2005年3月，某區(qū)人口與計劃生育局（下稱區(qū)計生局）檢查組到本區(qū)東關(guān)鎮(zhèn)新興村馬莊組進(jìn)行計劃生育工作檢查。檢查中，工作人員向張某了解情況，張某反映的本組一超生戶超生小孩的時間與東關(guān)鎮(zhèn)人民政府（下稱鎮(zhèn)政府）上報的不一致。區(qū)計生局據(jù)此認(rèn)定鎮(zhèn)政府的計劃生育工作存在漏洞，在全區(qū)予以了通報。同年5月7日晨，東關(guān)鎮(zhèn)計劃生育服務(wù)站（下稱計生站）工作人員孫某等人，以張某提供的問題有誤，影響了區(qū)計生局對鎮(zhèn)政府的計劃生育工作考核為由，"扣押"了張某的農(nóng)用手扶拖拉機(jī)一臺。經(jīng)張某催要，計生站后將拖拉機(jī)返還，拖拉機(jī)無損壞。同年8月，張某以鎮(zhèn)政府為被告，向區(qū)法院提起行政訴訟，要求法院確認(rèn)鎮(zhèn)政府扣押私有財產(chǎn)的具體行政行為違法。

案件在討論中有兩種意見。一種意見認(rèn)為，計生站為了鎮(zhèn)政府的利益，以鎮(zhèn)政府的名義實(shí)施扣押行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為鎮(zhèn)政府的具體行政行為違法。第二種意見認(rèn)為，計生站雖以鎮(zhèn)政府的名義扣押財產(chǎn)，但不能由鎮(zhèn)政府承擔(dān)具體行政行為違法的責(zé)任，應(yīng)由計生站承擔(dān)民事侵權(quán)的責(zé)任。

筆者同意第二種意見。理由如下：

首先，計生站行使人口與計劃生育有關(guān)工作應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為受鎮(zhèn)政府的行政委托?！度丝谂c計劃生育法》第十條第三款："鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)的人口與計劃生育工作，貫徹落實(shí)人口與計劃生育實(shí)施方案。"《江蘇省人口與計劃生育條例》第十三條："鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和城市街道辦事處負(fù)責(zé)本轄區(qū)的人口與計劃生育工作，貫徹落實(shí)人口與計劃生育實(shí)施方案；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和城市街道辦事處應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定設(shè)立計劃生育辦公室，配備計劃生育工作人員。"依據(jù)上述法律規(guī)定，人口與計劃生育工作應(yīng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政職權(quán)?！督K省機(jī)構(gòu)編制委員會、計劃生育委員會、財政廳〈關(guān)于建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)及核定人員編制的通知〉》規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)為全民事業(yè)單位，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上接受縣（市）計劃生育委員會和計劃生育指導(dǎo)站的指導(dǎo)。據(jù)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)為非國家行政機(jī)關(guān)。經(jīng)查，計生站具有獨(dú)立法人資格，鎮(zhèn)政府也沒有單獨(dú)成立計劃生育辦公室，行使東關(guān)鎮(zhèn)人口與計劃生育管理工作的是計生站?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》二十一條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)，應(yīng)當(dāng)視為委托。根據(jù)以上有關(guān)法律規(guī)定和本案事實(shí)，我們不難得出這樣的結(jié)論：對有關(guān)人口與計劃生育工作，鎮(zhèn)政府將此行政職權(quán)委托給了計生站行使，如果計生站在行使受托的行政職權(quán)時違法或侵權(quán)，應(yīng)由委托組織鎮(zhèn)政府承擔(dān)行政行為違法的法律后果。

