摘  要：聽證程序作為實現程序正義的具體措施之一，在實現政府行為的公開、公正、透明和確保公民的合法權益不受侵犯方面,起著非常重要的現實作用。而在行政決策過程中設置聽證程序，讓參加聽證會的各方代表就所提供的決策備選方案的優劣充分發表自己的看法，可達到集思廣益的目的。目前，我國在行政決策領域引入聽證制度尚處于起步階段，還需要人們在多方面作出努力，從而使聽證制度不斷得到完善。

關鍵詞：行政決策；聽證制度；行政參與

2002 年1 月12 日，國家發展計劃委員會在北京主持召開了我國第一個全國性的行政決策聽證會--部分旅客列車車票實行政府指導價方案聽證會。[1]此次聽證會的召開具有十分重要的意義，因為這是我國首次將聽證制度應用于行政決策領域。但由于我國在行政決策領域引入聽證制度尚處于起步階段，現在還存在許多問題。因此,本文將對我國現有的行政決策聽證制度現狀進行分析, 并探討對我國行政決策聽證制度的完善。

一、我國行政決策聽證發展的現狀及不足

行政決策本來不是一個法律范疇中的概念，而是一個行政管理中的概念，在不同的工具書及文獻中的定義略有不同[2]，但總的來說，是指國家行政機關為行使政府職能，對所要解決的問題，依法擬訂方案或選擇方案的過程。行政決策聽證的適用領域在中國由單行法規定，目前主要適用于政府的定價行為、城市規劃、環境保護等領域，范圍較窄。[3]且總的來說，目前《價格法》、《環境影響評價法》等法律所確定的聽證程序被具體的法規、規章以及各級規范性法律文件細化，具有較強的操作性，但是也顯現出了一些不足，如法律法規的數量少，效力位階低，未成體系、現有的法律規定也多存在不明確、少操作性，以及在制度落實當中存在不力情況等。

（一）立法上的不足--制度缺失

  法律制度設計的缺失主要表現在以下幾個方面：

  （1） 缺乏統一的行政立法規定

由于缺乏統一的行政程序法,我國行政決策聽證規則往往由各單行法規定,這就容易造成不同決策領域、不同地區實行不同的聽證規則,不利于法治統一,而且聽證程序、聽證范圍、聽證主體等在很大程度上取決于法律的明確規定,法律沒有規定的,行政機關如果不主動采取,就不利于公民更好地參與。

(2) 現有的法律規定缺乏操作性

 我國《價格法》、《環境影響評價法》都只規定可以采取召開聽證會形式聽取意見，未規定任何程序規則，影響了聽證制度的運行效果。此外，聽證制度的程序也存在不合理。一是聽證代表名單保密,妨礙了代表與被代表者的交流。二是聽證會組織部門遞交聽證代表材料的時間太短,準備時間不夠。三是聽證會時間短,很難保證其對決策真正發揮作用。

（二）實施中的困境--制度虛置

(1) 行政決策聽證信息不對稱。聽證應是公眾參與政府決策的一個組成部分,是解決社會利益沖突、實現社會和諧的一個機制。相對人在聽證會前可以從行政主體獲得涉及自己的信息,也可以從聽證會上獲取行政主體開放的信息。然而,現在有些聽證會相對人卻無法獲得相關信息,更無法運用足夠對稱的信息,結果聽證會往往成了信息發布會,對行政行為的合法和公正并沒發揮多少作用。

(2) 聽證代表產生方式缺乏透明性。行政決策聽證會體現了行政決策的民主、公開,應當讓受決策影響的各利益主體都能參與。目前我國行政決策聽證代表產生的方法:一是選擇一些人大代表或政協委員作為參加聽證會的常任代表;二是推薦與選拔相結合,從各地、各部門推薦的報名者中,通過隨機抽取產生代表。這樣產生的代表難以真正代表相關利益群體的意見,影響了聽證會的效果。

二、完善行政決策聽證的制度建設

分析問題是為了解決問題，通過前文對我國行政決策聽證發展現狀以及發展中存在的主要問題，筆者擬在下文提出完善我國行政決策聽證的對策。正確的觀念是正確行為的先導，因此筆者認為首先應該在全社會培養程序法理念；而任何一種新制度形式在初期發展中，其核心問題就是制度程序如何構建，由此解決問題的根本方案就是：構建系統化地行政決策聽證制度。

（一）必須更新觀念，注重程序法理念的培養

觀念是行為的先導， 無論是政府還是公民，樹立正確的程序法觀念對民主政治建設，對我國在行政決策領域引入聽證制度都至關重要。一方面，行政機關應做好有關聽證制度的宣傳工作，使廣大人民群眾深入透徹地了解這一制度的作用，從而更好地發揮聽證會的作用；另一方面，廣大群眾應進一步增強參政議政的意識，積極行使人民當家作主的權利，勇于參與到行政決策的過程中，對其進行監督。在我國這樣一個沒有民主參政傳統的國家，觀念上的更新對聽證制度的完善和施行起著不可忽視的重要作用。

(二) 逐步擴大和明確行政決策聽證程序的適用范圍

行政決策聽證的適用領域在我國是由單行法規定, 目前主要適用于行政立法、政府的定價行為、城市規劃等領域, 范圍狹窄。結合我國現有的立法狀況和行政決策聽證程序的實踐，筆者認為從法律制度上確立行政決策聽證范圍可以遵循以下思路：一是根據現實承受能力，通過頒發單行法逐步擴大的原則；二是在立法技術上應采用聽證為原則，不聽證為例外。當然，在實踐中，我們應當平衡適用行政聽證程序所帶來的人財物力耗費和綜合效益，在成本不大于效益原則的前提下，較簡便的聽證會甚至是書面的征求意見等簡易的聽證程序也是允許的。

