摘 要

"當(dāng)法律之治的正當(dāng)性得到越來(lái)越深刻地認(rèn)同的時(shí)候，法院正以前所未有的強(qiáng)度和深度進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)生活的調(diào)整過(guò)程中，成為一種引人注目的權(quán)力。" 司法建議是人民法院依據(jù)法律授權(quán)，對(duì)在司法審判活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的，與案件有關(guān)但不屬于人民法院審判工作所能解決的問(wèn)題，向有關(guān)單位和部門提出的解決問(wèn)題的針對(duì)性意見(jiàn)和合理化建議，其目的在于使被建議單位堵塞漏洞，改進(jìn)工作，完善制度，消除不利因素。司法建議是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度，集中體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)的司法外職能，該項(xiàng)工作已經(jīng)成為人民法院構(gòu)建和諧社會(huì)的重要方式和堅(jiān)持能動(dòng)司法、參與社會(huì)管理創(chuàng)新的有效手段，其功能作用的有效發(fā)揮及其規(guī)范化、制度化建設(shè)日益受到重視和關(guān)注。

近年來(lái)，江蘇省泰州市中基層兩級(jí)法院在認(rèn)真履行司法審判職責(zé)的同時(shí)，積極延伸審判職能作用，密切關(guān)注司法審判領(lǐng)域中反映出的有關(guān)管理體制、公共政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等方面存在的問(wèn)題，及時(shí)提出司法建議，實(shí)現(xiàn)了審判工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性互動(dòng)，有力的推動(dòng)了社會(huì)管理創(chuàng)新。但不可否認(rèn)的是，法院在司法建議工作中不可避免地存在著這樣或那樣的問(wèn)題，進(jìn)而削弱了司法建議在加強(qiáng)社會(huì)管理法治保障工作中的應(yīng)有功能作用。

本文以泰州兩級(jí)法院司法建議工作的實(shí)踐為基礎(chǔ)樣本，主要對(duì)2012年期間泰州兩級(jí)法院司法建議制度運(yùn)行的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查分析，并結(jié)合目前的理論研究，來(lái)探討司法建議所反映的問(wèn)題及司法建議本身面臨的困境，并在認(rèn)真分析其存在問(wèn)題的成因基礎(chǔ)上提出一些建議和對(duì)策，以期對(duì)司法建議工作繼續(xù)走向深入有所裨益，使司法建議這樣的柔性、間接的社會(huì)調(diào)節(jié)方式發(fā)揮更大作用。

關(guān)鍵詞：司法建議、法院、問(wèn)題、成因、對(duì)策

一、江蘇省泰州市兩級(jí)法院司法建議現(xiàn)狀

（一）泰州兩級(jí)法院司法建議制度運(yùn)行的基本概況

江蘇省泰州市作為一個(gè)年輕的活力城市，近年來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，特別是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)在加快進(jìn)行，這必然導(dǎo)致區(qū)域利益格局發(fā)生深刻調(diào)整，大量社會(huì)矛盾涌入法院。法院在處理日益增多的各類型案件時(shí)，除了要注重法律效果，同時(shí)也要注重政治效果和社會(huì)效果。那么，通過(guò)對(duì)個(gè)案和類案的剖析發(fā)現(xiàn)其中的共性問(wèn)題，并及時(shí)發(fā)出司法建議促使有關(guān)部門和單位進(jìn)行改進(jìn)和糾正，是兼顧法律效果、政治效果和社會(huì)效果的有力舉措。

近年來(lái)，泰州兩級(jí)法院高度重視司法建議工作，司法建議已經(jīng)成為法院發(fā)揮司法能動(dòng)作用的重要方式之一。目前，泰州兩級(jí)法院依據(jù)最高院和江蘇省高院的相關(guān)文件，依法有效地廣泛開(kāi)展司法建議工作，已將司法建議工作納入法院整體工作部署，并將其作為法院參與社會(huì)管理創(chuàng)新的重要途徑，結(jié)合司法實(shí)踐，密切關(guān)注審判執(zhí)行領(lǐng)域中反映出的有關(guān)社會(huì)管理體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等方面存在的問(wèn)題，找出癥結(jié)，探索規(guī)律，預(yù)測(cè)趨勢(shì)，及時(shí)向主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)象制定、發(fā)送司法建議，有效提高了被建議單位的社會(huì)管理和公共決策水平。同時(shí)，也為黨委、政府、各類社會(huì)管理主體提供了決策參考，深入、廣泛的介入社會(huì)管理的方方面面，切實(shí)促進(jìn)了社會(huì)管理水平的提升，贏得了社會(huì)各界的一致好評(píng)。

2011年，泰州市中級(jí)人民法院依據(jù)最高院《通知》和江蘇省高院《意見(jiàn)》等文件精神，結(jié)合全市法院審判及司法建議工作實(shí)際，深入調(diào)查研究，組織干警討論，凝結(jié)群眾智慧，起草出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范與完善司法建議工作的意見(jiàn)》，從基本原則和任務(wù)、制作和發(fā)送程序、完善長(zhǎng)效機(jī)制、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等方面對(duì)司法建議工作進(jìn)行了全面規(guī)范，為全市法院司法建議工作的有序開(kāi)展提供了制度保障。同時(shí)，將司法建議工作作為調(diào)研工作的重要組成部分，在制定出臺(tái)有關(guān)調(diào)研工作考核與獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)范性文件時(shí)，科學(xué)、合理設(shè)置司法建議的考核標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，充分調(diào)動(dòng)廣大干警參與司法建議工作的積極性，推動(dòng)司法建議工作更科學(xué)、更有效、更深入的開(kāi)展。

（二）泰州兩級(jí)法院司法建議制度運(yùn)行的主要特點(diǎn)

自最高院《通知》、最高院《意見(jiàn)》和江蘇省高院《意見(jiàn)》發(fā)布后，泰州兩級(jí)法院普遍加強(qiáng)了司法建議工作力度，司法建議工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，司法建議制度運(yùn)行呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

