的自由選擇，是行政主體自由處分職權(quán)的表現(xiàn)。三是從行政裁判化解行政糾紛的實(shí)際效果來看，行政協(xié)調(diào)能夠彌補(bǔ)行政裁判解決行政爭議的缺陷，真正實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。另一方面，社會(huì)各界對行政協(xié)調(diào)解決行政糾紛的質(zhì)疑也層出不窮，目前行政協(xié)調(diào)所遭遇的質(zhì)疑來自以下幾方面：

（一）行政協(xié)調(diào)有悖于公權(quán)力不得自由處分理論

行政主體行使的是國家公權(quán)力，該權(quán)力必須以國家名義實(shí)施的，且以法律的明確規(guī)定為前提，行政機(jī)關(guān)不得自由意處分。行政機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)只是賦予行政機(jī)關(guān)根據(jù)案件的情況做出機(jī)動(dòng)靈活處理的權(quán)限，并不等同于隨意處分公權(quán)力。在協(xié)商、妥協(xié)的過程中，原告的撤訴往往以行政主體的權(quán)力讓渡為前提，這種協(xié)調(diào)結(jié)案的方式可能會(huì)導(dǎo)致以犧牲國家利益換和諧的情況發(fā)生。

（二）行政協(xié)調(diào)可能影響司法的獨(dú)立性

協(xié)調(diào)突破了法院不告不理的原則，將法院變成了糾紛的處理機(jī)關(guān)和矛盾的調(diào)和機(jī)關(guān)，導(dǎo)致法院在力圖發(fā)揮其解決糾紛、維護(hù)穩(wěn)定、改善民生等作用的過程中，扮演了多重角色，也使得法院超越了審判權(quán)限，很容易偏離中立的立場，違背司法權(quán)的本質(zhì)，在社會(huì)上處于危險(xiǎn)和尷尬的境地。

（三）行政協(xié)調(diào)有違行政訴訟的立法宗旨

行政訴訟的立法具有雙重目的：保護(hù)被管理方的合法權(quán)益及維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。行政訴訟法中的合法性審查、被告負(fù)主要舉證責(zé)任等程序性規(guī)定也與該立法宗旨不謀而合。但在行政協(xié)調(diào)中，是以法官居中辯法析理，爭議雙方權(quán)衡利益后達(dá)成合意，以原告撤訴方式結(jié)案。由于原告與被告在行政程序中處于不對等的地位，協(xié)調(diào)過程中，部分原告存在贏了行政官司，疏了行政關(guān)系的顧慮，可能會(huì)在違背真實(shí)意愿的情況下同意接受被告的主張而撤訴。

（四）行政協(xié)調(diào)規(guī)避了行政訴訟的合法性審查原則

以協(xié)調(diào)撤訴方式結(jié)案的案件，體現(xiàn)不出法院對行政行為進(jìn)行合法性審查的過程，也體現(xiàn)不出法院在案件審查過程中如何進(jìn)行協(xié)調(diào)，以及原告是基于何種理由撤訴的。因此，這種變相的調(diào)解容易失去監(jiān)督，給外界造成是非不明、暗箱操作的印象，影響了法院審判工作的透明度，損害了司法權(quán)威。

實(shí)踐中，行政協(xié)調(diào)工作存在的爭議主要包括以下幾方面：

1、協(xié)調(diào)和解的形式和效力。目前，絕大多數(shù)法院行政案件協(xié)調(diào)都是在不公開的情形下進(jìn)行的，反映在結(jié)果上基本上就是雙方和解，原告撤訴以及隨后的結(jié)案，對于協(xié)調(diào)的過程少有體現(xiàn)，協(xié)調(diào)和解在表現(xiàn)形式上缺乏正式、公開的法律文書作為載體（如行政案件協(xié)調(diào)書）來記載雙方當(dāng)事人爭議內(nèi)容、爭議焦點(diǎn)、和解內(nèi)容、和解方式等。表現(xiàn)形式的欠缺和非正規(guī)化使得爭議雙方所達(dá)成共識的合法性失去監(jiān)督和保障，大大影響其效力。