(三) 確定聽證參與人的法定資格

1、聽證代表--健全行政決策聽證代表遴選機制

聽證制度的核心是程序的合法與公正?，F在人們對聽證代表議論最多的是聽證代表產生的過程不公開、不透明，代表的比例不合理。因此，聽證代表的產生，應該增加透明度。聽證代表包括兩類人，一類是利害關系人，另一類是專家。對于這兩類人。應該采取不同的擇選標準。對于前者，應以利益為標準，即代表有一定的廣泛性；并兼顧到聽證代表結構的合理性，使制約機制達到最佳效果。對于后者，應以專業素質為標準，行政機關雖然具有豐富的行政管理經驗，對某些專業性技術性的行政決策獨自承擔有點顯得力不從心，因此，保證聽證會中有一定的專家代表，即聽證代表的專業素質往往對聽證會的成功與否起到決定性作用。

2、聽證主持人

聽證主持人是一個處于中立地位的中間人, 不一定是政府部門,地位的中立有利于提高聽證的公信力和避免公眾對聽證公正性的無端猜忌。有關法律、法規沒有涉及到聽證由誰主持, 但在實際操作中由行政機關負責人指定為多, 主持人很難獨立主持聽證, 這就可能影響行政決策的公正性。聽證主持人主要由專家、學者、人大代表等組成, 他們要負責對聽證參加人進行引導并對其所提供的證據進行初步評估, 他們要參與到價格聽證的整個過程, 對聽證的全過程進行監督, 這樣才較客觀、公正。

(四) 完善行政決策聽證的程序

在"公眾直接參與式"的行政決策聽證中, 參與程序是否公開透明、是否科學合理、是否公平公正是決策成功的關鍵性因素。這樣的保障就是公眾參與決策的步驟、順序、方式、形式和時間以及關的程序性制度的規范化設定。

1、聽證程序的啟動

我國的決策聽證程序通常由政府主動啟動, 個別情況下也可由利益相關人申請啟動, 但法律需要對啟動程序和啟動者作出具體明確的規定。聽證事先必須以淺顯易懂的文字公告,行政決策聽證程序的最主要啟動方式是通知。

2、聽證的過程

聽證過程要透明。但是，現在許多行政機關所提供的信息都是不充分的。信息公開不充分，使公眾無法充分、正確地表達意見，影響了聽證會對做出科學、客觀的行政決定所起的作用。從聽證的前期工作到聽證現場，最后到聽證結果以及有關說明，整個過程都要完全公開，使媒體能完整地報道聽證過程，使沒有參加聽證會的群眾也盡可能多地了解聽證會的情況，從而知道行政機關的決策是如何制定出來的，增加行政決策的透明度。

3、聽證的結果  

聽證會制度必須貫徹卷宗原則。行政機關經過聽證做出行政決策的依據之一是忠實記錄聽證過程的案卷，未在聽證會程序中考慮或質證的事實、證據或者觀點不得對最后決定產生任何影響。對群眾的意見未予采納的應適當說明理由，若是行政機關違背這一原則，群眾可以對此提起司法審查，以防止行政決策聽證流于形式。

聽證筆錄, 就是聽證中對行政決策利害關系人對聽證事項意見的內容記錄。在正式聽證中, 聽證主持人應當聽取聽證參加人的意見, 并將之形成聽證筆錄,聽證筆錄是行政裁決者與聽證當事人之間的聯系的根本方式,各國的行政程序法都規定, 聽證必須制作相應的筆錄。

4、聽證的方式應多種多樣

王名揚教授在《美國行政法》一書中提出聽證可以劃分為正式聽證和非正式聽證，[4]一般認為，正式聽證，意指"行政機關在制定法規和作出行政決策時，舉行正式的聽證會，使當事人得以提出證據、質證、詢問證人，行政機關基于聽證筆錄作出決定的程序"；非正式聽證，意指"行政機關在制定法規或作出行政裁決時，只須給予當事人口頭或書面陳述意見的機會，以供行政機關參考，行政機關無須基于筆錄作出決定的程序"。[5]因此，在以后的行政決策中，我們可以采取以正式聽證為主，以非正式聽證為輔的聽證方式，以保證行政機關的工作效率。

(五) 建立、健全行政決策聽證的監督和救濟途徑

公民在行政決策聽證中應當享有請求救濟權, 但對于公民聽證權受到侵犯能否直接起訴、公民認為決策不明智不合理的救濟和認為決策違法的救濟是否有不同的路徑等問題, 我國現行法律沒有相關規定。筆者認為，在我國應當盡快建立行政決策聽證的救濟制度,當事人享有請求有關機關對聽證決定進行審查的權利, 當事人或向行政機關申訴或可以直向法院起訴、或必須先向行政機關申訴, 在窮盡了行政救濟之后才可以向法院起訴, 這樣才使得聽證程序的規制完整無缺, 成為科學的一項行政制度。

參考文獻：

[1] 王萬華, 景利. 《中國行政決策聽證的現狀及問題》 .法制日報. 2003 - 12 - 18.

[2] 劉武俊.《 聽證的法理意義》 . 南方周末, 2001 - 07- 27.

[3]王萬華，《中國行政決策聽證的現狀及問題》，《法制日報》，2003年12月18日，A3版

[4]王名揚，《美國行政法（上）》，中國法制出版社，1995年版，第418頁，第493頁

[5]應松年，《行政程序法立法研究》，中國法制出版社，2001年版，第518-519頁