1、制發(fā)數(shù)量：逐年遞增，漲幅較快

近年來(lái)，隨著對(duì)司法建議工作的重視，司法建議制發(fā)數(shù)量逐年遞增，漲幅較快。2012年全市法院共發(fā)出司法建議112篇，同比大幅上升32%。其中，市中院54篇，占總數(shù)的48.2%；基層法院58篇，占總數(shù)的51.8%。按發(fā)現(xiàn)來(lái)源分，從個(gè)案發(fā)現(xiàn)79篇，占總數(shù)的70.5%；從類案發(fā)現(xiàn)25篇，占總數(shù)的22.3%；宏觀建議8篇，占總數(shù)的7.2%。

2、涉案范圍：類型多樣，分布較廣

司法建議涉及的案件類型廣泛，涵蓋了民事、行政、刑事、執(zhí)行等各類案件，2012年的112篇司法建議中，民事55篇，占總數(shù)的49.1%；行政24篇，占總數(shù)的21.4%；刑事19篇，占總數(shù)的17.0%；執(zhí)行10篇，占總數(shù)的8.9%；其它4篇，占總數(shù)的3.6%。在民商事案件中，主要涉及的案件類型包括有：買賣合同糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛、損害賠償糾紛、物業(yè)糾紛、保險(xiǎn)糾紛等；刑事案件中，涉及的案件類型主要有：盜竊罪、詐騙罪、職務(wù)犯罪等；行政案件中，涉案的主要類型為：不服行政處罰案件、政府信息公開(kāi)案件、要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)案件、房屋征收和拆遷案件等；執(zhí)行案件涉及的主要類型有：金融機(jī)構(gòu)協(xié)助執(zhí)行、執(zhí)行勞動(dòng)仲裁委員會(huì)仲裁決定書(shū)等。另外，還涉及一些新農(nóng)村建設(shè)、弱勢(shì)群體保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等內(nèi)容的案件。

3、發(fā)送對(duì)象：涉及廣泛，相對(duì)集中

司法建議的發(fā)送對(duì)象涉及面較廣，包括有國(guó)家行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、行業(yè)組織和社會(huì)團(tuán)體等。2012年的112篇司法建議中，按建議對(duì)象分，發(fā)往行政機(jī)關(guān)45篇，占總數(shù)的40.2；發(fā)往企事業(yè)單位32篇，占總數(shù)的28.6%；發(fā)往行業(yè)組織19篇，占總數(shù)的17.0%；發(fā)往其它單位16篇，占總數(shù)的14.2%。可見(jiàn)，被建議對(duì)象為行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的達(dá)到近七成。在對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)出的司法建議中，涉及的部門主要有房管、城建、農(nóng)業(yè)、公安、工商、社會(huì)保障、衛(wèi)生以及金融、保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)等；在對(duì)企事業(yè)單位發(fā)出的司法建議中，學(xué)校、醫(yī)院以及金融等機(jī)構(gòu)占比較大；在行業(yè)組織中，律師協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)所占的比重較大。

4、反饋效果：有所上升、但仍然不容樂(lè)觀

司法建議的內(nèi)容雖與案件有聯(lián)系，但不屬于法院依法裁判的事項(xiàng)，因而不具有法律強(qiáng)制力，被建議單位有權(quán)自主決定是否反饋、采納。2012年的112篇司法建議中，有反饋效果的27篇，僅占總數(shù)的24.1%。其中，被建議對(duì)象按期回函表示接受或采納法院司法建議的19篇，占全年司法建議總數(shù)的16.96%；被建議對(duì)象采取了切實(shí)有效的措施落實(shí)司法建議內(nèi)容的8篇，占全年司法建議總數(shù)的7.14%；被建議對(duì)象將司法建議內(nèi)容轉(zhuǎn)化成規(guī)范性文件的2篇，占全年司法建議總數(shù)的1.79%；司法建議被地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)法院領(lǐng)導(dǎo)批示落實(shí)的5篇，占全年司法建議總數(shù)的4.46%；司法建議制發(fā)及落實(shí)等情況被黨委信息系統(tǒng)以及最高法院和省法院信息刊載的5篇，占全年司法建議總數(shù)的4.46%。

  2012年泰州兩級(jí)法院司法建議總體分布情況

此外，2012年靖江法院（2012）靖法建第3號(hào)《致靖江市委政法委關(guān)于建立健全基層執(zhí)行工作網(wǎng)絡(luò)的司法建議》、泰興法院（2012）泰法建第B12號(hào)《關(guān)于教師參與盈利性借貸和擔(dān)保問(wèn)題的司法建議》和（2012）泰法建第C11號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)交通安全管理的司法建議》被江蘇省高院表彰為全省法院優(yōu)秀司法建議。

（三）泰州兩級(jí)法院司法建議制度運(yùn)行的成效特色

近年來(lái)，泰州兩級(jí)法院充分發(fā)揮司法建議在延伸審判職能和參與社會(huì)管理創(chuàng)新工作中的重大功效，認(rèn)真謀劃部署，嚴(yán)格規(guī)范要求，努力將司法建議工作打造成法院工作的特色、亮點(diǎn)，取得了較大成效, 司法建議工作在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極作用已經(jīng)初顯。

1.內(nèi)容質(zhì)量：逐步提升，實(shí)效顯著

在司法建議的制發(fā)內(nèi)容方面，泰州兩級(jí)法院注重反映問(wèn)題的客觀真實(shí)性和整改建議的切實(shí)可行性，不斷提高司法建議的指導(dǎo)性、針對(duì)性和實(shí)效性。既注重突出重點(diǎn)，根據(jù)審理和執(zhí)行個(gè)案中發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位在規(guī)章制度、管理方式以及工作方法等方面存在的重大問(wèn)題，從微觀角度提出堵塞制度漏洞、改進(jìn)工作方法、杜絕類似糾紛再次發(fā)生的司法建議；也注重以點(diǎn)帶面，總結(jié)提煉，針對(duì)某一時(shí)期、某類案件反映的普遍性、傾向性問(wèn)題，涉及全局工作的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，從宏觀角度提出系統(tǒng)解決問(wèn)題的司法建議。