2、協(xié)調(diào)和解的范圍。有人認(rèn)為行政訴訟需要解決的是行政行為的合法性問題，而對合理性問題則不作評判（行政處罰除外），而現(xiàn)實(shí)中大量行政案件是由于合理性問題而訴至法院的，對于此類案件是否屬于可以協(xié)調(diào)的范圍值得商榷。司法實(shí)踐中，各地法院均沒有統(tǒng)一的標(biāo)尺，大多處于"摸著石頭過河"的狀態(tài)，能調(diào)則調(diào)，反之則判。

3、協(xié)調(diào)和解的時(shí)限。行政訴訟法對行政案件的審限作出了明確的規(guī)定，但實(shí)踐中，行政爭議矛盾尖銳、關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，協(xié)調(diào)較之裁判而言難度相對較大，法院在對行政爭議進(jìn)行審查之后，要針對雙方矛盾的焦點(diǎn)策劃出一個(gè)妥善的協(xié)調(diào)方案，往往要召集雙方當(dāng)事人多次進(jìn)行座談，有時(shí)還必須給予雙方一定時(shí)間的情緒穩(wěn)定期以及抉擇考慮期，遇有不配合的情形，還需借助其他力量協(xié)調(diào)，在確實(shí)無法協(xié)調(diào)的情況下，先期所做的協(xié)調(diào)、斡旋工作將付諸東流。因此，協(xié)調(diào)期限是否可以不計(jì)入審限，這又是-個(gè)亟待解決的法律問題。

4、協(xié)調(diào)和解協(xié)議的執(zhí)行。行政案件的結(jié)案不是以當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議為標(biāo)志，要真正做到案結(jié)事了，必須是在和解協(xié)議履行完畢之后。實(shí)踐中，由于法律沒有明確認(rèn)可協(xié)調(diào)程序，當(dāng)事人之間達(dá)成的和解協(xié)議沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，只能依賴自覺履行和法院督促履行，特別是原告撤訴之后，行政機(jī)關(guān)反悔或者拒不履行和解協(xié)議，法院就只能以一些"非強(qiáng)制"的手段督促行政機(jī)關(guān)履行，而另一方面對原告因此而喪失的再次起訴權(quán)利，在救濟(jì)方面還相對滯后，行政協(xié)調(diào)最終的社會(huì)效果很難體現(xiàn)出來。

5、協(xié)調(diào)和解的手段和力度。協(xié)凋的內(nèi)容和過程比較抽象，外界直觀感受到的協(xié)調(diào)只是通過結(jié)果來評判，這便對主持協(xié)調(diào)的法官的能力提出較高的要求，必須準(zhǔn)確把握協(xié)調(diào)的手段和力度。何時(shí)當(dāng)調(diào)，何時(shí)當(dāng)判，本身就是一個(gè)主觀判斷問題，法官認(rèn)為此案還有協(xié)調(diào)和解的可能，也許在當(dāng)事人看來就是以壓促調(diào)、以誘促調(diào)、以拖壓調(diào)；法官為促成雙方協(xié)調(diào)撤訴而費(fèi)盡周折，當(dāng)事人可能誤解為"串通一氣"或者有"貓膩"，法院不愿裁判或者不敢裁判。

三、原因的剖析：現(xiàn)實(shí)利益的綜合考量

調(diào)查表明，行政協(xié)調(diào)撤訴率居高不下是行政相對人、行政機(jī)關(guān)以及法院三方出于現(xiàn)實(shí)利益的考量，共同作用，相互影響而產(chǎn)生的結(jié)果。

（一）行政相對人方面。從行政相對人來看，受我國"無訟"、"恥訟"等傳統(tǒng)觀念的影響，老百姓不到萬不得已不愿打官司，尤其是民告官的官司，根本上也是要解決問題，既可以使自己的利益得到滿足，又不會(huì)與行政機(jī)關(guān)關(guān)系搞僵，符合行政相對人的心理需求。

（二）行政機(jī)關(guān)方面。從行政機(jī)關(guān)來看，現(xiàn)階段行政機(jī)關(guān)自由裁量空間較大，在行政責(zé)任追究形成的"倒逼"機(jī)制下，許多行政機(jī)關(guān)往往害怕敗訴，主動(dòng)要求法院協(xié)調(diào)解決。即使在行政訴訟中勝訴，原告由于不滿意而進(jìn)行上訪，同樣也會(huì)給行政機(jī)關(guān)的正常工作帶來影響。出于高效率和低成本考慮，在合法性和不損害公共利益的前提下，行政機(jī)關(guān)也樂意改變行政行為或同意和解。

