查封是人民法院依照法律規定，對被執行人的特定財產加以封存，防止被執行人處分該財產并限制其收益的一種臨時性強制執行措施。查封的目的是為了更有效地強制被執行人履行生效法律文書所確定的義務，更好的保證債權人利益的充分實現，維護交易安全。參與分配的對象就是已被法院采取查封等強制執行措施的財產，有效的查封制度可以最大限度的保證參與分配程序中可分配財產的最大化，因此，研究參與分配制度與查封制度的關系非常重要。目前理論界關于查封制度存在的爭議是法院對某一財產的查封是否僅限于申請債權人的債權額？法院對某一財產采取查封措施以后，其他債權人是否可以就該財產再申請查封？先查封的申請債權人是否有優先受償權？這也就是超額查封、重復查封和查封效力問題。

1、超額查封問題

參與分配的客體是什么？參與分配制度既然是參加到已經開始的強制執行程序中去，自然只能就法院已采取查封、扣押、凍結等強制執行措施的財產進行分配，這里就涉及到查封措施的范圍問題。從國外的立法來看，德國法禁止超額查封。德國民事訴訟法第803條第1款第2句規定，債務人也被保護不受強制執行擴展到超過清償債權人和償還強制執行費用這一必要限度的損害，即禁止超額扣押。①法國法則允許超額查封。之所以出現這種差異，與各國的參與分配的價值取向有關，德國參與分配采取優先原則，法國采取平等原則。

我國《民事訴訟法》第221條規定："人民法院查詢、凍結、劃撥存款不得超出被執行人應當履行義務的范圍。"第223條規定："被執行人未按執行通知履行法律文書確定的義務，人民法院有權查封、扣押、凍結、拍賣、變賣被執行人應當履行義務部分的財產。"可見，我國是禁止超額查封的。我國現行司法解釋對狹義參與分配是采取平等原則的。在平等主義制度下，"先申請的債權人如果僅就其債權額為查封的話，卻不能不陷入惶惶然的狀態，因為他無法知道有多少人參與分配"，而按照平等主義的要求，先申請查封的債權人沒有優先受償權，因此即使是最先申請查封的債權人也必須等到所有符合條件的債權人都參與執行，即等到執行程序快終結時，才能與其他債權人一起按債權額比例公平受償。"參與分配的人會越來越多，其受償的比例會越來越小，而原來查報的財產卻因禁止超標的查封而未采取強制措施可能早已流失。"①雖然《若干意見》第299條規定，參與分配程序結束后，債權人發現被執行人有其他財產的，可以隨時請求人民法院執行，但是這樣一則債權人需要等待很長一段時間，二則造成執行程序反復被提起，執行效率低下。因此，平等主義制度下存在查封數額的確定性與不確定的參與分配債權額之間的矛盾，這就使得平等主義制度下債權人為保證自己的債權額最大限度的實現，而具有超標的查封的本能，即盡可能多的查封債務人的財產。這樣債務人可處分的財產數目減少，不利于債務人的生產經營，這對債務人而言也是不公平的。因為債務人只有在其所欠的債務額限度內容忍查封措施的義務。而在優先主義制度下，由于首先申請查封的債權人可獲得類似查封抵押權等優先受償權，于參與分配時可較其他債權人享有優先受償的權利，因此債權人只需就自己的債權額申請查封即可，無超額查封的必要。

可見，如果在參與分配中采取平等主義，就不應限制債權人的查封范圍；若采優先主義，就應該限制債權人的超標的額的查封行為，這樣，查封制度與參與分配制度才能配套協調。我國如果將來采取"一般破產主義+民事執行優先原則"的立法例，就應該相應規定限制超額查封。

2、重復查封問題

強制執行以查封物是否允許再查封為準，可分為再查封主義和不再查封主義。再查封主義是指對于已經采取查封措施的財產，其他債權人可以就該財產再申請查封。日本《民事訴訟法》第47條對不動產的執行和法國法即采此原則，德國民事訴訟法第804條第3款規定："動產、債權或者其他權利可被多次扣押，這樣一來也存在多個扣押質權，前面的扣押質權優先于后面的扣押質權。"②不再查封主義是指對于已被法院采取查封措施的財產，其他債權人不能再申請查封。日本《民事執行法》第125條關于動產的執行及我國臺灣地區強制執行法第33條、第56條即采之。