2.文書(shū)格式：嚴(yán)格規(guī)范，行文統(tǒng)一

2011年泰州中院《意見(jiàn)》的發(fā)布，統(tǒng)一了全市個(gè)案、類案和宏觀司法建議文書(shū)的格式，避免隨意性和簡(jiǎn)單化，切實(shí)把司法建議文書(shū)制作成嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的法律文書(shū)，消除了以往全市法院司法建議缺乏統(tǒng)一格式規(guī)范的弊端。規(guī)定司法建議一律以法院的名義發(fā)送，統(tǒng)一司法建議書(shū)編號(hào)，格式應(yīng)當(dāng)包括法院名稱、司法建議書(shū)名稱、司法建議書(shū)編號(hào)、主送單位名稱、司法建議書(shū)正文、院印和日期以及抄送機(jī)關(guān)名稱等。同時(shí)，規(guī)范司法建議書(shū)的正文內(nèi)容，力避簡(jiǎn)單膚淺、只提問(wèn)題不拿方案、隔靴搔癢未及本質(zhì)；力求切中要害、有的放矢、易于操作、切實(shí)可行。

3.工作程序：趨于嚴(yán)謹(jǐn)，有效可行

泰州中院《意見(jiàn)》發(fā)布之前，各法院對(duì)提出司法建議，普遍缺乏統(tǒng)一的審核、歸檔、管理及考評(píng)程序。2011年該《意見(jiàn)》發(fā)布之后，有了硬性規(guī)定和要求，各法院都能按照統(tǒng)一的工作程序組織實(shí)施。明確由研究室（辦公室、審判管理辦公室）作為開(kāi)展司法建議工作的日常辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)司法建議書(shū)編號(hào)、審核、歸檔工作，定期開(kāi)展司法建議工作情況通報(bào)，牽頭組織司法建議經(jīng)驗(yàn)總結(jié)活動(dòng)，同時(shí)負(fù)責(zé)司法建議的管理和考評(píng)工作。上述規(guī)定，在實(shí)踐中行之有效，現(xiàn)已被全市法院普遍遵守，使司法建議工作的運(yùn)行程序日趨規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)。

二、司法建議所反映出的問(wèn)題、成因及其對(duì)策

（一）司法建議所反映出的主要問(wèn)題

縱觀近幾年來(lái)泰州兩級(jí)法院的司法建議內(nèi)容，司法建議工作的觸角已經(jīng)延伸至審判執(zhí)行工作的各個(gè)方面。從泰州兩級(jí)法院司法建議內(nèi)容可以看出，目前主要涉及事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的問(wèn)題、與人民群眾切身利益相關(guān)的民生問(wèn)題、社會(huì)管理過(guò)程中存在的突出問(wèn)題以及妨害訴訟、執(zhí)行難等與法院工作密切相關(guān)的問(wèn)題等。

1、農(nóng)村土地承包糾紛

因農(nóng)村土地承包權(quán)屬不清、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、戶籍制度放寬、保障機(jī)制不健全、基層組織管控薄弱等因素，引發(fā)涉訴糾紛。此外，糾紛調(diào)處中，因農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)的作用不強(qiáng)，非訴訟糾紛方式化解機(jī)制與訴訟化解機(jī)制之間欠缺協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致處理難度加大。

2、征收及拆遷補(bǔ)償糾紛

因土地、房屋征收及拆遷許可中建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)、建設(shè)用地規(guī)劃許可、土地使用權(quán)批準(zhǔn)等手續(xù)存在瑕疵；征收拆遷行政裁決不規(guī)范、依據(jù)不足；行政強(qiáng)制拆遷程序不規(guī)范、強(qiáng)拆前的準(zhǔn)備工作不足、強(qiáng)制拆遷中證據(jù)保全意識(shí)不夠、非法強(qiáng)制拆遷等引發(fā)涉訴糾紛。此類糾紛處理不當(dāng)、不及時(shí)，又極易引發(fā)群體性上訪、鬧訪等事件。

3、惠農(nóng)政策補(bǔ)貼糾紛

此類糾紛主要體現(xiàn)在：多報(bào)補(bǔ)貼面積；核定到戶面積時(shí)農(nóng)戶簽字率不高；核定補(bǔ)貼面積時(shí)未能客觀反映補(bǔ)貼面積的實(shí)際情況；以代扣補(bǔ)貼資金的方式抵扣農(nóng)戶應(yīng)上交費(fèi)用；少數(shù)自然村將集體機(jī)動(dòng)田面積打折后多余面積掛在他人名下作集體收入，存在入帳不及時(shí)或不入帳現(xiàn)象。

4、勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛

隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不斷發(fā)展以及勞動(dòng)用工法律規(guī)范的調(diào)整，再加上用人單位用工不夠規(guī)范，勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛日益凸顯。此類糾紛主要存在如下特點(diǎn)：案件數(shù)量增長(zhǎng)較快、案件類型多樣、群體性勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的批次及涉案人數(shù)均明顯增加、勞動(dòng)合同簽訂率仍然不高、追索勞動(dòng)報(bào)酬案件大幅上升。

5、物業(yè)糾紛

隨著我市一些大中型小區(qū)的建成，物業(yè)公司與業(yè)主間矛盾更呈多發(fā)態(tài)勢(shì)，主要類型有：業(yè)主拖欠物業(yè)費(fèi)糾紛；業(yè)主亂搭亂建引起的糾紛；業(yè)主在小區(qū)人身財(cái)產(chǎn)受到侵害引起的糾紛；前期物業(yè)公司拒不撤出管理區(qū)區(qū)域引起的糾紛。上述物業(yè)糾紛爭(zhēng)議標(biāo)的不大，但涉及人數(shù)較多，爭(zhēng)議內(nèi)容復(fù)雜，也極易形成群體訴訟。

6、教師參與盈利性借貸和擔(dān)保活動(dòng)

近年來(lái)，部分教師受不良風(fēng)氣的影響，未能樹(shù)立正確的消費(fèi)觀，參與借取、發(fā)放高利貸或者作為擔(dān)保人參與的盈利性借貸活動(dòng)，擾亂了正常的市場(chǎng)秩序和金融秩序，嚴(yán)重的甚至引發(fā)刑事犯罪。若此類糾紛調(diào)處不當(dāng)，會(huì)對(duì)地區(qū)教育事業(yè)造成巨大沖擊，給教師群體隊(duì)伍形象帶來(lái)負(fù)面影響。

