一、審判管理的內涵及構成要素

審判管理是指人民法院在審判案件的整個訴訟活動中，由法院內部有關部門和人員對審判工作進行科學、合理的分工、協調、規范、監督和指導，從而保證案件審理的各個環節、各個方面能夠通力合作，分權制衡，以實現公正高效。簡言之，審判管理就是圍繞審判這個核心業務所進行的管理。

在筆者看來，審判管理具有以下三個方面構成要素

1、審判管理的主體。在筆者看來，審判管理的主體，有狹義和廣義之分。目前，全國各地大多數法院都設立了專門的審判管理機構--審判管理辦公室（以下簡稱審管辦），并取得了獨立編制。審管辦作為從事日常審判管理工作的常設機構，無疑是狹義上的審判管理主體。與此同時，當前法院內部還存在院長、審判委員會（以下簡稱審委會）、庭長、案件承辦人等多層次、多元化的審判管理主體，也即廣義上的審判管理主體。

2、審判管理的客體。審判管理的客體抑或對象，應當是審判活動和審判人員。從另一個角度來講，也可以概括為對人的管理、對案件的管理、對重點的管理三個方面。對人的管理主要是建立各管理主體之間分工負責、協作互動的運行機制；對案件的管理主要是建立審判工作規范體系、審判流程管理體系和案件質量評查體系；對重點的管理主要是指對審判重點環節和重點問題的管理。

3、審判管理的內容。根據目前的審判管理實踐，通說認為審判管理應該包括案件質效指標統計與分析、案件審判流程管理、案件質量監督評查、法官業績考評等內容。

二、當前基層法院審判管理的現狀--以運行機制為視角

近年來，全國法院系統積極探索審判管理改革，初步實現了行政管理、審判管理和司法人事管理的"三分離"，初步確立了以統一指標體系為向導，審判流程管理、案件質量監督評查、審判質效指標統計分析、法官審判業績考核"四位一體"的審判管理工作格局。盡管如此，但現行審判管理運行機制仍存在管理"真空"，還存在因職責邊界模糊導致的協調難度較高、機制運轉不暢等一系列問題。主要體現在以下幾個方面：

（一）管理主體缺位：缺少全局性審判管理職能部門

審判管理是系統工程，應該形成一套"橫向到邊、縱向到底"的職能互補、綜合配套、層次推進的管理體制。但實際狀況是，立案庭流程管理、審管辦質量評查、質效數據評估還存在表面性、被動性、事后性等特點；院、庭長也常因疲于應付行政事務而難以真正管理到位；在巨大的案件壓力之下，承辦人員的自主管理更是勉為其難。因此，現實呼喚一個權威部門可以從全局的高度有效整合各種監督手段、要素，作出總體評價和突出問題的破解對策研究，全面提升整個法院的司法水平。

（二）工作機制不暢：缺乏跨部門聯動管理的工作機制

當前形勢下，不同審判領域、審判階段之間的協作互動更加頻繁和緊密，各地法院都在積極探索立、審、執"一盤棋"工作機制。從審判管理角度來講，同樣需要建立一套能夠橫跨各部門、覆蓋各審判階段的管理機制，以統領全院審判管理工作。目前，大多數基層法院的日常審判管理職能由與各業務庭同級的審管辦承擔，還有相當一部分法院審管辦與審判監督庭是合署辦公，即"一套人馬，兩塊牌子"，審管辦人員也參與辦理再審案件，造成其本身既是"運動員"又是"裁判員"。職權的平行設置和缺乏跨部門聯動管理的工作機制，導致基層法院審判管理工作一定程度呈現比較散、亂、層級低的特點。

（三）職能定位偏差：審委會未能有效履行審判管理職能

審判委員會制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分。幾十年來，各級人民法院審判委員會在總結審判經驗，指導審判工作，審理疑難、復雜、重大案件等方面發揮了重要作用。[1]但審委會作為最高審判機構的職能還比較單一，長期以來，基層法院審判委員會偏重對具體疑難、復雜個案進行討論研究，忽視了全局性、綜合性審判管理工作，審委會在審判管理上獨有的權威性、制度優勢和平臺作用未被很好發現和開發，尤其在重大審判事務的管理協調方面還遠未形成制度化運作。

三、審委會審判管理職能的再定位--以實證分析為路徑

長期以來，關于審委會的性質及職能定位，學術界及實務界一直存在爭議。1999年印發的《人民法院五年改革綱要》明確審判委員會是"法院內部最高審判組織"，但結合審委會的工作實際，一般認為審委會并非單純的審判組織，而是一個審判管理組織，并且應當成為全局性的綜合審判管理組織。原因有二：