我們認為，再查封主義和不再查封主義本身并無優劣之分，其立法意圖都是為了更好的保護債權人的利益，只要處理好與相關法律制度的配套協調問題即可。在參與分配的優先主義原則下（如美國、英國、德國），對債權的清償順序依照采取強制執行措施的先后順序而形成一個受償序列，首先申請查封的債權人就執行標的物獲得擔保物權，并且查封在先所產生的擔保物權優先于查封在后產生的擔保物權，在執行財產分配時，依照查封順序對各債權進行清償。因此，優先主義的參與分配制度下各債務人申請查封的順序恰恰是確定優先受償順序的基礎，即優先主義原則下宜采再查封主義。而在平等主義下，先實施的查封等強制執行措施并不賦予債權人任何優先受償權，無論申請執行的先后，各債權人都按債權額比例平等受償，已實施的查封措施從某種程度上可以說是為申請查封人和其他債權人共同實施的，因此對于已實施查封的財產沒有再查封的必要。如果其他債權人再申請強制執行，只需合并執行程序進行分配即可，因此平等主義的參與分配制度下宜采取不再查封主義。

我國《民事訴訟法》第94條第4款規定："財產已被查封、凍結的，不得重復查封、凍結。"《若干意見》第282條規定："人民法院對被執行人的財產查封、凍結的，任何單位包括其他人民法院不得重復查封、凍結或擅自解凍。"可見，我國采取的是不再查封主義立法例。但是此規定卻與法律的其他規定及司法實踐不相協調：①《執行規定》第88條第一款規定："各債權人對執行標的物均無擔保物權的，按照執行法院采取執行措施的先后順序受償。"也就是說，此處立法允許法院重復采取查封等措施，各債權人按照法院采取查封等強制執行措施的先后順序受償。司法實踐中，很多法院基本上也是按照先查封者優先受償的原則理解和操作該條的。而這顯然與《民事訴訟法》第94條和《若干意見》第282條的規定不一致，因為若禁止重復查封，法院就無法按采取執行措施的先后順序清償。這里，立法出現了自相矛盾的紕漏。②當前后兩個案件分別由兩個法院管轄時，在法律禁止重復查封、又無其他相應的信息溝通機制的情況下，在第一次查封被解除后或撤銷后，其他執行機關往往不可能立即獲悉在先查封被解除或撤銷的信息，從而導致在后查封不可能立即實施，債務人往往會借機轉移財產。這樣，執行機關對債務人財產的控制出現盲區，其他債權人的利益就可能因此而受到不應有的損害。有的法院甚至利用禁止查封的規定搞地方保護主義，為保護某債務人而盡快將其全部財產予以查封，阻止外地法院查封，然后再找機會解除查封，導致其他法院的執行落空。可以說，正是法律規定的不完善給別有用心之人鉆法律的空子提供了機會，而本應與平等主義相適應的不再查封主義也因我國法律規定的前后不一致，而導致在實踐中并未發揮應有的作用。

我國的參與分配制度改革的大方向是實行優先主義，相應的，關于查封制度也應采用再查封主義，對于已經采取查封等強制執行措施的財產，債權人可以再申請查封。在存在多個查封措施的情況下，各查封債權人按照申請查封的時間先后組成一個受償序列，先查封者先受償，在先查封被撤銷或解除的，后行查封依次遞進。值得注意的是，2004年10月26日最高人民法院通過的《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》第28條規定："對已被人民法院查封、扣押、凍結的財產，其他人民法院可以進行輪候查封、扣押、凍結。查封、扣押、凍結解除的，登記在先的輪候查封、扣押、凍結即自動生效。"應當說，這一立法解釋的規定是具有前瞻性，比較合理的。

3、查封的效力

查封作為人民法院對債務人采取的一種強制執行措施，它會產生兩方面的效力：一是程序法上的效力，即先采取措施的法院的處理權限問題；二是實體法上的效力，即先采取措施的案件債權人是否有優先受償權問題。①我國《民事訴訟法》第94條規定禁止重復查封，因此首先采取查封措施的法院在程序上具有優先處理查封財產的權限，其他法院不得對同一物再采取重復查封的措施，也不得對正在實施的查封措施予以解除，參與分配也由首先查封、扣押或凍結的法院主持進行。