（三）人民法院方面。從人民法院來看，主要受績效考核、涉訴信訪維穩(wěn)工作壓力等因素影響。一些敏感性、群體性的行政案件，如計(jì)劃生育、亂收費(fèi)亂罰款、城市拆遷等案件，存在信訪維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)。法院、法官往往擔(dān)心判決引發(fā)連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致涉訴信訪維穩(wěn)被動(dòng)，寧可把案件協(xié)調(diào)作為首要選擇，力爭從源頭上實(shí)質(zhì)化解矛盾。此外，行政案件協(xié)調(diào)撤訴率、上訴率等作為行政審判考核的重要指標(biāo)，缺乏"限度"約束，一定程度上直接影響對法院、法官的考核績效和工作評價(jià)，促使法院、法官偏好通過協(xié)調(diào)促成和解。

四、問題的解決：規(guī)范行政協(xié)調(diào)行為，實(shí)現(xiàn)行政協(xié)調(diào)與行政裁判的平衡

承認(rèn)并尊重現(xiàn)實(shí)并不意味著要放棄司法權(quán)對公平、公正的追求，對合法權(quán)益的保障，更不意味著遷就和放任行政違法。法院進(jìn)行協(xié)調(diào)，必須是基于司法能動(dòng)回應(yīng)社會(huì)的需要，并堅(jiān)守維持公民基本權(quán)利的底線。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確行政協(xié)調(diào)與行政裁判的適用界線，并從適用協(xié)調(diào)的"審前、審中、審后"三個(gè)階段對行政訴訟程序和結(jié)案方式進(jìn)行規(guī)范，避免協(xié)調(diào)過度掩蓋行政裁判的功能。

 （一）協(xié)調(diào)的審前程序。協(xié)調(diào)的適用應(yīng)由行政訴訟當(dāng)事人一方或雙方申請?zhí)岢觯⑶乙话銘?yīng)采取書面申請。法院也可根據(jù)具體案件情況，在查明事實(shí)、對具體行政行為的合法與否作出初步判斷后給當(dāng)事人提出申請的建議，但是法院不能依職權(quán)強(qiáng)行啟動(dòng)協(xié)調(diào)程序，此外，法院在協(xié)調(diào)前，應(yīng)對案件事實(shí)是否清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系是否明確進(jìn)行審查，只有在事清責(zé)明的情況下才能進(jìn)行協(xié)調(diào)。從司法實(shí)踐來看，法院行政訴訟協(xié)調(diào)的運(yùn)用可以有三種啟動(dòng)方式：第一，由當(dāng)事人申請啟動(dòng)。只要行政爭議當(dāng)事人的一方或雙方提出和解的想法或者要求人民法院進(jìn)行協(xié)調(diào)的，從解決爭議和化解矛盾的角度考慮，人民法院可以考慮進(jìn)行協(xié)調(diào)。第二，由人民法院引導(dǎo)啟動(dòng)。人民法院認(rèn)為根據(jù)行政訴訟法的合法性審查、獨(dú)立審判、適用法律位價(jià)、對原告不得加重處罰原則，有可能通過協(xié)調(diào)解決行政糾紛的，經(jīng)征求雙方當(dāng)事人同意，亦可運(yùn)用協(xié)調(diào)。第三，由相關(guān)部門協(xié)調(diào)啟動(dòng)。協(xié)調(diào)不僅僅有人民法院參與引導(dǎo)，有些行政訴訟案件雖然由行政管理行為而起，但還涉及到其他行政機(jī)關(guān)，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部不一定解決得了，如果當(dāng)事人雙方以外的行政機(jī)關(guān)或主管部門出面協(xié)調(diào)，這時(shí)人民法院可以邀請政府相關(guān)部門或者其他國家機(jī)關(guān)參加，從而啟動(dòng)協(xié)調(diào)程序，這樣可以達(dá)到最優(yōu)的協(xié)調(diào)效果。