7、農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)

農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，面廣量大，在推進(jìn)過(guò)程中既面臨著許多迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)難題，也遇到許多全局性、深層次問(wèn)題。因?qū)ㄔO(shè)必要性的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、政策把握不準(zhǔn)、建設(shè)用地落實(shí)難、各項(xiàng)社會(huì)保障到位難、配套資金壓力大、社區(qū)管理難等問(wèn)題，極易引發(fā)涉訴糾紛。

8、執(zhí)行難

執(zhí)行工作的社會(huì)性強(qiáng)，情況復(fù)雜，形勢(shì)嚴(yán)峻。因執(zhí)行案件數(shù)量大幅度增加、人民法院執(zhí)行力量不足、社會(huì)協(xié)助執(zhí)行力度不強(qiáng)、社會(huì)信用體系不健全、社會(huì)財(cái)產(chǎn)登記和公示體系不完善、對(duì)拒不履行人民法院判決裁定的處罰范圍和力度有限、執(zhí)行威懾機(jī)制尚不健全等原因，導(dǎo)致"執(zhí)行難"問(wèn)題一直困擾著法院。

9、案件代理人的違規(guī)行為

在審判實(shí)踐過(guò)程中，部分律師、法律工作者以及少數(shù)公民個(gè)人進(jìn)行訴訟代理時(shí)，存在違反職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)行為規(guī)范的行為，例如：違規(guī)收費(fèi)、違規(guī)代理、提供偽證、阻礙調(diào)解、慫恿當(dāng)事人上訴或上訪、干擾法院正常審理執(zhí)行工作等行為，既侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益，也擾亂了正常的司法秩序。

除此之外，在泰州兩級(jí)法院的司法建議中，還反映出了房屋產(chǎn)權(quán)登記、保險(xiǎn)合同中的準(zhǔn)駕不符、行政資料查詢的收費(fèi)、信息公開(kāi)、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)范許可、社會(huì)信用體系建設(shè)、政府信息公開(kāi)、拖欠農(nóng)民工工資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)犯罪類案件、金融類糾紛案件、工傷認(rèn)定行政案件、未成年人犯罪等各個(gè)方面的問(wèn)題，進(jìn)而引起廣泛關(guān)注。

（二）司法建議所反映問(wèn)題的原因分析

1、行政執(zhí)法不規(guī)范，執(zhí)法依據(jù)不足

行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)不高、依法行政意識(shí)不強(qiáng)、執(zhí)法隨意性大、執(zhí)法程序不規(guī)范、執(zhí)行制度不嚴(yán)、濫用職權(quán)等現(xiàn)象，引發(fā)矛盾糾紛并訴至法院。泰州市中院（2012）泰法建第A002號(hào)司法建議反映，在涉訴的拆遷案件中，存在諸多不足之處：一是拆遷許可中建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可文件、土地使用權(quán)批準(zhǔn)手續(xù)等材料存在瑕疵；二是拆遷行政裁決不規(guī)范，主要表現(xiàn)為裁決申請(qǐng)要件不足、評(píng)估工作不規(guī)范、部分裁決依據(jù)不足、裁決認(rèn)定房屋基礎(chǔ)資料事實(shí)不清、裁決認(rèn)定的補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)把握不準(zhǔn)等。三是拆遷行政強(qiáng)制存在問(wèn)題，主要表現(xiàn)為拆遷行政強(qiáng)制程序不規(guī)范、強(qiáng)拆前的準(zhǔn)備工作不足、強(qiáng)制拆遷中證據(jù)保全意識(shí)不夠、個(gè)別片區(qū)存在非法強(qiáng)制拆遷的情況等。上述行政因素，為拆遷整體工作留下隱患；在出現(xiàn)糾紛時(shí)，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員不作為或亂作為，一定程度上激化了矛盾，人民法院處理此類糾紛難度很大。

2、法律法規(guī)不完善，立法和政策的變更

立法的滯后，必然造成執(zhí)法依據(jù)不足，發(fā)生糾紛后也難以妥善解決。例如：雖然《農(nóng)村土地承包法》及其相關(guān)司法解釋，為農(nóng)村土地承包糾紛的解決提供了法律依據(jù)。但是，對(duì)于涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的案件、大面積土地調(diào)整的案件、土地界址不明或權(quán)屬不清的案件，由于其中所涉及的問(wèn)題并不屬于法院職能范圍，所以當(dāng)事人之間的矛盾不能通過(guò)訴訟手段得以解決。此外，一項(xiàng)新的立法和一項(xiàng)新政策的出臺(tái)，必然會(huì)給原有的社會(huì)秩序產(chǎn)生較大的影響，進(jìn)而不可避免地引發(fā)諸多矛盾糾紛。例如，2011年1月21日《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的頒布實(shí)施，對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》作了較大修改，進(jìn)而對(duì)拆遷工作產(chǎn)生了重大影響，容易引發(fā)諸多新的矛盾糾紛，使得土地、房屋征收及拆遷補(bǔ)償問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)，拆遷工作面臨諸多新的困難和挑戰(zhàn)。再如，隨著戶籍制度的放寬，人口流動(dòng)相對(duì)自由和頻繁，容易引發(fā)土地相關(guān)權(quán)益糾紛。

3、經(jīng)營(yíng)者過(guò)分逐利、守法意識(shí)和誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)意識(shí)有待提高