至于實體法上的效力，即先申請查封的債權人是否享有優先受償權，應當說，法律并沒有做出明確規定，但從法律禁止重復查封的規定來看，這即是禁止其他債權人對已查封的財產再申請執行，因此執行過程中的查封措施具有一定的優先性。但這種優先性是相對的，有限制的。當債務人的財產足夠清償全部債務時，這種優先性是存在的（實際上由于債務人的財產足夠清償全部債務這一前提的存在，使所有的債權人最后均能得到清償，因此這種優先權存在的意義并不大）。但在參與分配和破產的情況下，這種優先權并不存在，尤其是當債務人破產時，這種優先權是肯定沒有的。因為1993年9月17日最高人民法院《關于人民法院受理破產案件后對以破產案件的債務人為被執行人的執行案件均應當中止執行的批復》中明確規定，以破產案件的債務人為被執行人的案件，執行法院雖對債務人的財產已決定采取或者已采取了凍結、扣留、查封或扣押等財產保全措施或者執行措施，仍屬于未執行財產，均應當依法中止執行。如果受理破產案件的人民法院裁定宣告債務人破產，被中止執行的財產應當作為破產財產。1991年最高人民法院關于貫徹執行《中華人民共和國企業破產法（試行）若干問題的意見》第12條規定："人民法院受理破產案件后，以破產企業為債務人的其他經濟糾紛案件，已經審結但未執行的，應當中止執行，作為破產債權由債權人憑生效的法律文書向受理破產案件的人民法院申報債權。"新《破產法》第19條規定："人民法院受理破產申請后，有關債務人財產的保全措施應當解除，執行程序應當中止。"這說明已經查封的財產在債務人破產時，都要作為破產財產，由所有債權人統一分配，而不能優先執行給已經采取查封措施的債權人。

德國法律規定通過扣押（此處的扣押大體相當于我國的查封）債權人就獲得了扣押質權，該扣押質權具有與合同法上的質權和法定質權同樣的效力，取得扣押質權的順序依扣押的先后順序確定，并且在債務人破產時，扣押質權人可以享有別除權，就破產財產優先受償。美國的司法優先權包括扣押優先權、判決優先權和強制執行優先權三種。其中扣押優先權也是債權人因先向法院對債務人的財產提出扣押申請而取得優先受償權，但此優先權不同于債務人債權人合意產生的抵押權，在債務人破產時并不享有別除權。可見德國和美國的扣押優先權的主要區別就在于前者在破產中享有別除權，后者卻沒有。應當說，美國的立法模式更具合理性。我們主張在執行程序中實行優先主義是因為執行屬于對債權的個別清償，應以效率原則為價值追求目標，對于積極勤勉調查債務人財產狀況，付出大量時間、精力和費用的債權人理應給予鼓勵。而當債務人的財產不足以清償全部債務時，就應轉入破產程序，已被采取查封等措施的財產不再享有優先受償權，而應當返還作為破產財產，由所有債權人按比例公平受償，實現債權平等。可以說，即使執行程序中的優先主義有偏袒查封債權人之嫌，但由于破產程序對執行的制約，也不會破壞債權平等，由執行和破產構成周密的救濟制度體系存在的情況下，我們就不會指責優先主義會破壞債權平等了。但"德國法上的查封質權或者抵押權卻實實在在的威脅著債權平等"，因為進入破產程序即意味著債務人的償債能力非常有限，查封質權在破產中又享有別除權，"故對于其他事前未設擔保，事后又沒有機會申請執行或者申請假扣押的債權人來說，查封優先權制度無疑剝奪了他們通過破產程序獲得平等救濟的可能，無異于落井下石。"因為它使其他債權人試圖通過破產程序來獲得平等救濟的愿望成為不可能，忽略了破產制度對執行申請機會不平等的補充作用，無形中剝奪了其他債權人在破產程序中平等受償的機會。而且正如有的學者指出的，本來查封優先權就不應當與債權成立時合意成立的抵押權一樣對待。因為合意產生的質權人在債權成立時就已考慮到債權的風險，并積極地采取了防范措施，其受到優遇在債務人破產時享有別除權是理所當然的。但查封質權人則不同，可能因與債務人的關系或對債務人受償能力的信心等，他們在債權成立時沒有積極采取措施防范風險，這意味著他們當初就做好了與其他沒有擔保的債權人共擔風險的準備，在這種情況下，僅僅因其申請查封在先而給予抵押權或質權，對事前與其共擔風險、信賴債務人當時財產償債能力的債權人很不公平。①因此，當債務人破產時，查封質權應當向對待提前清償以及事前沒有提供而事后提供的擔保物權一樣，予以撤銷。而且查封質權是一種優先主義立法上執行中的優先權，只是一種程序上的優先權，其只能在執行程序中發揮作用，在破產時就應當喪失。