（二）協(xié)調(diào)的審中程序。在協(xié)調(diào)階段，法院應(yīng)注意把握以下幾點(diǎn)：一是本人參加。也就是行政訴訟的協(xié)調(diào)要求當(dāng)事人本人參加，且具有訴訟能力，包括行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是能夠承擔(dān)權(quán)利義務(wù)的行政主體，原告及第三人具備完全的行為能力。二是公開進(jìn)行。協(xié)調(diào)應(yīng)一律公開進(jìn)行。因"行政訴訟不僅僅涉及當(dāng)事人之間的利益，更重要的在于行政行為的公益性，可能對其他社會(huì)成員產(chǎn)生實(shí)際或未來的影響"。 三是合法協(xié)調(diào)。在行政法意義上，合意和解協(xié)議是一種公法契約，應(yīng)比照行政程序法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行協(xié)調(diào)。人民法院主要引導(dǎo)雙方合意和解協(xié)議確定的行為符合特定的法律規(guī)定，以不損害第三人的合法權(quán)益為主旨。四是"協(xié)判合一"。借鑒我國民事調(diào)解、刑事訴訟中的自訴案件調(diào)解和行政賠償訴訟調(diào)解的經(jīng)驗(yàn)，法院可選擇"協(xié)判合一"模式，也就是說，行政訴訟協(xié)調(diào)必須堅(jiān)持能協(xié)則協(xié)，當(dāng)判則判，協(xié)判結(jié)合，案結(jié)事了。法院在行政訴訟協(xié)調(diào)過程中，為防止案件"久協(xié)不決，以拖壓協(xié)"，應(yīng)規(guī)定協(xié)調(diào)的次數(shù)不超過三次，可選擇三級協(xié)調(diào)法，即承辦人先行協(xié)調(diào)、庭長再協(xié)調(diào)、院長最后協(xié)調(diào)的方法，妥善解決行政訴訟糾紛。同時(shí)協(xié)調(diào)的時(shí)限應(yīng)在行政訴訟的審限允許范圍內(nèi)完成。

（三）協(xié)調(diào)的審后程序。對于當(dāng)事人雙方達(dá)成和解協(xié)議并申請撤訴的，應(yīng)將雙方當(dāng)事人的協(xié)調(diào)結(jié)果筆錄入卷。同時(shí)，對協(xié)調(diào)一致并經(jīng)人民法院確認(rèn)的結(jié)論，雙方當(dāng)事人不得隨意變更，這是平衡行政權(quán)力行使的一項(xiàng)重要原則。對于當(dāng)事人雙方達(dá)成"合意和解"后沒有申請撤訴而又有合意和解具體內(nèi)容的，應(yīng)采用"合意和解裁定書"的形式加以確認(rèn)。因?yàn)樾姓V訟"法院協(xié)調(diào)"既是當(dāng)事人之間的"公法契約"行為，又是法院的職權(quán)行為，既有當(dāng)事人"自治"，又有法院依職權(quán)的"引導(dǎo)"，而訴訟行為的中止或終結(jié)，當(dāng)事人雖具有促進(jìn)作用，但主動(dòng)權(quán)仍然掌握在法院手中，對當(dāng)事人中止或終結(jié)訴訟的行為是否準(zhǔn)許，必須由法院審查后決定。因此，"合意和解"協(xié)議并不當(dāng)然地中止或終結(jié)訴訟，其中止或終結(jié)訴訟的效力必須由審判權(quán)賦予。用"合意和解裁定書"的形式結(jié)案，正如準(zhǔn)予撤訴的裁定一樣，既能反映出當(dāng)事人的"自治"，又能體現(xiàn)出法院的"審判職能"。

結(jié)  語

隨著國家法制建設(shè)的完善和行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的提高，隨著司法權(quán)功能的回歸，法院對案件進(jìn)行的所謂協(xié)調(diào)工作，也將逐漸淡出人們的視野。但從目前行政執(zhí)法狀況與司法環(huán)境實(shí)態(tài)來看，允許協(xié)調(diào)的存在是一件不得已而為之的事情。我們相信，隨著社會(huì)的發(fā)展，立法的完善，行政協(xié)調(diào)一定能充分發(fā)揮其在行政訴訟中的積極作用，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行政、權(quán)利救濟(jì)與社會(huì)和諧有機(jī)統(tǒng)一。