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)參與主體片面追求利益最大化。而隨著法治社會(huì)建設(shè)的不斷推進(jìn)，人民群眾的維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)。經(jīng)營(yíng)者過(guò)分逐利和對(duì)應(yīng)負(fù)的社會(huì)責(zé)任感的缺失是引起涉訴糾紛的重要原因。泰州市中院（2012）泰法建第B012號(hào)司法建議反映，商標(biāo)所有權(quán)人通過(guò)專業(yè)的維權(quán)組織開(kāi)展大范圍的維權(quán)，而其維權(quán)的對(duì)象大多數(shù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)小超市或小業(yè)主，這些經(jīng)營(yíng)者往往因?yàn)榻?jīng)營(yíng)規(guī)模小、商標(biāo)法律意識(shí)淡薄且普遍存在僥幸心理，極易成為商標(biāo)權(quán)利人維權(quán)的主要對(duì)象。若處理不當(dāng)，容易激化社會(huì)矛盾，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。泰州市中院（2012）泰法建字第B001號(hào)司法建議反映，部分保險(xiǎn)公司利用格式合同，擴(kuò)大免責(zé)條件的范圍，因其免除保險(xiǎn)人依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，加重投保人、被保險(xiǎn)人責(zé)任，排除投保人、被保險(xiǎn)人或者受益人依法享有的權(quán)利，人民法院認(rèn)定該免責(zé)條款無(wú)效，從而導(dǎo)致保險(xiǎn)公司敗訴。

4、宣傳工作不力，政策落實(shí)不到位

各項(xiàng)政策能否落實(shí)到位，往往與政策的宣傳力度緊密相連。靖江法院（2011）靖法建第1號(hào)司法建議反映，2011年1月，國(guó)務(wù)院公布施行了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，新條例以維護(hù)公共利益、保障被征收人的合法權(quán)益為宗旨，改變了原有的拆遷模式。在實(shí)際拆遷中，有關(guān)方面正面宣傳、引導(dǎo)不到位，公眾對(duì)政治理解有誤區(qū)，加之拆遷工作一定程度上缺乏透明度，群眾對(duì)拆遷政策產(chǎn)生了抵觸情緒，從而引起涉訴矛盾糾紛的發(fā)生。而在政策執(zhí)行中，部分行政機(jī)關(guān)思想認(rèn)識(shí)不到位，貫徹落實(shí)不及時(shí)，不充分。泰州市中院（2012）泰法建B006號(hào)司法建議反映，在二輪土地承包中，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是簡(jiǎn)單地承襲一輪承包的耕地，對(duì)土地變動(dòng)、人口變化等情況未作出調(diào)整，也未發(fā)放二輪承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了二輪土地承包，但未發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或是雖發(fā)放了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，但存在面積不準(zhǔn)、填證不規(guī)范等問(wèn)題，都是涉訴矛盾的發(fā)生誘因。

5、社會(huì)保障制度不健全

目前社會(huì)貧富差距正逐步拉大，而社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置等各項(xiàng)社會(huì)保障制度尚不健全。泰州市中院（2012）泰法建第A001號(hào)司法建議反映，農(nóng)村的社會(huì)保障體系尚不健全，導(dǎo)致糾紛發(fā)生后，由于涉及到基本的生存利益，雙方當(dāng)事人對(duì)抗情緒激烈，難以化解糾紛。保障機(jī)制不健全主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是在土地被征用后，有些失地農(nóng)民將處于"上班無(wú)崗、種地?zé)o田、創(chuàng)業(yè)無(wú)錢、社保無(wú)份、生活無(wú)著"的困境；二是在土地流轉(zhuǎn)后，有些農(nóng)民也面臨著與失地農(nóng)民相同的困境。所以，部分農(nóng)戶抵觸土地流轉(zhuǎn)，因此加大了土地集中連片流轉(zhuǎn)的工作難度；三是現(xiàn)在大片的土地集中到規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶手中，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受天氣等自然條件的制約，且農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格起伏大，一旦遭遇自然災(zāi)害或市場(chǎng)變動(dòng)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶將承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)，流轉(zhuǎn)戶也將面臨著承包金無(wú)著落的困境。

（三）司法建議所反映問(wèn)題的解決對(duì)策

司法建議所反映的均是涉訴矛盾問(wèn)題，為充分發(fā)揮社會(huì)管理的法治保障作用，就預(yù)防、化解涉訴矛盾，筆者提出以下對(duì)策和建議：

1、規(guī)范政府行政行為，從源頭上防范各類矛盾的發(fā)生

從泰州兩級(jí)法院司法建議的內(nèi)容來(lái)看，體現(xiàn)的主要是與人民群眾切身利益相關(guān)的民生問(wèn)題和社會(huì)管理過(guò)程中存在的問(wèn)題。究其原因，上述問(wèn)題都是由于行政執(zhí)法和行政管理不規(guī)范衍生出來(lái)的。所以，各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)其自身的專業(yè)特點(diǎn)和服務(wù)范圍，認(rèn)真履行職責(zé)，切實(shí)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)；合理制定政策，嚴(yán)密組織實(shí)施；規(guī)范執(zhí)法行為，完善管理體系；明確責(zé)任劃分，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，力求從源頭上杜絕各類矛盾糾紛的發(fā)生。

2、完善政策法律法規(guī)，從制度上健全社會(huì)保障體系

要及時(shí)分析把握形勢(shì)的發(fā)展變化，及時(shí)了解群眾訴求，科學(xué)制訂相關(guān)政策，使政策既體現(xiàn)連續(xù)性和嚴(yán)肅性，又合情合理合法，最大程度地規(guī)范各項(xiàng)行政行為。例如，對(duì)于農(nóng)村土地承包，政府農(nóng)業(yè)行政部門要結(jié)合本地實(shí)際，加強(qiáng)研究制定相關(guān)政策和規(guī)范性文件，使農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)和調(diào)整做到有法可依，有章可循。再者，應(yīng)盡快制定國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償決定強(qiáng)制執(zhí)行的配套規(guī)范性文件，明確強(qiáng)制執(zhí)行的主體、操作程序、實(shí)施監(jiān)督等內(nèi)容。另外，應(yīng)加快建立健全適合社會(huì)各階層，尤其是農(nóng)村的社會(huì)就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障體系，逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠土地轉(zhuǎn)為依靠社會(huì)和制度來(lái)維系。