首先，從最初功能設計和審委會的工作實際來看，審委會的性質應當界定為審判管理組織，而不是司法審判組織。人民法院組織法第11條規定："各級人民法院設立審判委員會，實行民主集中制。審委會的任務是總結審判經驗，討論重大的或疑難的案件和其他有關審判工作的問題。"在立法的層面上，審委會首要的任務是總結審判經驗，指導審判工作，其次才是討論重大疑難案件和其他審判工作問題。既然立法者的初衷是希望審委會成為以總結審判經驗、指導審判工作為主要任務的機構，那么應恢復審委會本來的面目，將其性質界定為審判管理組織。

近年來的實踐表明，基層法院審委會討論案件的數量呈增長態勢，審判功能的膨脹嚴重削弱了審委會的其他功能。因此，不宜將審判委員會定性為司法審判組織。應當說，討論重大、疑難的個別案件只是審委會的"副業"，而宏觀的、全局性的業務指導和審判管理，才是審委會的主要工作。為適應審判管理規范化的要求，加強審判委員會的指導作用，必須全面強化審委會職能。

其次，從審委會的法律地位和未來發展趨勢來看，審委會應當成為基層法院審判管理的核心機構。審委會作為代表全體法官進行法院管理的組織，其職能除審判職能外，監督職能、指導職能和管理職能等亦是該組織不可或缺的重要職能，并應日益發揮主要作用。基層法院的審委會多是由院長、副院長及審判業務庭庭長組成，雖然這一現象有其不合理之處，但從另一角度來看，在目前司法體制之下，由其進行全院審判管理恰恰具有較強的可操作性和權威性。

審判委員會制度改革一直是人民法院審判組織改革的重要內容，從一五改革到三五改革都對審判委員會改革提出了要求。特別是2010年1月11日最高院經中央批準重新制定并發布了《關于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》，在明確限定各級法院審委會討論案件范圍的同時，著重通過規定審判委員會的管理職責，加大了審判委員會總結審判經驗、完善審判管理的工作力度。該《意見》規定："地方各級人民法院審判委員會履行審理案件和監督、管理、指導審判工作的職責：(一)討論疑難、復雜、重大案件；(二)結合本地區和本院實際，總結審判工作經驗；(三)聽取審判業務部門的工作匯報；(四)討論決定對本院或者本轄區的審判工作具有參考意義的案例；(五)討論其他有關審判工作的重大問題。"因此，對審委會職能進行重新定位，以充分發揮審委會的作用，強化其審判管理職能應當成為基層法院司法改革的一個方向。

為了更加直觀地闡明基層法院審委會發揮審判管理職能的情況，筆者以情景再現的方式，選擇自己在擔任審委會秘書期間經歷的三個真實場景，進行簡要的還原和實證分析。

場景一：案件質量評查

審判監督庭庭長（兼任審管辦主任）發言："下面，我將2010年第一季度市中院發回重審和改判案件提交各位委員評查。一、XX縣人民檢察院對我院審理的被告人吳XX犯強奸罪一審判決提起抗訴……二審法院認為，本案是共同犯罪案件，各共同犯罪人均應對犯罪結果承擔刑事責任，原審被告人吳XX伙同他人采用暴力手段輪奸女青年，其中4人強奸得逞，輪奸行為成立，對各共同犯罪人均應當在十年以上量刑，原審被告人吳XX本人強奸未能得逞的行為并不影響全案既遂的認定，其應當對共同犯罪強奸既遂的犯罪結果承擔刑事責任。抗訴機關提出原審法院適用法律錯誤、量刑不當的抗訴意見成立，予以支持。評查意見：本案改判是一、二審對共同犯罪案件，各共同犯罪人是否均應對犯罪結果承擔刑事責任的認識不同，根據本案案情，改判有道理。原審承辦法官王X不承擔案件改判責任。案件質量評定為基本合格。"

委員甲（分管刑庭的副院長）："這個案子主要還是對法律的理解和認識不同，同意評查意見。"

委員乙："同意評查意見，案件基本合格，不扣發承辦人考核津貼。"

（其他委員均同意評查意見）

委員丙（院長）："我看這個案子有問題，共同犯罪的刑事責任是刑事審判中常見的基本問題，怎么會到現在還有錯誤認識？到底是認識問題還是別的什么原因？案子都抗訴改判了，還定基本合格嗎？應該定不合格。（對列席的紀檢組長說）看一下按規定應該罰多少錢？"

紀檢組長："200元。"

委員丙（院長）："罰300，分管院長和刑庭庭長要對其進行批評教育，查找原因。大家看是否同意？"

（其他委員一致同意）

委員丙（院長）："審委會秘書通知政治處從下個月目標考核中扣發其300元津貼。"