其次，認(rèn)定受托機(jī)關(guān)的行為是委托行為，應(yīng)以行使受托的行政職權(quán)為限。本案中，張某不存在計劃外生育二胎的事實(shí)，也沒有利用虛假材料騙取準(zhǔn)生二胎等違法、違規(guī)行為。他向檢查人員提供情況、反映問題，行使的是法律賦予公民的權(quán)利。在此情況下，任何部門和個人都無權(quán)對張某的私有財產(chǎn)進(jìn)行扣押。計生站對張某的財產(chǎn)進(jìn)行"扣押"，是對權(quán)利人的打擊報復(fù)，顯然超出了鎮(zhèn)政府委托的職權(quán)范圍，不能認(rèn)定為委托行為，應(yīng)當(dāng)由計生站承擔(dān)違法的法律后果。國家賠償法第七條四款規(guī)定：受行政機(jī)關(guān)委托的組織或個人在行使受委托的行政權(quán)力時侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損害的，委托的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。據(jù)此可知，如果受委托組織所實(shí)施的致害行為與委托的職權(quán)無關(guān)，則國家不能對該致害行為承擔(dān)賠償責(zé)任，受害人只能追究受委托組織的民事侵權(quán)責(zé)任。反之，張某有了上述有關(guān)違法行為，依法應(yīng)予行政處罰等，計生站再以鎮(zhèn)政府名義扣押其私有財產(chǎn)，則應(yīng)認(rèn)定為委托行為，由委托組織鎮(zhèn)政府承擔(dān)行政行為違法的法律后果。實(shí)踐中，大量存在的也是這種情況，導(dǎo)致人們習(xí)慣地認(rèn)為所有計劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都應(yīng)承擔(dān)行政行為違法的后果。

最后，界定行使公共權(quán)利的職務(wù)行為時還應(yīng)充分考慮多種因素。如何區(qū)分執(zhí)行職務(wù)行為和非執(zhí)行職務(wù)行為，理論上有兩種標(biāo)準(zhǔn)：一是實(shí)質(zhì)內(nèi)容理論，又稱主觀標(biāo)準(zhǔn)說；二是外表形式理論，又稱客觀標(biāo)準(zhǔn)說。我國國家賠償法在界定"執(zhí)行職務(wù)行為"和"非執(zhí)行職務(wù)行為"時采用了類似"外表形式理論"的"與行使職權(quán)有關(guān)論"（簡稱"有關(guān)論"）。即凡與執(zhí)行職務(wù)，行使職權(quán)有關(guān)的行為，如果符合其他構(gòu)成要件，國家將承擔(dān)法律后果。否則，應(yīng)認(rèn)定為個人行為。當(dāng)然，"有關(guān)論"仍然很抽象，而且具有很大的隨意性。為了準(zhǔn)確判斷某一行為是否屬于執(zhí)行職務(wù)行為，還應(yīng)結(jié)合一些具體標(biāo)準(zhǔn)。這些具體標(biāo)準(zhǔn)如：職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、時空標(biāo)準(zhǔn)、名義標(biāo)準(zhǔn)和目的標(biāo)準(zhǔn)等。在界定執(zhí)行職務(wù)行為應(yīng)予考慮的相關(guān)因素中，目的因素又是重中之重。本案中，計生站孫某等"扣押"財產(chǎn)的行為能否認(rèn)定為為了公共利益的行政行為呢？筆者認(rèn)為，該行為只是為了維護(hù)鎮(zhèn)政府一個小集體的利益，與維護(hù)社會公共利益毫無關(guān)系。張某提供、反映的問題如果是真實(shí)的，其應(yīng)該得到肯定，說明鎮(zhèn)政府的計劃生育工作的確存在漏洞，工作需要進(jìn)一步加強(qiáng)；張某反映的問題如果不實(shí)，那也只能對其批評、教育，更不能打擊報復(fù)。因此，將計生站"扣押"張某私有財產(chǎn)的行為認(rèn)定為與公共利益有關(guān)的行政行為有悖于我國計劃生育的基本國策。

綜上所述，此案應(yīng)當(dāng)定性為計生站的民事侵權(quán)，而非鎮(zhèn)政府的具體行政行為違法。