3、加大普法宣傳力度，提升知法懂法守法用法能力

從某種程度上講，決大多數(shù)矛盾糾紛都是由于執(zhí)法管理人員依法行政意識(shí)不強(qiáng)和執(zhí)法管理對(duì)象守法意識(shí)淡薄造成的。所以，加大普法宣傳，提升學(xué)法用法守法能力是減少矛盾糾紛的重要舉措。首先，執(zhí)法人員要帶頭加強(qiáng)學(xué)習(xí)理解各項(xiàng)政策的實(shí)質(zhì)，領(lǐng)悟各項(xiàng)法律法規(guī)的深層次內(nèi)涵，提高執(zhí)法能力，樹(shù)立司法權(quán)威，堅(jiān)持做到"有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究"。其次，要通過(guò)行之有效的政策宣傳教育，嚴(yán)格把握宣傳口徑、宣傳時(shí)機(jī)，全方位、多角度解讀政策，讓群眾知曉并理解各項(xiàng)政策。通過(guò)多種形式的法制宣傳，讓公民、企業(yè)、社會(huì)組織能了解、學(xué)習(xí)并自覺(jué)遵守各項(xiàng)法律法規(guī)，減少矛盾糾紛的發(fā)生。

4、強(qiáng)化訴訟調(diào)解機(jī)制，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益

法院作為依法保障人民群眾合法權(quán)益，妥善處理矛盾糾紛的重要力量，應(yīng)在認(rèn)真總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持"調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合"的工作原則，不斷創(chuàng)新調(diào)解工作方式方法，積極運(yùn)用調(diào)解方式處理矛盾糾紛。例如，著力構(gòu)建覆蓋立案、審判、執(zhí)行全過(guò)程的調(diào)解機(jī)制，將調(diào)解工作貫穿于訴前和訴中，訴訟內(nèi)和訴訟外全過(guò)程。前移關(guān)口陣地，進(jìn)一步完善和規(guī)范訴訟服務(wù)中心和訴訟服務(wù)站的建設(shè)，將訴訟服務(wù)延伸至社會(huì)的各個(gè)層面，將訴訟服務(wù)送到老百姓的家門口，切實(shí)為群眾排憂解難。同時(shí)，應(yīng)加大調(diào)解過(guò)程中的法律釋明力度，將調(diào)解和法律釋明貫穿辦案全過(guò)程，達(dá)到"調(diào)解一起，教育一片"的有效目的。

5、擴(kuò)大行政調(diào)解范圍，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的調(diào)解作用

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)糾紛涉及的內(nèi)容也越來(lái)越復(fù)雜，糾紛的形式呈現(xiàn)出多樣性。而行政機(jī)關(guān)，尤其是基層組織在在化解各類矛盾糾紛時(shí)就起著舉足輕重的作用。因此，行政機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮行政調(diào)解的專業(yè)性和綜合性優(yōu)勢(shì)，努力化解與行政管理有關(guān)的具有行政、民事和技術(shù)等綜合特色的矛盾糾紛。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和村委會(huì)等基層組織要根據(jù)當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約和風(fēng)土人情，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，加大轄區(qū)內(nèi)土地承包、土地征收、房屋拆遷、農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)等糾紛的化解力度，努力將矛盾解決在基層。

6、加強(qiáng)各方聯(lián)合協(xié)作，有效構(gòu)建無(wú)縫化訴調(diào)對(duì)接機(jī)制

要在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府支持下，鼓勵(lì)社會(huì)各界參與，積極整合各方資源，積極推動(dòng)建立"大調(diào)解"格局，構(gòu)建訴訟調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁調(diào)解相結(jié)合的"訴調(diào)對(duì)接"多元化糾紛解決機(jī)制，以形成調(diào)解范圍明晰、化解層次分明，各司其責(zé)、信息互通、職能互補(bǔ)、相互支持、相互配合的長(zhǎng)效工作機(jī)制。例如，依據(jù)農(nóng)村土地承包、勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛、拖欠農(nóng)民工工資、物業(yè)糾紛、教師參與盈利性借貸活動(dòng)、妨礙司法行為、執(zhí)行難等問(wèn)題的各自類型和特點(diǎn)，可利用法院、司法局、教育局、村委會(huì)、居委會(huì)、工會(huì)、農(nóng)委、仲裁委、街道、金融機(jī)構(gòu)等部門的訴調(diào)對(duì)接網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)合協(xié)作，合力化解矛盾糾紛。

三、司法建議制度所面臨的困境及其破解對(duì)策

在取得一些成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我們更應(yīng)該清醒地看到，目前司法建議工作本身也一些亟待改進(jìn)的地方，還存在認(rèn)識(shí)不到位、開(kāi)展不積極、數(shù)量不多、質(zhì)量不好、管理不規(guī)范、效果不佳等缺陷，進(jìn)而削弱了司法建議在加強(qiáng)社會(huì)管理法治保障工作中的應(yīng)有功能作用。

（一）司法建議制度所面臨的困境

1、各法院對(duì)司法建議工作的重視程度不夠

一些法院定位不當(dāng)，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到司法建議工作的意義和作用，片面地認(rèn)為行使審判權(quán)是法院唯一的任務(wù)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)司法的被動(dòng)性。法官的司法建議工作宜不受任何實(shí)體和程序的約束，部分法院仍然存在"司法建議可提可不提，辦不辦理無(wú)所謂"的錯(cuò)誤思想，處于想做就做，想放就放的狀態(tài)，是否做、如何做缺乏制度上的規(guī)范，且法院沒(méi)有嚴(yán)格的績(jī)效考核要求。由此而來(lái)，逐漸形成了對(duì)司法建議工作認(rèn)識(shí)不到位、工作開(kāi)展不積極的現(xiàn)象，導(dǎo)致法院通過(guò)司法建議途徑參與社會(huì)管理的職能作用尚未充分發(fā)揮。

2、司法建議缺乏明確的法律強(qiáng)制力

我國(guó)目前尚未形成系統(tǒng)完備的司法建議制度，有關(guān)司法建議的條文僅散落分布在《民事訴訟法》 、《行政訴訟法》 等法律法規(guī)或相關(guān)政策中，但在上述法律法規(guī)和政策條文中，都是規(guī)定人民法院"可以……提出司法建議"，既非"必須"也非"應(yīng)當(dāng)"，亦未規(guī)定失職不提司法建議的法律責(zé)任，更未規(guī)定被建議對(duì)象拒絕回復(fù)和拒絕采納司法建議的懲戒制度。這就導(dǎo)致司法建議不能發(fā)揮其應(yīng)有的激勵(lì)和懲戒功能，進(jìn)而失去了法律應(yīng)有的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，其法律效力這一瓶頸問(wèn)題越來(lái)越凸顯。