場景二：討論出臺審判管理制度

委員甲（分管民事審判副院長）："下面，我將《關于當前處理民商事新類型、敏感、疑難案件的若干意見》初稿提交給各位委員討論研究。（逐條宣讀）第一條：民商事新類型、敏感、疑難案件是指在民商事范圍內法律界定不清或難以界定，政治性、政策性強，社會敏感度高，司法難以控制和解決的案件。具體范圍為：（1）法律規定界限不清、司法解釋未作規定或規定不明的案件。如涉及鎮、村開發的"小產權房"類案件等……第五條：對于法律規定界限不清的新類型案件，應當區別對待，對于依據立法精神和法學理論能夠受理，且受理后社會效果較好的案件，可以經請示后及時受理，依法保護當事人的訴權。"

委員乙："應當明確誰向誰請示，應該是立案庭向分管院長、院長請示，或者經審委會研究向上級法院請示。"

（其他委員一致同意該意見，繼續討論下面內容直至宣讀完畢）

委員丙（院長）："審委會秘書回去把各位委員的討論意見歸納一下，由民一庭、立案庭、研究室共同修改后交分管院長簽發實施。"

場景三：組織業務學習

委員甲（院長）："今天會議的主要內容是組織各位委員和所有業務庭。人民法庭庭長學習新頒布的《侵權責任法》，民一庭盧庭長前不久在北京專門進行了學習，下面請他為大家進行講解。"

委員乙（民一庭庭長）："下面我把在北京學習的精神向各位傳達一下，與大家共同交流研討。"（逐條講解《侵權責任法》內容，與會人員不時插話討論）

委員甲（院長）："今天的學習很及時，也很重要。請各位分管院長、業務庭長回去后組織本條線、本部門法官進行學習，要在法律正式實施前熟練掌握其內容，確保運用自如。散會!"

上述三個場景的情景再現，真實地展示了當前某基層法院審委會在審判管理方面發揮的作用，盡管這些做法還不夠成熟，還具有相當的行政化色彩。但是可以肯定的是，審委會作為全局性的審判管理職能機構，具有其他法院機構無可比擬的優勢。一是法律地位的權威性。無論是基于審委會成員構成的行政化因素，抑或是由于法律規定其為"最高審判組織"的制度優勢，審委會較之審管辦、辦公室、紀檢監察部門等具有審判管理職能的部門，有著較高的權威性。換言之，通過審委會作出的決議、出臺的制度、組織的活動都具有較強的可行性和執行力。二是組織協調的高效性。在場景一中，審委會組織對發回、改判案件進行質量評查，實際上是一項事后性的審判管理，目的是查找和糾正案件質量差錯，吸取教訓，并根據具體情況給予承辦人相應處罰。該項工作涉及到審管辦（提交評查報告、提出評查意見）、紀檢監察部門（提出處罰意見）、政治處（執行處罰決定）以及相關業務庭（組織總結整改），如果沒有審委會作為平臺，單靠某個部門牽頭協調或幾個部門互相協調，既浪費資源，耗費精力，又難以取得很好效果。再如場景二，該院審委會討論的《關于當前處理民商事新類型、敏感、疑難案件的若干意見》，旨在進一步統一和規范民商事案件辦理標準，提高對新類型、敏感、疑難案件處理能力，有效化解宏觀經濟形勢變化引發的各類矛盾糾紛。涉及到此三類案件的立案、調解、審理、執行等多個審判環節，也必須依賴審委會的組織協調。三是管理成效的顯著性。審委會審判管理的直接成效，從上述對場景一、二的分析便可看出。與此同時，審委會在發揮其各項職能的過程中，也在潛移默化地產生著提升法官業務素質、創新審判管理機制的效果。例如審委會在討論重大疑難案件、案件質量評查、組織業務學習的過程中，實質上構成了對所有參會人員的互動式培訓。同時，培訓成果在非委員列席（如場景三）和庭務會制度的催化下，輻射到了更為廣泛的群體。這樣的培訓模式實現了"在學習中實踐，在實踐中學習"，契合了"從知識型向能力型培訓轉變，從理論性培訓向實踐性培訓轉變，從灌輸式培訓向互動式培訓轉變"，[2]客觀上提升了委員和法官的業務素質，間接地提升了案件審判質效。

四、構建以審委會為核心的基層法院審判管理體系

綜上所述，筆者認為，當前形勢下基層法院審判管理體系的總體架構應當是：建立以審判委員會為核心和主導，院長宏觀管理、審判管理辦公室專門管理、庭長微觀管理、相關職能部門協同管理相結合的"一體多元化"審判管理體系。