3、司法建議質(zhì)量有待進(jìn)一步提高

由于目前法院普遍面臨著繁重的審判執(zhí)行工作壓力，法官受時(shí)間和精力所限，發(fā)出的司法建議質(zhì)量雖然較之以前有所好轉(zhuǎn)，但是仍有較大提升空間。從泰州兩級(jí)法院的司法建議內(nèi)容看，多數(shù)為個(gè)案建議，宏觀建議較少。2012年，泰州兩級(jí)法院共發(fā)出司法建議112件，其中從個(gè)案發(fā)現(xiàn)的為79件，宏觀建議則只有8篇；部分司法建議針對(duì)性不強(qiáng)，對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題、亟須解決的問(wèn)題、重大民生問(wèn)題關(guān)注不夠；部分司法建議調(diào)研深度不夠，內(nèi)容空泛，所提建議可操作性不強(qiáng)。

4、反饋率偏低，督促落實(shí)不到位

司法建議只是一種柔性的"建議"，由于缺乏法律強(qiáng)制力，且督查落實(shí)不到位，導(dǎo)致司法建議反饋率偏低，即使有反饋，也存在形式化、應(yīng)付化、拖延化的傾向，甚至出現(xiàn)石沉大海、杳無(wú)音信的情況。 正如《人民日?qǐng)?bào)》所指出的："司法建議的效果有點(diǎn)象輿論監(jiān)督，提出的問(wèn)題再有針對(duì)性，能否發(fā)揮作用也得看被建議者的態(tài)度"。 有的司法建議發(fā)出之后，沒(méi)有及時(shí)回訪和督促落實(shí)，沒(méi)有有效監(jiān)督相關(guān)單位對(duì)建議的采納、落實(shí)情況；有的被建議單位不明白司法建議的用意何在，或者顧慮重重，認(rèn)為司法建議是揭丑找短，所以對(duì)司法建議置之不理或者給予冷言冷語(yǔ)，司法建議工作的社會(huì)認(rèn)同度有待努力提高。2012年，泰州兩級(jí)法院總共112篇司法建議中，有反饋效果的僅27篇，反饋率不到25%。

5、司法建議工作制度落實(shí)不到位

由于法官在繁重的辦案和調(diào)研任務(wù)之外很難"心有旁騖"，于是以結(jié)案為目標(biāo)的"擺平"邏輯在法院中贏得了更多的市場(chǎng)，進(jìn)而導(dǎo)致泰州兩級(jí)法院均不同程度的存在未嚴(yán)格執(zhí)行市中院下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范與完善司法建議工作的意見(jiàn)》現(xiàn)象。有的司法建議不嚴(yán)格按照訴訟文書(shū)樣式要求制作，具有很大的隨意性；有的司法建議內(nèi)容不全面，沒(méi)有充分闡明所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的成因和提出建議的依據(jù)；有的司法建議措詞不準(zhǔn)確，邏輯不嚴(yán)謹(jǐn)，方法不適當(dāng)，難以使被建議單位采納；有的司法建議制作、審批和發(fā)布程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范；有的司法建議歸檔管理制度不夠規(guī)范。

（二）司法建議制度困境之破解對(duì)策

針對(duì)目前司法建議工作機(jī)制存在問(wèn)題，應(yīng)該完善啟動(dòng)機(jī)制，杜絕"一判了之"；完善制作機(jī)制，力求"一建中的"；完善回訪機(jī)制，防止"一紙空文"；完善規(guī)范機(jī)制，確保"一以貫之"。 具體講來(lái)，有如下幾點(diǎn)：

1、更新理念，從思想意識(shí)層面提升對(duì)司法建議工作重要性的認(rèn)識(shí)

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，認(rèn)識(shí)到位才能工作到位。所以，各級(jí)法院要高度重視，要強(qiáng)化對(duì)司法建議工作的認(rèn)識(shí)和在審判工作中審時(shí)度勢(shì)提出建議的意識(shí)。要將司法建議工作作為審判職能中一項(xiàng)不可或缺且日益重要的組成部分，將其視為推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新工作的重要抓手予以推進(jìn)；各級(jí)黨政機(jī)關(guān)要進(jìn)一步澄清認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)司法建議工作的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)落實(shí)司法建議情況進(jìn)行監(jiān)督，采取切實(shí)措施支持司法建議工作的開(kāi)展；被建議單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待，并根據(jù)自身情況積極采納建議，就提及的建議督促有關(guān)人員落實(shí)，積極配合法院做好反饋工作，彌補(bǔ)工作中的漏洞，減少矛盾和糾紛的發(fā)生。

2、加快立法，從法律制度層面確保司法建議工作得以有力推進(jìn)

在全國(guó)性立法層面，建議加快相關(guān)立法，賦予司法建議明確的法律效力和法律地位。可在刑事訴訟法中增設(shè)法院的司法建議權(quán)，與行政訴訟法和民事訴訟法司法建議權(quán)并列。筆者建議，在三大訴訟法的總則或?qū)Ｕ轮袑?duì)司法建議工作予以規(guī)定，讓司法建議與判決、裁定、決定、通知、命令、公告等結(jié)合起來(lái)，構(gòu)成一套完整的法律文書(shū)種類，充分發(fā)揮人民法院的職能作用。同時(shí)，應(yīng)細(xì)化和規(guī)范司法建議的內(nèi)容、形式、適用范圍、制作程序和制裁措施等。在地方性立法層面，建議各級(jí)人大制定地方性法規(guī)規(guī)范司法建議工作，特別是將監(jiān)督檢查行政機(jī)關(guān)辦理司法建議的情況納入相關(guān)規(guī)定，以有效提升依法行政能力和社會(huì)管理水平，增進(jìn)法院與行政機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)。