（一）強化審委會主導審判管理工作的核心地位

在審委會為核心的審判管理工作框架下，基層法院的審判管理工作格局可以用"分塊實施、扎口管理"來概括，要實現各管理單元的分工負責、政令暢通，協作配合，必須加強審委會這個"扎口"的機制和制度建設。在筆者看來，關鍵在于兩個方面：

1、加強力量配備。審委會委員只在召開審判委員會時才聚在一起，大多數基層法院審委會沒有專門機構和人員專職負責日常工作。《關于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》規定：中級以上人民法院可以設立審判委員會日常辦事機構，基層人民法院可以設審判委員會專職工作人員。為此，基層法院可以從審管辦、研究室或者其他業務部門抽調若干名具有較強審判業務能力、理論調研能力和協調溝通能力的審判人員作為審委會專職秘書。除負責審委會日常事務外，還承擔論證、參與撰寫審委會擬總結、推廣的審判經驗、對審委會研究決定的案件和有關審判管理事項進行督辦、組織調查研究審判工作中的重要問題、收集相關信息等職責。

2、完善相關制度。《關于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》規定：審判委員會以會議決議的方式履行對審判工作的監督、管理、指導職責。為此，在審委會的決策管理層面上，應當制定相應的議事規則，對審委會決策審判管理工作作出程序性規定，要求審判管理的重大措施都須經審委會把關，提高審判管理措施的權威性和公信力。[3]

（二）完善審委會框架下的綜合性審判管理體系

1、院長的宏觀管理層面。院長的宏觀管理主要是指院長及各分管院長對審判管理工作的決策管理。在院長宏觀管理層面，應當建立審判管理的專題調研制度，院長可根據各自分管的范圍，對審判工作中發現的問題開展調查研究，也可以就在討論疑難案件、質效指標分析、案件質量評查、法官業績考評等工作過程中發現的問題或審判經驗，要求相關業務庭會同審委會專職秘書開展專題調研和總結，為業務指導和領導決策提供科學的參考依據。

2、審管辦的專門管理層面。審管辦作為專門的審判管理機構，應當著重圍繞自身的管理職能進行相關的制度構建和機制創新。結合基層法院工作實際，筆者認為基層法院審管辦在審判管理方面主要行使審判流程管理、審判質效指標統計和運行態勢分析、案件質量評查（初查）三個方面職責。為此，要建立匯報和通報機制，審管辦要定期向審委會提交和匯報全院審判質效指標、審判流程管理、案件質量評查等情況，并以《審判管理通報》形式下發全院。同時，還要不斷完善相關制度，如案件報結、審限變更的程序和標準、案件差錯責任追究辦法等等。

3、庭長的微觀管理層面。開展好審判管理工作必須調動并發揮好各層面主體的積極性。院、庭長的審判管理工作不應當由于有了審判管理辦公室的審判管理而有所削弱，相反更應當具有針對性。[4]筆者認為，庭長的微觀管理主要應從四個方面入手，實現與審委會綜合管理的四個"對接"。首先是要強化案件質量把關，做好與審委會討論案件職能的對接。要加強對案件審理、評議、裁判文書簽發等審判環節的監督和把關，對于重大疑難復雜案件及時提交審委會討論。其次要強化法官業績考核，做好審委會案件質量評查職能的對接。對于本部門在審委會案件質量評查中發現問題和差錯的案件，要及時落實審委會處理決定，并組織有關人員認真總結。再次是要強化部門質效指標分析，做好與審委會分析審判工作運行態勢職能的對接。對于審管辦提交審委會分析點評的質效指標情況，庭長要立足本庭，放眼全院，進行細致的橫向和縱向分析，及時總結和發現問題，采取措施加以改進。最后是要強化法官業務培訓，做好與審委會組織業務學習職能的對接。針對審判實踐中發現的新問題、新頒布的法律法規及上級法院指導性文件，在審委會組織委員和有關列席庭長學習后，庭長要及時組織本部門法官學習交流。

4、相關職能部門協同管理層面。對審判管理工作的推進，不僅是專門機構和審判業務部門的事情，其他相關職能部門也是審判管理工作的"助推器"。就目前基層法院工作實際而言，政治處應當做好法官業績考評工作，認真落實審委會案件質量評查決議，將評查結果與法官業績和待遇掛鉤，獎優罰劣；紀檢監察部門應當完善法官審判執行工作規范、違反審判紀律處理辦法等制度，對信訪投訴案件進行專門的質量評查，對辦案不規范、違反程序辦案乃至違法辦案行為進行查處；研究室要充分發揮自身職能，與審委會專職秘書、審管辦或其他業務庭人員一起，就審委會布置的調研課題或審判管理工作中發現的問題進行共同研究等等。