3、規(guī)范運(yùn)作，從管理機(jī)制層面完善司法建議工作運(yùn)行程序

要認(rèn)真執(zhí)行現(xiàn)有的規(guī)定要求，統(tǒng)一撰寫(xiě)格式，確定行文規(guī)則，明確使用情形，規(guī)范運(yùn)行程序。司法建議的制作和發(fā)布程序，一般應(yīng)由案件承辦人或者合議庭討論決定后提出，報(bào)院長(zhǎng)或者分管副院長(zhǎng)批準(zhǔn)同意后以法院的名義發(fā)出；建立專門的司法建議文書(shū)登記備案記錄臺(tái)賬，統(tǒng)一分類、編號(hào)，詳細(xì)記載擬稿人、被建議單位、建議內(nèi)容及建議的落實(shí)情況等內(nèi)容；建立統(tǒng)一的司法建議信息庫(kù)，及時(shí)將司法建議及其反饋情況、領(lǐng)導(dǎo)批示等錄入信息庫(kù)，并適時(shí)對(duì)外公開(kāi)；建立司法建議的撤銷、變更制度，明確規(guī)定司法建議的變更、撤銷程序。

4、提升品質(zhì)，從產(chǎn)出機(jī)制層面提高司法建議的質(zhì)量和效果

"提升司法建議的質(zhì)量是司法建議生命力的源泉"。 所以，建立健全司法建議的質(zhì)量管理機(jī)制尤為重要。在提出司法建議之前，應(yīng)當(dāng)做好全面細(xì)致的調(diào)查研究，確保客觀性、準(zhǔn)確性；在提出解決方案時(shí)，要"對(duì)癥下藥"，注重及時(shí)性、針對(duì)性、可行性；要"高屋建瓴"，著重關(guān)注一些對(duì)創(chuàng)新社會(huì)管理具有重要意義的普遍共性的宏觀綜合性問(wèn)題，提高司法建議的指導(dǎo)性；要加強(qiáng)法官技能培訓(xùn)，健全經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和交流機(jī)制，提升司法建議制作能力；建立健全激勵(lì)考核工作，將司法建議工作開(kāi)展情況納入法官業(yè)績(jī)考評(píng)和法院科學(xué)發(fā)展考核之中，兼顧數(shù)量和質(zhì)量，明確獎(jiǎng)懲，調(diào)動(dòng)法官的主動(dòng)積極性。

5、確保實(shí)效，從落實(shí)制度層面強(qiáng)化跟蹤、回訪和反饋機(jī)制

司法建議不僅是一份靜態(tài)的文書(shū)，更是司法和社會(huì)互動(dòng)的一個(gè)過(guò)程，不僅要指出問(wèn)題，更重要的是解決問(wèn)題。其功能的發(fā)揮，關(guān)鍵在于司法建議的采納、應(yīng)用和轉(zhuǎn)化程度。司法建議中應(yīng)明確該建議需要反饋的期限和方式等，并告知對(duì)未予及時(shí)反饋的相應(yīng)制裁措施；加強(qiáng)與被建議單位的溝通協(xié)調(diào)，適時(shí)進(jìn)行詢問(wèn)、提醒和回訪，及時(shí)了解司法建議的運(yùn)行成效；建立健全對(duì)被建議單位拖延、不予回復(fù)、整改不積極或不到位的督促和監(jiān)管機(jī)制，必要時(shí)，可提請(qǐng)被建議單位的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或主管機(jī)關(guān)督促司法建議的落實(shí)；加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)被建議單位自覺(jué)落實(shí)司法建議。

6、整合協(xié)作，從制度操作層面實(shí)現(xiàn)司法建議外部聯(lián)動(dòng)機(jī)制

擴(kuò)充司法建議的參與主體，探索與人大代表、政協(xié)委員以及人民陪審員、專業(yè)人士相結(jié)合的方式，借助多方面的知識(shí)優(yōu)勢(shì)更有效地解決問(wèn)題；建立司法建議溝通聯(lián)系制度，通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，共同研討，提升依法行政能力，營(yíng)造良好的外部環(huán)境和輿論氛圍，促進(jìn)黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體法治化水平的提高；建立司法建議采納情況考核制度，逐步將司法建議落實(shí)情況納入社會(huì)治安綜合治理的考核范圍，以提高被建議單位對(duì)司法建議的重視程度。此外，應(yīng)逐步建立起法院向人大及其常委會(huì)的專項(xiàng)匯報(bào)制度，自覺(jué)、主動(dòng)地接受監(jiān)督和檢查，并對(duì)人大代表提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，積極依規(guī)辦理和改進(jìn)，并及時(shí)予以準(zhǔn)確答復(fù)。

結(jié)束語(yǔ)

近年來(lái)，各級(jí)法院對(duì)司法建議工作進(jìn)行了積極探索，制定了相關(guān)規(guī)定，使司法建議工作有了飛躍式的發(fā)展，并取得了一定成效，此舉為促進(jìn)相關(guān)單位規(guī)范管理，預(yù)防和減少糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)秩序，發(fā)揮了積極作用。但我們應(yīng)該清醒地看到，由于認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)、實(shí)踐操作上的失范、立法上的不完善、理論研究的缺乏，司法建議制度在我國(guó)法治現(xiàn)代化進(jìn)程中難免會(huì)險(xiǎn)阻重重，步履蹣跚。況且，在一個(gè)人民法院的裁判文書(shū)都尚未能達(dá)到很強(qiáng)的權(quán)威性的情況下（社會(huì)上拒不履行法院生效裁判的情況比比皆是），要想司法建議制度能夠短期內(nèi)大放光彩顯然是不切實(shí)際的，它并非僅是人民法院的責(zé)任，它不但需要人民法院的自覺(jué)嘗試和積極探索，更需要國(guó)家法律制度和相應(yīng)配套機(jī)制的支撐，從而伴隨著中國(guó)的法治化進(jìn)程而不斷完善。司法建議作為人民法院延伸審判職能、化解矛盾糾紛、提高社會(huì)管理水平和司法服務(wù)水平的重要手段之一，無(wú)疑將會(huì)在推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)中受到更多關(guān)注，這將需要我們進(jìn)一步深入思考，不斷探索前進(jìn)。

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